德國生態補償的做法與啟示

高世昌 肖文 李宇彤

2020年中央一號文件提出要依托現有資源建設農業農村大數據中心。鄉村是國家治理體系的薄弱地區，充分整合政府相關部門的數據，并利用互聯網、大數據等手段構建一套鄉村活力數據庫，是補齊鄉村治理短板，推動治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

鄉村活力是鄉村振興和鄉村發展的內在動力，與國土空間規劃是互動的內生關系。本文系統梳理國內外相關研究和實踐，對于我國鄉村活力評價數據庫的建設和應用具有重要意義。

德國是較早重視生態保護并推行生態補償制度的國家。通過生態補償實施，德國用了不足半個世紀的時間，將一個自然生態環境遭到嚴重破壞的國家變成極具環境競爭力的國家，促進了自然資源節約集約利用和生態環境建設。

德國的生態補償，就是政府運用法律、行政許可、市場、經濟和財稅等綜合手段，要求開發建設項目的責任主體對損毀的植被、水源、生物多樣性、自然景觀等在同一生態圈范圍內的生態要素進行恢復或補償，以保持生態系統功能和自然景觀價值的損失與補償平衡措施，其實質是對各類建設活動損毀的生態系統功能和自然景觀價值進行補償。

德國的生態補償探索大體經歷了兩個階段：一是自然保護思想的萌芽與探索。1815年，德國歷史學家、作家阿恩特提出，自然是一個相互關聯的整體，他的觀點被德國公認為自然保護思想的起源。二是生態補償理念的形成與確立。1969年，德國政府在內務部成立了環境處，開展環境保護行動計劃，推動自然環境保護和生態補償實踐。1976年，德國頒布了第一部《聯邦自然保護法》，生態補償的法律地位在國家層面得以確立。生態補償成為“侵占者”的法定義務。

德國生態補償的主要做法

法律法規健全，依法開展生態補償。德國政府和各州高度重視生態補償法制建設，在《聯邦自然保護法》《聯邦基本法》《聯邦空間規劃法》《聯邦建筑法》《聯邦森林法》《水資源法》等相關法律中都對生態補償做了明確規定，為開展生態補償提供了法律保障。特別是《聯邦自然保護法》，對保護自然資源、預防侵占、侵占者義務、決策優先

度、侵占補償標準等做了詳細規定;各州的《生態補償條例》也明確了保護對象、行政許可、生態補償程序與管理要求等內容，便于生態補償措施可操作。

強化規劃引導，提供生態補償空間。德國建立了聯邦、州、區域、市縣四級空間規劃體系，并與歐盟層面空間規劃、部門性空間規劃、非正式規劃相結合，涵蓋了國土規劃、土地利用規劃和建設規劃等多個方面，將空間可持續發展作為最高目標，引導市縣經濟社會與生態協調發展。如在區域規劃中，對棲息地、自然保護區、多功能綠化帶、通風走廊、娛樂設施、防洪地帶和近地表礦產資源開發等都做了規定。同時，景觀規劃也分為州、地區、市和社區層級。這兩種規劃相互配合，為生態補償提供了空間保障和景觀提升技術支撐，確保生態補償區域得到長時間保護。

建立評價方法，支撐生態占補平衡。德國十分注重生態侵占事前預防和事后補救，由專業機構對建設項目占用的自然資源及損毀景觀進行綜合評估和分析，提出建設項目避讓措施或生態補償要求，將評價結果作為生態補償依據。

完善補償機制，嚴格生態補償規定。德國各州均制定了生態補償政策，明確了生態補償主體、補償類型、補償方式、補償程序、實施監管和不落實生態補償處罰等規定，以便各部門和相關利益者履行各自職責。同時，政府為各類建設項目提供更加靈活的生態補償制度，德國在16個聯邦州中規劃了69個生態補償區域的“自然區域總單元”，

“侵占者”只要選擇補償區域與建設項目的土地之間具備某種空間聯系，并以同等生態指標進行補償、景觀以適宜方式被重塑，就算完成了補償義務;允許項目建設單位采取多種補償方式，如原地補償與易地補償相結合、現金補償與指標購買相結合等。

強化財稅保障，擴大生態補償范圍。德國在生態補償機制方面還探索建立了對相關利益者直接補償、征收生態補償稅、實施區域轉移支付等財稅激勵政策。政府開征了與環境相關的綠色稅。同時，政府主管部門還可以根據生態補償需要，對符合規劃的重要區域或需要促進落后地區發展的區域，采取財政直接補助方式，減少土地利用者對生態系統功能的破壞。此外，探索建立了跨區域生態補償轉移支付制度，橫向轉移基金25%來源于聯邦商品銷售稅，75%由財政富裕的州政府按照聯邦統一的標準向財政差的州政府直接補貼，主要用于跨流域生態環境治理，促進區域可持續發展。同時，德國和捷克還建立了國際合作機制，成功治理了跨國境的易北河流域生態環境，成為歐洲跨國流域治理的典范。

德國生態補償的主要特點

全面生態補償。凡是開發建設項目占用土地，影響地表水和地下水、氣候與空氣、動植物、景觀及其休養功能等，造成生態系統功能和自然景觀價值損失的，都應進行生態補償。

嚴格分級管控。項目建設行政許可按照“避讓、侵占、補償”遞進層次進行管控，要求專業單位對項目建設擬“侵占”的生態系統功能和自然景觀情況進行評估，并提出避讓“侵占”、少“侵占”或不“侵占”的措施。當無法避讓“侵占”時，應使“侵占”最小化;項目建設單位在開工前應落實生態補償具體措施，盡可能原地補償。當原地無法足額補償時，經主管部門批準后，方可進行易地補償或繳費補償。

多種補償方式。主要包括原地補償、易地補償和繳費補償及其組合方式進行補償。原地補償即在項目建設區范圍內預留部分生態用地，采取提升該部分土地的生態系統功能和景觀價值的方式進行補償;易地補償即在項目建設區域以外，在符合國土空間規劃要求的區域內進行補償;繳費補償即項目建設單位無法自行完成生態補償義務時，以向政府主管部門繳納資金方式進行補償。

發揮市場機制作用。德國在州級政府的主導下，建立了生態補償指標交易市場，體現生態產品價值，調動社會資本參與生態補償指標供給，在一定程度上緩解了政府生態保護修復的資金投入壓力。社會資本生產的生態補償指標，納入當地政府“生態賬戶”管理范疇。當地政府扮演市場監督者角色，負責跟蹤生態指標用于生態補償“抵扣”情況。目前，德國規定生態指標交易范圍均限于州域范圍內，目的是維持區域生態平衡。

實行全程持續監管。對納入生態補償的空間，要求從補償之日起25年內不得改變空間用途;政府主管部門對生態補償涉及的專業評估、預防措施、補償落實情況、補償經費使用等進行全面監管，確保生態補償到位。

德國生態補償對我國的啟示

加強自然資源管理制度頂層設計，探索建立健全生態補償制度。當前和今后一個時期，仍將是我國經濟社會快速發展的重要時期，各類經濟建設活動必然侵占部分生態空間，對生態系統功能和自然景觀產生負面影響，必須努力破解經濟建設造成的生態損失和加強生態保護修復的困境，可借鑒德國生態補償的法律與制度，實行“誰侵占，誰補償”的責任制度，促使建設項目盡可能不占或少占重要生態資源和高價值的自然景觀，并有效補償生態損失。同時，完善生態補償財政轉移支付，促進流域或區域之間生態保護修復;完善稅收管理制度，拓展生態補償資金來源。

發揮國土空間規劃引導與管控作用，為實施生態補償提供空間。當前我國正在開展的首輪國土空間規劃編制可借鑒德國空間規劃和景觀規劃的做法，一方面，加強重點生態功能區和重要自然景觀價值區域的保護，嚴格空間用途管制;另一方面，從國土空間上應綜合考慮和規劃項目建設區的原地生態恢復空間與易地生態補償空間，對易地生態補償空間應做到集中連片，從規劃上能夠長期保留，統籌推進生態基礎設施建設，讓生態補償區域提供最佳的生態產品。

開展生態補償評估方法與標準研究，為實施生態補償提供依據。實施生態補償的核心是把握建設項目造成的生態功能損失，這需要建立科學的生態補償評價方法，才能讓“侵占者”和政府主管部門、相關利益者接受，便于落實生態補償責任。目前，我國多個地方探索開展了生態補償實踐，但還沒有建立一套完善的評價方法，有關研究成果也十分有限?？梢越梃b德國的做法，采取國家層面制定生態補償評價通用指標與地方層面制定特征指標相結合的評價方法，確保生態補償評價符合實際、便于操作。

建立健全生態補償市場機制，調動社會資本參與生態補償工作。生態補償市場機制既是生態產品價值實現的重要途徑，也是調動社會資本參與生態補償指標生產積極性的重要手段?？梢越梃b德國市場化生態指標開發模式，有序推進社會資本參與損毀生態修復或提升自然景觀，形成可用于市場交易的生態補償指標，為落實生態補償提供市場交易來源，也為跨縣、跨市或跨省域國土空間生態保護修復創造有利條件。（摘編自《中國土地》2020年第5期）