“區鎮合一”的體制研究與實踐啟示

施浩然

內容摘要 “區鎮合一”作為我國一種新型的管理體制經常為人所提起，該體制為創新城鄉一體化建設、整合城鄉資源提供了一條新思路。文章從該體制基本含義出發，以實施這一模式以來出現的各種問題為切入口，提出針對性具體改進措施，最后對如何更好地實行“區鎮合一”體制進行綜合論述，以期為揚中市高新區進一步深化改革、完善行政管理體制提出試探性構想。

關鍵詞 區鎮合一 行政體制 創新發展

1 “區鎮合一”的內涵

1.1 “區鎮合一”的基本含義

“區鎮合一”是我國城鎮化發展進程中的一種新型管理體制，旨在促進區鎮間融合，統籌城鄉發展，通過突破產業園區與鄉鎮之間行政區域的限制，整合行政職能，削減管理層次，使城鄉功能互相支撐，從而實現資源互補。根據開發區等級、發展階段、地理區位及小城鎮產業基礎等影響因素，可將“區鎮合一”歸納為區帶鎮—不完全融合、鎮帶區—不完全融合以及區鎮合一—完全融合模式，這三種典型模式[1]。“區鎮合一”新型體制順應了區域經濟發展從地理空間逐步轉向經濟空間的要求，打破行政區劃等地理因素對資源配置的種種限制，改革行政和經濟管理的體制與方法，促進了區域經濟融合發展。

1.2 實行“區鎮合一”的必要性

“區鎮合一”的實行與我國經濟制度發展歷史密不可分。我國經過四十余載改革開放的洗禮，城鄉經濟的發展儼然成為改革開放向縱深處邁進的標志，經濟社會發展模式由單一轉向綜合。近年來，國家進一步提升經濟開發區地位，在城鄉接合處，各種工業園區密布，逐步成為區域經濟發展的重要組成部分，在某些地區逐漸形成了一種的新型開發模式和管理體制，即開發區或工業園與鎮街辦之間完全突破行政區域的限制，融合成為一個有機的整體，這便是“區鎮合一”體制最早的雛形，可以說，城區與鄉鎮融合發展是大勢所趨，由歷史發展決定。

隨著地區間發展不平衡，在城鄉發展差異上更加日益凸顯，但受城鄉間行政規劃、發展差異的不同，統籌城鄉發展受到限制。“區鎮合一”制度能夠突破行政區域的限制，實現錯位發展、有序競爭，從而加快統籌區域發展、推進城鄉一體化的進程，因此，實行“區鎮合一”不僅是政府創新行政體制、精簡行政機構以提高服務效能的要求，亦是破解城鄉二元結構、盤活城鄉間資源從而實現統籌發展的要求。正如有人提指出：“區鎮合一這一試點改革模式，著力破解城鄉統籌難題，推動鎮域經濟又好又快發展，在一定程度上解決了經濟發達鎮責大權小、經濟開發區行政區和經濟權分離的問題”[2]。

故“區鎮合一”是一條值得探索的可行之路。正如有學者指出：“中國城市化進程加快，城鄉統籌協調發展成為主流。建設社會主義新農村，是確保我國現代化建設順利推進的必然要求，是開發區順利發展的前提，也是鄉鎮繁榮的根本和城鄉統籌的本質要求”[3]。

1.3 “區鎮合一”的實踐意義

“區鎮合一”作為一種創新型體制，它的實施有著重要意義。大到協調城鄉結構，促進區域發展，小到推進城鄉產業升級，提升自身競爭力都有顯著作用，可以說影響著生活的方方面面。

2 “區鎮合一”所遇問題分析

根據事物的發展規律，事物的革新會帶來新的矛盾，同時也會帶來新的挑戰，摒舊迎新需要勇氣，更需要智慧。在新體制運行的過程中，會因為各種原因或者不同的發展階段而產生不同的問題，可能是區位問題、政策落實問題等。由于“區鎮合一”實行的時間不長，面對這些問題，我們能做的就是摸著石頭過河，一步一步地摸索，在這基礎上總結經驗，為下一階段的發展開辟新道路。

首先，是基礎設施問題，鄉鎮基礎設施薄弱，難以承載合并之后的發展體量。所屬區域內村莊經過改造后，遺留問題不斷，村莊搬遷、住房布局等問題頗多，考驗著基礎設施支撐能力。然而實行“區鎮合一”的區域多為經濟發達的強鎮，開發區一般設立在城市邊緣的郊區，然而開發區和新型鎮規劃起步較晚，難以在短時間內彌補基礎設施缺陷，配套功能不足也導致其承載力不足，阻礙開發區進一步的發展。

其次，為行政體制改革未深入，配套措施落后，新政策難以真正落實。實行區鎮合一之后的區鎮表面實現了一體化行政管理，人員機構實現了一體化管理，但更深層次的一體化改革遠未達到，一些事務甚至存在多頭管理或真空管理現象，上層授權的權力未能精準下放。鄉鎮機構編制按照統一標準統一配備，并沒有考慮到實際管理人口的需求，人事調配上缺乏自主權[4]。實施主體不能發揮真正效能，如此增加了辦事周期，造成管理成本增大，致使辦事效率遲滯。同時，各縣在制定本地區區鎮合一管理體制改革的方案時，也主要集中在機構編制和內設機構調整上，對縣級權限下放、相關政策傾斜和配套改革上尚未有實質性的舉措[5]。

再次，產業結構不平衡，龍頭產業量不足，缺乏特色產業。一直以來，高新區在優惠政策下因勢利導，產業發展強勁，且在很長一段時間內仍將占據主導地位;而周邊鄉鎮主要依賴本地資源發展，產業層次不高，企業規模較小，優勢產業鏈短。在規劃定位上，明顯“重開發區、輕鄉鎮”，重點規劃項目基本分布在高新區，沒有做到城鄉產業一體化發展。同時龍頭項目，體量不夠龐大，數量不足，缺乏具有“戰略性”“本土性”高端產業，新興特色產業吸引度不夠，難以產生聚集效應。服務業處于萌芽狀態，商務、金融、外貿、研發設計等行業亟待提升。

最后，發展定位模糊，難以做到經濟可持續發展。因為是新體制的嘗試，沒有統一的政策引導和制度規范，雖然有《城鄉規劃法》，推動城鎮規劃工作，但落實不到位、執行不到位的問題等各方面的原因讓發展主體迷失方向，找不到自己正確的定位。主要表現在鄉鎮規劃隨意性較大，缺乏工作嚴肅性，高新區表現在執行力、管理措施力度不足，給城鄉都帶來了負面影響。城鄉過度開發，高樓的崛起伴隨的是土地資源的緊缺，耕地面積的急劇下滑，城鄉建設不能涸澤而漁、焚林而獵，綠水青山就是金山銀山，可持續發展道路在區鎮合一的體制上還有一大段路要走。

3 揚中市高新區實施“區鎮合一”體制初探

江蘇省揚中高新技術產業開發區位于新壩鎮，屬于該鎮的核心區域，其管轄總面積占8.525 km2，是江蘇省重點高新技術產業基地，也是實施創新驅動戰略的重要載體。揚中市高新區以2.5%的面積創造了揚中58%的工業經濟總量，連續兩年在全省27家省級高新區中位列前茅，成為鎮江市首個國家高新技術產業化基地，引領著揚中區域創新發展。

實施“區鎮合一”創新型體制，與揚中市高新區建設高新技術產業的基地、加速成果轉化和科技創新創業的示范區、深化改革和加快體制創新的試驗區、體現社會主義現代文明的新社區的目標不謀而合。但在具體實踐過程中會出現各種各樣的問題，這些問題是新體制下各種矛盾癥結的結合體，為此有必要深入了解，進而提出有針對性的具體對策，為揚中市高新區進一步深化行政體制改革提供一條思路。這不僅是針對揚中高新區實行“區鎮合一”體制上的具體探索的完善意見，也是針對“區鎮合一”這一新型體制存在的共性問題所作的嘗試性分析。

3.1 合理規劃目標，明確自身定位

當下各地實行的“區鎮合一”存在的普遍問題在于，自身定位模糊，規劃目標脫離現實。合理的目標對實行區鎮合一可起到宏觀的指導作用，這需要依靠上級政府出臺具備可操作性政策文件，明確自身發展的優勢，找準定位。對于類似揚中高新區實力雄厚的城鎮可以要求各鄉鎮委托省內具有一定資質設計單位，按照高定位、高要求編制總體規劃與控制性詳細規劃，找準區鎮發展框架，通過召開專家聽審會等方式，制訂遠期發展目標與現時發展目標，咨詢制定可具實施策略。

3.2 彌補基礎設施缺陷，打造良好區鎮環境

基礎設施的好壞決定上層建筑的優劣，也是“區鎮合一”發展好壞的前提條件。基礎設施包括交通、郵電、供水供電、商業服務、科研與技術服務、園林綠化、環境保護、文化教育、衛生事業等市政公用工程設施和公共生活服務設施等。它是一切企業，單位和居民生產經營工作和生活的共同的物質基礎，是城市主體設施正常運行的保證，既是物質生產的重要條件也是勞動力再生產的重要條件。基礎設施是否完善決定著地區經濟能否長期保持穩定發展態勢。為此，經濟體與鄉鎮之間必須做到部門聯動、上下互動，積極搞好政策對接和項目銜接，牢牢抓住關鍵環節，推動基礎設施建設更上一層。基礎設施建設也應有主次之分，對于急需投入使用的可優先建設，例如，道路的主干道，供電設施的鋪建，后續的如文化教育、環境綠化工作可在后期補齊。在國家實施“鄉村振興”的號召下，鄉村面貌已有了很大的改善，打造良好的城鄉環境可以此為契機，進一步創造良好的營商環境。

3.3 縱深行政體制改革，不給改革留退路

上一層級要將權限下放到各層級，簡化辦事機構，統籌辦公人員，始終堅持權責一致，做到事與人、權與事相統一，充分發揮“精簡、統一、效能”的體制優勢。揚中高新區與所在鄉鎮原則上實行區鎮合一管理體制，允許特殊事情特殊對待，也即所謂的“一套班子、兩塊牌子”，從而減少管理層級，提高行政效率。授予下級相關部門更大的自由權，可以最大限度地發揮其自主創新能力。權力的行使同樣需要監督，監督的方式是多樣化的，可以保持區縣行政服務中心與鄉鎮便民服務中心互相聯動，施行政務網絡公開;拓寬監督渠道，也可與地方媒體電視廣播合作，積極引導輿論，落實輿論監督。深化行政管理體制改革，需要進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，一旦扛起改革這面大旗，就必須不斷奮勇向前，堅決不留退路。

3.4 完善考核機制，廣納海內外賢能

地方人才的流入不僅依靠自身發展優勢的吸引，還需要一個良好公共服務環境，而完善考核機制是提高地方政府公共服務水平必然要求，“區鎮合一”制度下的考核機制尚需完善。對此可以將開發區的招商引資、行政區的項目落地推進，作為具體考核指標，建立可視化考核標準，進行定期考核，具體考核辦法的擬定可以由區（縣）目標責任考核辦公室研究確定。目光不能僅只停留在針對經濟指標的考核上，對于生態環境、人文科技等各方面都需要落實詳細的考核機制，以此驅動“區鎮合一”制度向長效可持續發展邁進。

（作者系揚州大學法學院? 在讀研究生）

【參考文獻】

[1]孫潔，朱喜鋼，陳利.我國普通縣市“區鎮合一”的管理模式及實踐反思[J].城市管理，2015（8）：45.

[2]王寶忠.實行“區鎮合一”管理體制的探索[J].體制改革，2012（5）：34.

[3]王旗.“區鎮合一”管理體制小議[J].小城鎮建設，2010（12）：78.

[4]南通市發改委，市沿海辦課題組.區鎮合一管理體制改革的探索與思考[J].中國機構改革與管理，2013（11）：75.

[5]李玲君，鄭皓，孫飛.非完全融合型“區鎮合一”發展策略研究[J].蘇州科技大學學報（工程技術版），2017（3）：56-61.