水利工程安全與質量監督管理體系存在問題與對策研究

金秀實

(遼寧省岫巖滿族自治縣水利事務服務中心，遼寧 鞍山 114300)

1 發展歷程

1.1 政府全面行政管理

建國初期，我國實行的計劃經濟制度決定了單純消費建筑材料和國家投資屬于水利工程建設活動的主要特征，其建設管理過程全面由政府承擔。政府水行政管理部門負責水利工程建設的各個環節，行政部門直接下達相應的施工任務，實行建設材料計劃供應和建設投資層層撥付的方式，行政部門的附屬物以水利工程建設、施工和設計單位為主，即被迫執行水利工程建設的單位。

水利工程在該階段實行的為政府全面行政管理模式，具體的質量監督工作按照上、下級模式推行，由于缺乏相應的法律規范且未形成普遍適用的評定標準，非建筑專業領域為建設單位人員主要來源，施工單位的自我控制為保證安全生產和工程質量的主要模式，由此形成的施工單位安全檢查和內部質量制度較為單一[1-5]。

1.2 政府督察與建設單位結合

1978年以來，對于水利工程的建設掀起了新的高潮，與此同時工程管理制度發生了重大改變，如投資主體多元化、施工單位獨立運行、資金有償使用和建設項目承包制等，實現了生產者的逐步轉變。在一定程度上強化了各參建單位間的經濟關系，但是利益最大化、工程安全、質量之間的矛盾日趨突出[6]。

這一階段水利工程建設管理逐漸形成建設單位與政府部門綜合管理的模式，工程管理工作主要由相應規模的施工單位負責，而政府部門退居幕后。施工單位接受建設單位或水行政主管部門的委托，部門分包或全過程承包水利工程建設項目。為了確保工程質量和安全施工政府出臺了相應的法規、規范，然而管理體制改革還處于初始時期，頒布實施的一些制度、政策還不完善，無法較好的控制水安全、質量、投資和工期等，實際建設過程中經常出現投資超預算、工期延期等現象[7]。

1.3 水利工程安全與建設質量政府監督

1986年水電工程質量監督總站的成立標志著我國首個監督機構的形成，其基本框架劃分為分站、中心站和總站三級，如圖1。另外，超標承包、建設監理和業主負責制于1988年成為我國水利工程的建設管理新模式；1997年，水利部正式頒布的有關文件明確了質量監督機構的任務和性質，并提出將其應用于水利工程的各類建設項目。

根據工程安全生產和管理目標要求，適當調整了各級職能和流域管理結構各分站的命長，至此代表管理體系的初步形成。

圖1 質量監督機構示意圖

2 現階段存在的主要問題

2.1 法規制度不健全

當前，我國的現狀是各個專業的建設工程由與之對應的交通運輸、水利、鐵道和城建部等多個部門分行業管理。但是頒布實施的法規，僅僅對建設活動中中的路線、設備、管道等配套活動和房屋建筑工程作出了法律約束，而對于水利工程等其它行業的建設管理缺乏可操作性、專業性和針對性的法律。

1997年發布的水利工程質量監督管理相關內容已落后于時代發展，各類問題日趨凸顯，如質量監督機構在市場經濟條件下的性質是什么？對于可以設立獨立事業法人的質量監督機構，如何實施有效的管理及其與水管部門的關系等。

2.2 組織機構缺乏統一性

隨著各級水管部門機構的改革和改革開放形勢的不斷發展，當前出現的質量監督管理機構組織形式主要包括：①采取合署辦公模式的水管部門內設機構與質量監督機構，出現了“兩塊牌子，一套人馬”的現象；②在水行政主管部門內設立監督機構，而設立于同一體系內的相關事業單位為具體實施管控工作的機構；③接受水管部門委托和管理的事業法人單位從事監督工作，同時該單位為專門的獨立結構。更名后的工程安全與質量管理機構其組織形式未發生較大的變化，前兩種組織形式是以行政管理單位定位安全與質量監督結構，而后一種組織形式是以獨立的事業法人單位接受水管部門委托開展安全與質量監督工作。雖然，當前采取的是分級設置安全與質量監督機構，但不同的組織形式使得實際管理過程中很難實現統一的領導[8]。

2.3 制度執行不到位

法規制度的執行為保證管理體系有效運行的關鍵，目前有關法規制度的執行還存在著許多的問題，具體如下：

1)中小型水利工程建設受到人力、物理和經費等條件的制約，管控過程比較復雜且費用相對較低，從而導致無法正常開展相應的工作。質量監督機構普遍存在質檢技術手段落后、經費不足、無編制等問題，尤其是安全與質量監督總站更名后在一定程度上增加了安全生產監督職責，但是相應的管理人員與費用并沒有增多，在安全監督工作過程中缺乏可供參考執行的規范。所以，對于安全監督工作的開展產生較為不利的制約。

2)多種形式的投資模式為水利工程建設現階段的典型特點，對于以非水利系統投資為主的工程建設項目，監督機構難以開展安全與質量監督工作。有些管理機構所承擔的建設項目與當前的法規和制度明顯不符，且很容易出現重復設置機構的現象，由此產生巨大的資源浪費和監督執行力度低下的問題。

3 水利工程安全與質量監督管理體系

3.1 建設安全與質量監督法規體系

西方國家是在統一、完善、嚴格的法制基礎上建立的水利工程監督管理體系，例如英國的管理體系可劃分為法律層、條理層、技術規范與標準層3個等級，其中法規體系的最高層次為水利工程安全與質量監督法律，該層次的法律效力最高；為了更好的實施法律，進一步細化的法律條款可以形成形影的實施細則與條理，而明確規定了施工細節、工程管理與技術實施流程的為第3層，如圖2。

圖2 工程質量監督管理法規體系

3.2 推行行政許可制度

針對技術人員、管理單位和組織機構實行資質管理及注冊許可制為西方國家工程管理的普遍做法，通過檢查工程建設活動、檢測主體質量、質量認證以及推行項目申報、工程使用和施工許可，實現水利工程的全過程綜合管理。

德國是對于新建和改進工程，全部由審查機構實行強制性監督，且組成審查公司的質量監督工程師均取得政府注冊許可的證書。其中，業主提出使用許可申請的基本前提是工程項目通過審查且取得相應的證明材料，政府建設主觀部門認為不違背州建筑法規或其它相關法律且所提交的證明材料完整，該條件下可頒布水利工程使用許可證書，在取得主管部門使用許可前任何建筑物一律不得占用或使用。

3.3 發揮行業協會和專業人士作用

國外的工程質量監督管理體系對項目建設的監督審查和市場機制的有效運行，一般是以行業協會和專業組織為依托、以專業的工程咨詢方實現有效的控制作用。在審核和認可水利工程管理機構的基礎上，接受政府委托或授權實現政府職能的轉變，推行考核注冊制度和專業的教育培訓，充分發揮技術人員和研究者的功能作用，直接監督管理水利工程建設活動。行業協會和專業組織在很大程度上推動了行業發展，通過積極承擔質量監督工作逐漸成為政府部門的得力助手，通過管理體制改革、加強行業規范操作和提升行業社會地位等，對監管控水利工程質量發揮巨大作用[7-8]。

4 完善監督管理體系

4.1 健全法規體系

借鑒西方國家的工程質量監督管理法規體系，我國還需要進一步建立統一、完善、嚴格的法規體系，從技術、法規和法律3個層次明確水利工程建設管理的法律約束；另外，針對當前現狀及其存在的問題亟需完善管理體系，加快推進操作性強、緊密結合實際的綜合管理體系的建設。

4.2 理順管理關系

2008年，水利建設工程質量監督費作為行政事業性收費被取消，該項目僅僅保留于政府財政預算內，同時明確了水利工程質量監督為政府職責的組成部分，屬于政府行為。水利工程管控的主體應擔任組織者的角色，而實際的監督執法行為通過雇傭“裁判”來行使，換而言之就是由專業的團隊落實具體的監督管理工作。現行法規明確規定全國水利工程監督管理由國家水主管部門承擔，具體的工作可以委托相應的機構實施。針對工程項目的監管空座由接受水管部門委托的機構實施，從而實現了財政結構改革和精簡政府機構的目標。

所以，被監督者-監督結構-政府部門之間的管理關系迫切需要得到明確，從而更好的實施監控工作，針對發現的違法違規行為由具有授權的監督部門或政府出發，由此實現對各參建單位安全生產和施工過程有效控制的目的。

由得到政府一定授權的監督機構或政府處罰監督過程中發現的違法違規行為，由此實現工程建設各參建方安全生產行為和主體質量有效控制的目標，這也是管理體系的未來發展方向。

4.3 規范管理行為

規范管理為正常運行監督管理體系的重要保障，因此可建立以下制度確保水利工程的高效管理：

1)推行市場準入制度。通過實行工程師注冊制、考核準入和資質等級注冊制等，保障水利工程安全生產和工程質量，提升技術人員和監督結構的管控能力。

2)市場操作寬松制度。為進一步提升監督結構的監督能力允許跨區域資源調節和配置，通過規范的河東約束機制開放工程安全與質量監督市場。

5 結 論

如何切實提升工程管理水平、確保工程建設質量以及工程項目分階段管控為當前研究亟待解決的問題。結合不同時期的工程管控特點，從多個不同的角度探討了當前存在的問題，借鑒國外先進的管理模式提出理順管理關系、健全法規體系和規范管理行為等有效的改進措施。通過專業化服務具備獨立事業法人的工程安全與質量管理機構，對于推動我國水利工程更高效、更公正、更完善的安全與質量監督管理工作發揮著重要作用。