對事業單位推行預算績效管理的思考

唐娟娟

我們國家的事業單位是在計劃經濟體制下建立起來的，原有的運行模式已不能適應現在市場經濟運作方式的需要，事業單位資金來源已從原有的計劃經費撥款形式轉變為財政預算經費撥款、專項經費撥款、經營收入等資金來源，多元化經費來源為事業單位的業務拓展帶來了較為堅實的經濟基礎，但資金使用的監管問題也日愈凸顯。

近年來，隨著財政部門對預算資金管理的加強，特別是2014年財政部公布新修訂的《預算法》更加細化了對預算資金的管理，強調了將單位的所有收入和支出納入預算，實行全口徑預算管理，要求各預算單位在編制預算時遵循統籌兼顧、量力而行、講求績效、收支平衡、厲行節約的原則，硬化了支出預算的約束力，同時對預算資金使用后的績效管理也在加強。

一、預算編制的現狀

（一）預算編制的初期準備不足

按照財政部門的要求事業單位的預算編制以零基預算為主，事業單位的財務部門在編制年度預算時，往往是參考以往年度預算編制數據來制定新年度的任務和發展計劃。這種預算編制形式未對以往年度的預算執行情況的合理性進行評估，使得編制預算缺乏科學性，編制過程缺乏戰略目標，未將局部利益和整體利益、短期利益與長久利益進行統籌規劃，最終影響到預算資金使用的效果。

（二）預算資金使用過程監管乏力

事業單位在使用預算資金的過程中，存在著未嚴格按照上年編制的預算項目執行。由于受計劃經濟管理模式思維的影響，從單位管理層到財務人員對執行預算的管理意識都不強，在資金使用過程中往往會根據單位自身業務開展情況任意調整，使得預算編制和預算執行成了兩張皮。事業單位內部仍未建立健全相應的預算績效控制考核機制，這在一定程度上影響了預算資金的執行效果，財務部門相關管理人員預算管理意識不強，對預算資金的執行較為松散，出現預算超支情況也只是向領導做簡單匯報了事，導致預算管理制度不能落地執行，這在一定程度上阻礙了事業單位財務運行中的預算績效管理。

（三）對預算資金的使用結果缺乏有效的評價機制

近年來，相關部門正逐步開始對預算資金的使用進行績效評價，但這種評價只是簡單地走走形式，評價指標體系分類過于籠統，不能真實反映資金支出績效的整體情況。事業單位內部在管理層對績效評價也存在重視程度不夠的情形，使得績效評價變為個別部門為應付檢查而開展的工作，同時由于績效評價是一項新業務，建立評價指標體系設置時參考標準存在差異，預算編制缺乏預見性，存在信息不對稱，掌握信息較充分的管理層若未對單位業務進行充分考量，也將對后期支出績效的評價造成直接影響。

二、實施預算績效管理的重要性

（一）提高思想認識

隨著改革開放的深入，國家對事業單位的管理方式也在不斷調整，事業單位自身的業務發展也趨于多元化，業務拓展需要花錢，把鋼用在刀刃上，少花錢多辦事，花同樣多的錢辦更多的事，就成了事業單位管理層必須要認真思考的課題。

預算編制工作不只是財務分管領導和財務部門的事，財務部門承擔的是預算資金的統籌分配，具體花錢則是各個業務部門，因此，績效預算能否做好，不是財務一個部門的事，所有使用預算資金的部門都要重視。一些業務部門在做預算時想方設法拼命爭取預算資金，一旦資金到手，或是大手大腳不問成效，或是挪用擠占更改用途，申報預算無前瞻性，使用過程隨意性。引入績效預算的思想，就是要讓業務部門做事有規劃、花錢見成效。

（二）完善制度保障

制度體系是事業單位加強內部資金管理的依據來源，也是完善事業單位預算績效管理的“行動指南”。一套健全完善的預算績效管理制度框架體系，可以避免事業單位在實施績效管理工作時出現隨意性，杜絕和規避利用管理制度體系不完善出現的漏洞，進行高成本的資金使用，進而推動事業單位內部提高績效管理的水平。

事業單位預算績效管理制度體系的建立要遵循“全方位、全過程、全覆蓋”的原則，突出重點、把控要點，尤其是對支出績效的管理要建立相應的指標體系，運用恰當的評價方法，從項目的計劃制定、過程實施到結果論證實施全面的績效評價。事業單位要逐步完善內部管理制度，根據自身開展業務的需要制定或完善績效管理和考核制度。擬定的制度應包括前期的預算編制，中期的預算執行和預算監督，后期的績效評價等內容的管理體系。

三、發揮預算績效評價的作用

（一）建立指標體系

績效評價指標是進行績效評價的關鍵因素，評價指標要盡可能的精準和規范，不正確或過于復雜的指標會誤導評價工作的開展，進而影響到評價結果的準確性，使績效評價失去意義。在指標體系建立之初，要進行充分論證以確定建立的指標體系符合單位自身實際和戰略發展目標，同時要具有可操作性，以此實現評價資金使用的經濟性和效果的目的。指標體系的建立應綜合考慮各個項目前期的預算編制與后期的績效評價需求，并結合事業單位開展的業務建立和完善相關績效指標，通過完善逐步建立一套相對合理的指標體系來滿足預算編制、執行監督和績效評價等各環節的需求，確保績效信息的一致性和有效性。指標體系的建立要在尋求共同點的同時能兼顧差異，以合理的方法確建立各項業務、項目、層級的成本目標和指標數值，以規范的評價標準對事業單位開展的各項業務進行客觀的考核，同時還可據以完善績效評價指標框架，以實現促進事業單位預算資金績效評價的質量提升。

（二）確立目標導向

目標管理是績效管理的基礎，而目標的制定要以事業單位發展戰略為導向，這就需要事業單位的管理層在進行頂層設計時將績效管理納入其中，建立科學、系統的預算管理體系，自下而上先由各部門確立部門的發展目標和戰略，然后匯總到領導層確立事業單位的總體戰略目標，兩者相輔相成、形成合力，以事業單位的總體戰略目標為導向，發揮宏觀統領的作用，部門戰略目標為坐標，保障各部門的良性運轉。

（三）有效的績效評價體系能提高資金使用效率

績效評價體系的建立有利于提高資金的使用效果，增強事業單位管理層對預算績效管理的意識。通過加強預算資金的績效管理來實現資源的高效利用，減少閑置資金，提升部門的管理能力，在一定程度上還能間接的促進部門間的競爭，進而推動事業單位整體管理水平的提升。

實行有效的預算管理其核心需要通過以績效評價來進行考核，一套完善的績效評價體系要從項目決策、項目管理、項目產出以及項目效果4個方面進行評價指標體系的設計，建立預算考核評價標準，審定預算績效方案，下達預算績效指標，以組織為保證的預算績效管理，能夠促使預算資金的績效管理落到實處。通過對預算資金的績效評價，量化指標體系，盡量減少沒有效用和價值的指標，強化被評價部門的績效理念，提高了資金使用效率，實現督促各部門結合自身的實際情況和已制定的戰略，優化資源配置，樹立科學理財的理念，發揮預算績效應有的作用，完善指標量化評價，對預算主體進行明確的目標導向和責任分配，減少阻止預算績效評價的內部因素，保障預算績效的執行效果，做好源頭管理，強化結果應用，以促進預算主體責任意識的增強。

（四）重視預算績效管理的約束機制

事業單位在完善內部管理制度時應當考慮 將預算績效完成情況納入制度建設中，在進行個人年度工作業績情況考核時將部門預算資金執行情況和執行效果同步考核，責任到人可以有效避免經費使用的隨意支出，確保預算管理工作能有效施行，保證預算管理實施的嚴肅性。事業單位管理層應當將統籌安排和放權問責相結合，建立預算考核評價標準，審定預算績效方案，下達預算安排，做好組織保證，確保預算績效管理落到實處。通過預算編制、過程監督、事后評價等流程，進一步落實業務部門的管理責任，同時針對專項資金項目成立專門領導小組對資金強化目標評價和重點評審等手段，以實現對關鍵節點的制約，不斷提高事業單位的預算管理水平。

“花錢必問效、無效必問責”，這是對事業單位使用預算資金提出的要求，也是糾正當下事業單位內部管理松散的要求，通過強化約束機制，提高預算資金的使用效率。推動預算績效管理，深化“責權統一”的思想理念，有利于增強預算編制的科學性，也是落實預算績效管理制度改革的必然要求，這是當前事業單位加強預算管理重要內容。完善的財務績效評價體系的構建，可以很好地督促事業單位對資金的實際用途進行研究，合理規劃資金使用，進一步提高資金使用效率，從而大大節約資源消耗，提升事業單位的核心競爭力，促進事業單位又好又快地健康發展。