政府采購呼喚行業準則

張麗 黃亮

摘 要：2015年1月，國家公布《政府采購法實施條例》，在此基礎上逐步完善了政府采購法規體系。2020年，財政部擬對政府采購法規體系進行修正完善。本文針對中央預算事業單位在政府采購行為中出現的若干問題，提出建立行業準則的設想。

關鍵詞：政府采購;中央預算事業單位;行業準則

2015年1月，《政府采購法實施條例》的出臺對于規范政府采購行為，更好地實施政府采購法有著深遠意義，也是國家實施“依法治國”的一項重要舉措。

一、問題的提出

部門預算、政府采購和國庫支付是我國財政預算改革的“三駕馬車”。特別是政府采購，政府采購法自2003年1月1日實施以來，對于規范財政性資金采購行為，提高采購資金使用效益，促進廉政建設發揮了重要效益。但是由于《政府采購法》出臺后一直沒有配套的實施細則，造成一些政府采購行為在實施中“走了樣，變了味”，會出現“天價采購”、質次價高、效率低下的情況。

《政府采購法實施條例》的出臺，對政府采購法的一些法律條款進行了深入解讀，譬如對于“財政性資金”“化整為零”等進行了明確定義，對于原有政府采購規定進行了重新梳理，根據新情況在部分條款進行了修訂。《政府采購法實施條例》的出臺有利于細化政府采購法的法律條款，對于規范政府采購行為意義深遠。

《政府采購法實施條例》頒布至今僅5年時間，政府采購經過相關法律法規體系的不斷健全，體系逐步理順，但仍然存在部分條款需要進一步完善之處。可以看到政府采購實施近12年來，由于行業和地域的差異性，特別對于中央預算事業單位，由于其業務職能彼此存在較大區別，存在行政職能、生產經營職能和公益職能三類，因此在執行政府采購相關規定時存在著一些難以克服的問題。2019年12月5日至6日，全國政府采購改革工作會議在京舉行，會議強調，深化政府采購制度改革是一項復雜的系統工程，涉及面廣，關注度高，政策性強;要建立健全改革任務落地機制，抓好重點改革任務的推進工作;積極推進政府采購相關法律法規修訂工作，穩妥開展集中采購機構競爭試點，統籌推進政府采購信息化建設，切實推進政府采購行政裁決改革。2020年2月26日，財政部公開“財政部2020年立法工作安排”，將政府采購法（修訂）和政府采購法實施條例（修訂）列入其中。本文從政府采購法規體系方面，對于完善行業準則提出若干建議方案。

二、中央預算事業單位政府采購特點

相關問題的根源則需要從相關單位的性質和特點說起，具體如下：

1.大部分高校和主管部門彼此異地

如對于衛健委委屬醫院，大部分醫院均在京外;教育部直屬高校除20余所高校地處北京市外，其余近50所高校雖為中央預算單位，但為京外高校。相關醫院和高校幾乎散布在全國各個省份。對于上述的京外中央預算事業單位在政府采購行為的審批時存在空間距離和地域差異，且由于我國大部分中央預算單位和其主管部委均地處北京，造成在具體采購規定和中標單位遴選時，在一定程度上受到北京地域因素影響。譬如有的供應商只對當地供貨，且在價格和服務上具有一定比較優勢，但若選擇由中央預算單位約定的單位供貨，則可能出現相對“價高質低”的情況。同時，有的地方存在地方特色貨物，北京供貨商可能無法供應。

2.中央預算事業單位采購活躍，且采購專用設備量比重較大

從相關行業情況看，醫療、教育政府采購范圍和規模不斷擴大，采購總量連年位居各中央部門部委前列。以教育部為例，2013年教育部直屬高校采購總金額約255億元，年采購總額過億的有60所。采購范圍涵蓋工程、貨物、服務所有類別，涉及儀器設備，基建、維修工程，圖書、教材，后勤服務，印刷出版，校園管理等領域。

此外，國家衛健委委屬醫院和教育部直屬高校作為中央預算單位，承擔了教學和科研方面的任務，而正是由于教學和科研工作的特殊性，相關中央預算單位會采購較多的專用設備。譬如針對某研究領域的教學、實驗設備儀器等。特別是由于相關設備更新換代速度也較快，該部分設備存在采購技術要求高等特點。同時，由于我國科研情況的實際情況，在某些學科上我國對比世界頂尖水平還是處于相對落后的地位，而該部分的主要設備也不得不從國外進口。

3.政府采購計劃不確定性高

中央預算單位業務多樣，大部分是屬于創造性業務。如對于醫院和高校而言，主要的科研工作屬于創造性行為，和具備一定行為準則規范的行政工作不同，具備不可復制性和難以計劃性，加之科研經費撥付時點的不可確定性，因此造成了相關設備采購計劃的多變性和時效性。一是相關設備采購可能會根據科研工作的變化隨之發生變化;二是需求急，會要求在約定的時點內采購到合適的設備進行試驗。

4.政府采購評審專家的特殊性

由于采購設備特點，對于醫院、高校等類型中央預算事業單位，其部分教學和科研用的專用設備，由于僅限于某幾個甚至某一個學科使用，用戶面窄，形成只有某學科的個別專家了解該類設備性能參數，客觀上造成部分設備評審專家的相對稀缺。

三、政府采購存在問題

上述中央預算單位在政府采購方面存在的四個問題，就造成了執行政府采購法和相關規定的“四大矛盾”。

1.地域差異矛盾

對于中央預算單位，屬于中央集中采購目錄貨物，需通過中央國家機關政府采購中心集中采購，而相關采購供應商主要源于北京市內，從而造成了部分京外單位通過其協議供貨價格對比本地自行采購價格偏高。特別是由于地域差異，部分本地供應商可能會出現比通過中央集中采購的價格更低、服務更好的情況。中央集中采購目錄及批量集中采購設備技術性能、型號、種類、更新達不到專業教學、科研高精尖設備使用要求，采購時間周期也較長。因此，對于該部分京外單位，中央集中采購時應綜合考慮到當地實際情況。

2.時效性和進口貨物采購行政審批環節冗長矛盾

特別對于中央預算單位，有些單位的工作注重時效，譬如教學和科研工作十分注重效率。對于某個攻關項目，儀器設備到位時間決定著科研成果出臺時點。在國家重視科技創新，知識競爭日益充分的今天，科研成果的早出臺意義不言而喻。而由于我國科研實際情況，大部分需要購置進口設備。根據相關規定購置進口設備，需要報主管部門和財政部審批，審批周期長，在一定程度上會影響科研和教學工作效率。同時根據《政府采購法》要求非歧視政策，招標環節中若提前審批采購進口產品，有對國產產品的歧視嫌疑，若中標為進口產品再報批，則財政部必須審批同意，否則導致用戶中標違約。

3.政府采購預算編報準確性矛盾

由于相關中央預算事業單位的業務具備創新性、獨特性，存在較多的特殊性業務，流程不具備可復制性，加之相關設備儀器更新換代速度快，造成了政府采購預算的不可確定性。而根據目前編報預算方法采用年度預算法，在上一個年度無法準確判斷政府采購儀器設備型號和數量等數據，會導致政府采購預算編制質量差等問題產生不可調和性。

4.專家選派矛盾

大部分中央預算事業單位采購學科門類多、品種復雜、專業性和專用性強。從專家庫中隨機抽取的專家往往不能勝任，而專家庫中部分專業專家數量滿足不了需要。高校采購量巨大，專業類別多樣，抽取專家頻率高且數量大，而專家庫內專家數量有限，抽取出的專家重復率高。同時，京外高校所屬地庫內專家數量偏少，專業類別窄，滿足不了使用要求。抽取地域外的專家參加評審，評審成本將大幅增加。異地評審專家對屬地的市場行情熟悉程度低，也會影響評標結果。而有些單位內部建立了采購評審專家庫，從中選取的專家均很好地完成了評審工作。由于專家來自本單位，在評審中便于對專家加強管理和約束，內部單位專家完全能滿足自身采購的評審專家要求。

三、解決方案設想

由于中央預算事業單位執行政府采購法等相關規定時，遇到一些難以克服的障礙和問題。為了既充分發揮政府采購法規規范采購行為、提高資金效益和促進廉政建設效能，還需促進相關等各項事業發展，可以在出臺《政府采購法》和《政府采購法實施條例》的基礎上，在法規體系上借鑒會計法規制度構架，以《政府采購法》和《政府采購法實施條例》為基礎，結合各行業實際，出臺政府采購的行業準則讓政府采購法規能接地氣，真正實現“有法可依、有法必依”。具體框架圖如下：

1.定位

政府采購行業準則對比企業會計準則、政府會計準則等模式，由于中央預算事業單位種類多樣，譬如包括中小學、高校、醫院、科學事業單位、林場苗圃、彩票機構等，因此可以考慮在《政府采購法》和《政府采購法實施條例》相關法律法規的基礎上，針對不同行業特點，出臺具體的政府采購行業準則。可以在《政府采購法》和《政府采購法實施條例》的規定范圍內，出臺可以應用相關中央預算事業單位實際的規定，可以為各事業單位開展政府采購行為給予具備可操作的現實遵循。

2.原則

對于政府采購行業準則，應注意以下主要原則：

（1）遵循法規。行業準則必須嚴格依據《政府采購法》《政府采購法實施條例》規定，建立健全全國政府采購法律法規體系。

（2）實用創新。行業準則事實上是對于《政府采購法》《政府采購法實施條例》在某一行業的實施細則，在保障政府采購效果的基礎上，盡量簡化流程，提升效率。

（3）行業特色。行業準則的關鍵是體現行業特色，行業準則要考慮各行業的政府采購特點，在準則的制定上給予一定的區分，有利于相關事業發展。

3.作用

通過相關的巡視、審計和檢查情況看，由于我國經濟發展，特別是進入信息時代，新事物、新生態層出不窮，也倒逼政府采購需要適時更新，從《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及相關規定看，一是對于政府采購行為的創新缺乏相應的規范;二是對于特殊行業的特殊情況缺乏必要的約定，導致相關單位“各顯神通”“百花齊放”，使得一些政府采購行為“走樣”和“變形”。而行業準則在充分考慮行業特點的基礎上，可以對于《政府采購法》《政府采購法實施條例》在行業規范方面，可以作為有益的補充，對于相關事業單位的政府采購行為給予規范指引。

通過建立比較齊備的政府采購法律體系，完善政府采購管理機制。在針對教育部直屬高校的政府采購行業準則方面，可以考慮如編制適合高校實際的集中采購目錄、在一定時期將進口貨物審批制變更為備案制，將各高校校內專家庫作為政府采購專家庫子庫等措施，解決高校在執行政府采購法規時遇到的困難。

（責任編輯：蘭卡）