武威市國有林場改革成效及可持續發展探索

一、 武威市國有林場基本概況

武威市位于甘肅省中部、河西走廊東端，地處黃土、青藏和蒙新三大高原交匯地帶，由南向北分南部祁連山區、中部平原綠洲區和北部荒漠區三帶，現轄涼州區、民勤縣、古浪縣和天祝縣4個縣（區），國土總面積3.23萬平方公里，境內地質地貌復雜、氣候類型多樣、植被稀少、風大沙多、干旱少雨、生態修復能力弱，是全省典型的生態脆弱區。改革前，全市共有國有林場31個，其中：縣（區）屬18個（涼州區2個、民勤縣1個、古浪縣8個、天祝縣7個），市屬13個。按地域特征分，祁連山水源涵養林區11個，川沙區20個。公益一類事業單位19個，公益二類事業單位12個。核定事業編制1561名，職工總數1876人，其中：離退休職工520人、在職職工1356人（全額撥款647人，差額撥款434人，自收自支275人）。截至2017年底，全市國有林場累計拖欠職工“五險一金”和職業年金0.6億元，各類金融機構債務1.2億元。總經營面積89.3萬公頃，管護天然林48.5萬公頃，占全市天然林總面積的98%；管護公益林46.9萬公頃，占全市公益林總面積的86%。全市國有林場集中分布在南部祁連深山區和北部荒漠前沿生態脆弱和敏感地帶。多年來，國有林場認真組織實施三北工程、退耕還林工程、天然林保護工程、重點公益林生態效益補償等重點工程項目，建成了以石羊河林業總場紅中灘和沙井子長沙窩、民勤縣三角城、涼州區頭墩營、古浪縣民調渠、天祝縣哈溪腦皮溝等一批防沙治沙和水源涵養林建設工程樣板，為全市經濟社會發展和生態文明建設發揮了不可替代的重要作用。

二、武威市國有林場改革成效

2016年6月，按照甘肅省國有林場改革統一安排，武威市縣兩級黨委、政府和林業主管部門認真貫徹中央和省委國有林場改革精神，準確把握生態公益性改革方向，圍繞“保生態、保民生”兩大目標，全力推進國有林場改革，各項主體改革任務如期完成并取得顯著成效。

（一）明確國有林場功能定位。根據國有林場承擔保護和培育森林資源、涵養水源、維護國土生態安全、示范帶動全市林業生態建設等功能定位，將全市國有林場全部明確定性為公益一類事業單位，由改革前的61%提高到100%。

（二）整合國有林場規模。按照《甘肅省國有林場改革實施方案》，市（州）、縣（市、區）所屬的經營面積在5萬畝以下、森林資源分布零散的國有林場就近合并，壓減整合國有林場數量，將全市國有林場由31個整合為28個。

（三）科學核定編制和崗位。按照“國有林場現有在職人員核定事業編制，改革期間全市國有林場事業編制只減不增”精神，重新核定國有林場事業編制1378名，縮減空編183名。根據國有林場崗位設置管理指導意見，原則上按天保工程5700畝/人、公益林6000～10000畝/人設定森林管護崗，管理崗、專業技術崗和后勤服務崗按照規定比例確定。

（四）完善財政保障機制。通過統籌預算國有林場天保工程和公益林管護資金，將各國有林場人員工資及相關經費按照事業單位標準納入財政預算予以全額保障。對國有林場暫不能分開的經營性活動，嚴格實行“收支兩條線”管理。

（五）健全社會保障體系。改革前，國有林場欠繳的職工養老保險費、職業年金及醫療保險費，由市、縣（區）財政統籌整合中央財政國有林場改革補助資金予以補繳，不足部分由市、縣（區）財政兜底解決。改革后，國有林場職工各項社會保險及職業年金，全部按照事業單位標準列入財政預算予以保障，參保率達100%。全面落實了職工住房公積金政策。

（六）改善國有林場職工生活。長期以來，國有林場由于功能定位不明確、財政供給不均衡、自我發展能力弱等多種因素，導致各縣（區）、各國有林場在職職工同工不同酬、退休后不同社會保障的問題長期存在。通過本次改革，按照現有在職人員核定事業編制，沒讓一個職工下崗，并“一攬子”解決了職工工資和各類社會保障問題，徹底解決了“同工不同酬”“同工不同保障”等問題，大幅增加了國有林場職工的收入水平，有效改善了職工生活，解決了職工后顧之憂。

三、武威市國有林場改革后面臨的發展障礙

（一）基礎設施建設仍然薄弱

國有林場地處偏僻地帶，由于長期發展的邊緣化，投入資金有限，造成基礎設施落后。近年來，雖然部分國有林場通過爭取棚戶區危舊房改造、貧困林場等項目資金對住房進行了改善，但林區道路、供電、供水、通信、防火等生產基礎設施建設仍然滯后，辦公、生產設施陳舊，部分管護站房年久失修，破損嚴重，用于生產、生活用水的機井老化，交通條件差，通油路國有林場僅占林場總數的46%，祁連山林區絕大多數國有林場護林防火道路不暢。

（二）發展資金嚴重缺乏

國有林場人員工資及相關經費納入財政預算予以全額保障，只是解決了國有林場職工待遇和林場的正常開支問題，從國有林場的長遠發展看，國有林場除獲取中央和省扶持資金外，幾乎無其它資金來源，再加上全市國有林場因風沙治理、治沙造林、經濟林建設、維持林場經營發展而形成的長期借（貸）款金額高達1.2億元，已成為國有林場的沉重包袱，導致國有林場自我發展能力弱。

（三）人員素質低下，結構失調

由于國有林場大都地處偏遠，且經費長期得不到保障，造成了人員留不住、進不去的尷尬困境，導致國有林場的人員出現了“三多三少”的現象，即“工勤人員多、專業技術人員少，中老年職工多、年輕職工少，低學歷人員多、綜合性人才少”，特別是管理和技術人員知識結構陳舊，文化素質偏低等問題突出，已經很難適應新時期國有林場改革發展的需要。

四、武威市國有林場可持續發展對策

此次國有林場改革最突出的特點是，把國有林場全部定位為提供生態產品的公益性事業單位。筆者認為，本輪改革只是進行了國有林場的事業化改革，落實了國有林場“三定”（定性、定編、定經費）政策及國有林場職工的社會保障政策，也只是解決了國有林場的基本生存問題。改革是為了更好地促進發展，單純依靠事業化改革難以實現國有林場脫困并激發其發展活力，國有林場的發展關鍵在于能否尋求有效可靠的發展路徑，進一步建立和完善適應國有林場發展的體制機制，使國有林場能夠主動適應外部環境變化，不斷增強發展后勁。

（一）創新國有林場管理模式

國有林場事業化改革后，短期內可能會出現運行效率低下的問題，失去進一步發展的動力。要想遏制國有林場吃上“財政飯”后，守成有余而上進不足的苗頭，就需要在內部管理上下功夫，就要按照精簡、高效、協調的原則，探索新的管理模式。要采取委任、聘任等方式產生國有林場場長，實行場長負責制、任期目標責任制；管理人員打破干部與工人界限，實行聘任制及目標責任制；專業技術人員實行技術承包責任制；森林管護人員實行管護承包責任制。全員實行崗位目標責任制，定崗、定量、定責，建立績效掛鉤、獎懲兌現的分配制度和“能上能下”的內部用人機制，激發國有林場干部職工的工作積極性、主動性和創造性。

（二）強化國有林場森林資源保護和培育

培育和擴大森林資源，提升森林資源數量和質量，應成為改革后國有林場的首要任務。這就要求國有林場貫徹落實各項森林資源監管辦法，建立完善森林資源檔案，探索以購買服務為主的公益林管護機制，強化對森林資源的監管。制定細致科學的森林經營標準和經營方案，建立以森林經營方案為核心的森林經營管理制度。全力參與生態建設的主戰場，積極爭取實施山水林田湖草、重點防護林、造林補貼、森林撫育、防沙治沙等工程項目建設，加快造林綠化進程，尤其要對下山入川搬遷區，通過實施退耕還林還草、封山（沙）育林（草）等工程建設，擴大國有林場經營面積。

（三）依托資源發展多元化經營

依托國有林場獨特的資源優勢，在保持生態系統完整性和穩定性的前提下，吸引戰略投資者，鼓勵社會資本參與國有林場經營，推動多種產業發展，將資源優勢轉化為產業優勢，拓展發展空間，國有林場才能夠走出一條自我積累和發展的道路。一要依靠豐富的森林景觀，建立科普基地、植物園等生態文化教育基地，建立沙漠公園、森林公園等體驗基地，拓展森林戶外游覽、避暑度假、休閑旅游產業。二要充分依托和發揮國有林場技術力量強、種苗生產管理豐富的優勢，發展壯大林木種苗生產，建立良種繁育基地，為市場提供良種壯苗。三要因地制宜發展林下經濟。依據南部祁連山林區降雨量充沛的特點，大力發展中藏藥種植、食用菌和山野菜生產加工業，依據北部沙區晝夜溫差大、降雨量少、光照強的特點，大力發展以葡萄、紅棗、枸杞、沙棘為主的特色林果業和以鎖陽、肉蓯蓉、沙蔥為主的沙產業。

（四）加強國有林場基礎設施建設

將國有林場房屋、道路、供電、通訊、廣播電視、飲水安全、管護站點用房、森林消防等基礎設施建設納入同級政府經濟社會發展規劃，爭取財政支持，加大財政投入力度。依托國有林場危舊房改造項目、國有貧困林場扶貧項目、森林重點火險區綜合治理工程項目、封禁保護等項目建設，加大對國有林場基礎設施的建設力度，徹底改善國有林場基礎設施條件。

（五）有效化解國有林場金融債務

對國有林場所欠金融債務進行調查摸底，根據債務形成原因和種類采取不同的化解措施。對于正常類金融債務，到期后由林場依法予以償還；對于國有或國有控股金融機構發放的、國有林場因營造公益林產生的不良債務，待國家政策出臺后進行合理化解；其它不良金融債務，確因客觀原因無法償還的，經審核后可根據實際情況采取貸款延期等方式進行債務重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關規定予以核銷。對國有林場因治沙、營造林產生的不能化解的債務及發展林業特色產業所產生的債務，可向本級財政申請從上繳的經營收入中予以償還。

（六）加強國有林場人才隊伍建設

落實《關于國有林場崗位設置管理的指導意見》（人社部發〔2015〕54號）精神，合理設置國有林場崗位類別和結構比例，優化國有林場崗位設置管理。認真貫徹《事業單位人事管理條例》，建立健全公開公平、競爭擇優的用人機制，營造引得進、留得住、用得上的良好人才發展環境。加大人才招聘力度，在編制內有計劃地招聘國有林場發展急需的管理和專業技術人才，優化國有林場人才隊伍結構。進一步創新職工培訓模式，加大職工培訓力度，全面提升國有林場職工綜合素質和業務能力，為國有林場發展提供堅實人才保障。