新《土地管理法》知識百問（一）

鐘京濤

土地制度是國家的基礎性制度，事關經濟發展和國家長治久安。2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關于修改土地管理法的決定。新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。為扎實做好新《土地管理法》的學習宣傳、貫徹落實，本欄目邀請有關專家就大家關心的問題進行解讀，供全省自然資源系統干部職工學習交流。

1.《土地管理法》經歷了哪幾次修改？

現有《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）于1986年6月25日經第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過，是我國頒布的第一部關于土地資源管理、全面調整土地關系的法律，標志著我國土地管理工作正式進入依法管理的軌道。此后，《土地管理法》經歷了四次修改。1988年12月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，根據憲法修正案新增“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容，掃清了土地作為生產要素進入市場的法律障礙，拉開了國有土地有償使用制度的序幕;1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議對《土地管理法》進行了全面修訂，首次以“立法”形式確定了土地基本國策，確立了以耕地保護為核心的土地用途管制制度;2004年8月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，把原來“國家為了公共利益的需要可以依法對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，同時把《土地管理法》中的“征用”全部修改為“征收”;2019年8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，明確了集體經營性建設用地入市等內容。

2.《土地管理法》的立法宗旨是什么？

立法宗旨是一部法律所希望達到的目標或價值追求，是一部法律的核心和靈魂。任何一部法律在制定時首先要明確的就是其立法宗旨。《土地管理法》的立法宗旨在其第一條中作出了明確規定，即“為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展”。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，是社會主義制度的基本特征，因此，維護土地的社會主義公有制是《土地管理法》立法的首要目的。土地作為一種寶貴的自然資源，隨著我國人口的增長和經濟的發展，土地數量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定《土地管理法》的一項重要任務。耕地是農業最基本的生產資料，我國是一個人口眾多的農業大國，但是人均耕地數量少，耕地的后備資源不足，為了穩固農業基礎，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的，也成為《土地管理法》立法的重要目標。通過立法強化土地管理，保證對土地的永續利用，以促進社會經濟的可持續發展是制定《土地管理法》的一項重要任務。

3.2019年《土地管理法》修改的背景是什么？

1998年《土地管理法》全面修訂以來，隨著社會經濟的不斷發展和改革不斷深化，農村土地制度與社會主義市場經濟不相適應的問題日益凸顯，必須通過深化改革來破解。黨的十八大以來，黨中央對土地制度改革進行了重大部署，2014年底，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地改革試點工作意見》，由于試點突破了《土地管理法》和《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）的有關規定，2015年2月，全國人大常委會通過決定，授權國務院在33個試點縣行政區域內暫停實施《土地管理法》的5個條款、《城市房地產管理法》的1個條款。自2015年以來，33個試點地區通過實踐探索，改革取得了明顯成效。將黨中央關于農村土地制度改革的決策和試點成功經驗上升為法律，成為2019年《土地管理法》修改的主要背景和重要內容。

4.2019年《土地管理法》修改的原則是什么？

2019年《土地管理法》修改堅持了以下原則：一是堅持土地公有制不動搖，這一原則是由我國所實行的社會制度決定的;二是堅持農民利益不受損，這一原則是由我們黨的宗旨所決定的;三是堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，這一原則是由我國的基本國情所決定的。

5.2019年《土地管理法》修改增加了哪些新內容？

2019年《土地管理法》修改，確立了永久基本農田保護制度，允許集體經營性建設用地入市，完善了土地征收制度，合理劃分中央與地方土地審批權限，提出了建立國土空間規劃體系的內容和要求，同時在宅基地等直接關系農民利益的問題上進行了改革創新。

6.我國的土地基本國策是什么？

基本國策，就是立國、治國之策當中最基本的政策。我國的基本國策，就是中央制定的那些對國家經濟建設、社會發展和人民生活具有全局性、長期性、決定性影響的重大謀劃和政策。1986年3月，中共中央、國務院《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》中指出：十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策。1991年，第七屆全國人大常委會第四次會議通過的《關于我國國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃綱要》中決定，將保護耕地、計劃生育和保護環境共同列為我國的三項基本國策。1998年《土地管理法》修訂時正式將土地基本國策納入法律規定。《士地管理法》第三條明確規定，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。

7.我國的基本土地制度是什么？

土地制度是國家基本制度的重要組成部分，經過長期的實踐，我國已形成了以公有制為基礎，以耕地保護和節約集約為主線，以用途管制、土地征收、國有土地有償使用為主要內容的中國特色土地制度。在土地所有制方面，由于我國是社會主義國家，實行的是土地的社會主義公有制，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）和

《土地管理法》等法律明確規定了我國土地公有的兩種所有制形式：國家所有和集體所有。中華人民共和國成立以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地（即國家所有土地）和勞動群眾集體所有土地（即農民集體所有土地）這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現形式是土地所有權，我國土地公有制的法律表現形式是國有土地所有權和農民集體土地所有權。在土地使用制度方面，我國《憲法》和相關法律規定了土地所有權與使用權相分離，土地使用權可以依照法律規定的轉讓制度，逐步建立國有土地有償使用制度。《土地管理法》第二條明確規定，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。

8.什么是土地用途管制制度？如何實施？

土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用，促進經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用總體規劃規定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者、使用者必須嚴格按照規劃確定的用途和條件使用土地的制度。依據土地利用規劃對土地用途轉變實行嚴格控制，是世界上土地管理較為完善國家通行的一種土地利用管理手段。日本、美國、加拿大等稱之為“土地使用分區管制”，英國稱“土地規劃許可制”，法國、韓國則稱“建設開發許可制”。雖然名稱不同，但是各國實行的措施和手段基本相同，就是用過土地利用規劃規定土地用途和土地使用條件，對用途變更實行審批和監督管理，對違反規劃利用土地的行為予以嚴厲查處。在我國，土地用途管制的實現手段包括五方面：一是土地利用總體規劃;二是農用地轉用審批;三是征地審批;四是不動產登記;五是土地監督檢查。《土地管理法》第四條規定，國家實行土地用途管制制度。（下轉52頁）（上接51頁）國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

9.為什么要建立國家土地督察制度？

土地督察制度是為完善土地執法監察體系，有效解決地方政府違法用地高發問題，確保耕地保護制度和中央宏觀調控政策等在地方得到貫徹落實，而建立的一項土地管理制度。2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）明確提出，完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監督土地執法行為。為落實這一決定，2006年7月，《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發〔2006〕50號）明確提出，國務院設立國家土地總督察，對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查，落實耕地保護目標責任制，監督國家土地調控政策的實施。至此，土地督察制度正式建立。該制度的建立，是執行黨中央、國務院加強土地管理重大決策，落實世界上最嚴格土地管理制度的內在要求，也是完善中央與地方行政權力與責任體系的改革創新。土地督察制度自2006年建立以來，在監督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了重要作用。在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，新修改的《土地管理法》在總則中專門增加一條，明確規定：“國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。”這樣，國家土地督察制度正式在法律中確立下來，成為土地管理的重要法律制度之一。（作者單位：自然資源部不動產登記中心）