社會力量參與農村河道管護的“以河護河”模式研究

李香云，吳濃娣，羅 琳，郭姝姝，樊 霖

(水利部發展研究中心，北京 100038)

0 引 言

農村河道長效管理機制的建立，多以政府主導為主，是常規和典型方式[1-3]，如江蘇省明確了河道管護主體、管護機構和財政資金來源，制定了嚴格的管理標準和考核機制，吸引社會力量參與農村河道管護也是一種越來越重要的方式。

新時期的治水方略倡導政府與市場“兩手發力”。從當前情況看，長效管護投入需要大，政府投入規模有限，而大部分地區的村集體經濟又十分薄弱，無力承擔，資金短缺嚴重。因此，創新和開闊管理思路，運用市場化方式引入社會力量參與河道管護，無疑是可行之路和發展方向。目前，我國已有不少地方采用了這種方法[4-8]，取得了較好成效。本文研究了社會力量參與農村河道管護模式，并以浙江麗水為案例，進行了實證分析，旨在通過市場化的“以河護河”共贏機制，實現長效管理目標。為社會力量參與農村河道管護、實施“以河護河”的長效管理機制提供理論指導和實踐借鑒。

1 社會力量參與農村河道管護的“以河護河”模式

1.1 模式內涵

“以河護河”模式，就是充分挖掘和利用河道區域內和河道管理范圍的自身資源，發揮和增強河道養殖、采砂、兩岸種植等功能效益，根據河道自然條件或以小流域、行政區為單元合理劃分承包河段，依據河道條件、河流長短和資源效益等狀況估算合理經濟產出，確定有吸引力的承包價，采用市場競爭機制吸引社會力量參與。河流使用權人通過招投標方式，把河道資源經營權承包給參與者(自然人或法人)，并通過合同方式進一步明晰各方的權責利，承包者獲得約定時間內的河道或河道兩側土地等特定范圍的經營權和經營內容，從中獲取收益的同時，也承擔河道保潔、河道日常養護和管理等工作，政府發揮好服務與監管作用，從而建立起集“河道資源利用、河道保潔養護、政府服務與監管、農村居民參與”于一體的河道管護機制，既降管護成本，又保清水長流，達到長效管理目的。

按照河道資源及收益情況，“以河護河”模式可分為“以漁養河”如浙江麗水章村鄉[6,7]、“以林養河”如江蘇高郵市[8]、“以地養河”如山東泰安市[9]等類型(見表1)。

表1 “以河護河”3種基本模式Tab.1 Three basic model of protecting the River with River

1.2 主要制度

這一模式的實施需要有以下5個主要制度支撐。

(1)河道綜合管理制度。明確各承包河段的基本情況和綜合管理，包括地理位置、河道條數、長度、主要產品如養殖品種、承包人、承包金額等情況，以及農業(漁業)、水利、林業等行業共同參與和管理要求。

(2)巡查制度。建立河道、山塘等水域的巡查制度，明確巡查方式、巡查內容，依法依規開展監督執法活動。

(3)河道管理的村規民約。根據國家和地方的法律法規以及有關政策規定和要求，建立經村委會研究并經村民代表大會議論通過的河道(水庫)管理村規民約，明確鼓勵和禁止的各類行為。

(4)承包方案。建立合理、持續的、各利益相關參與和認可的承包方案。

(5)承包合同。明確承包的關鍵內容，包括承包范圍、年限、租金、付款方式以及各方的責權利和違約責任。

1.3 操作方法

社會力量參與農村河道管護的“以河護河”模式操作過程，大體上分為所有權、使用權人、社會力量3個層面的7個流程，即：明確管理體制、開展資源普查和定價、制訂實施方案參考模板、委托主體形成共識性的實施方案、發布公告廣泛吸引社會力量參與、按照競爭機制確定中標人，與發標方簽訂合同等。圖1為以村為單元的操作模式的實施方法。

圖1 社會力量參與農村河道管護操作流程(以村為例)Fig.1 Procedure of managing and protecting rural rivers by social forces participation (village as the example)

1.4 相關影響因素

盡管“以河護河”模式理論清晰，但在目前社會力量參與農村河道的管理在法律法規依據、政策規定以及資金支持等方面還都不健全的情況下，實施起來毫無疑問會遇到各種各樣問題，特別是影響社會力量參與的積極性以及經營持續性的問題，如章村確權劃界中產生爭搶河段引起新糾紛、他人私自捕魚撈魚偷魚等，以及在經營過程中受各種因素的影響造成承包人經濟受損嚴重、因過度經營投料太多、強勢經營即承包人認為該段河段就是自己的等影響經營收入、水環境質量、社會和諧等問題，都需要政府的大力支持和協調，政府的積極性和解決問題的能力尤其重要。因此，在實施這一模式時，除了調查資源與效益情況、界定清產權邊界等外，也需要了解當地社會心理和傳統利用習慣，在承包合同中明確各方合理的權利、義務和責任等邊界條件，事先做好已預見到各種問題處理方案，消除不利影響因素，穩定推進模式發展。

2 “以河護河”模式案例：麗水章村鄉的“河權到戶”

2.1 基本情況

麗水市山清水秀，自然環境優美，是習近平總書記“兩山”理論的萌發地之一。麗水市河網密度大，境內僅鄉村河道就有近萬條。過去，不少河流是“亂、黑、臭”。“五水共治”的實施，基本消滅了這些黑臭河、垃圾河，全市水質均達到了三類以上水平。對于農村河道而言，要想維護治理成果，就必須要建立河道長效管護機制。然而，水利行業普遍存在的管理經費問題給農村河道管護帶來了巨大的挑戰，如青田全縣保潔經費只有陸面的人均標準15元。為了打破瓶頸，青田縣章村鄉率先提出改變河流管理模式，得到各級政府的大力支持。政府參照土地承包制、林地承包制等方法，采用“河權到戶”的思路，將河道經營權按一定價格和時段承包出去，承包者既享受河道的經營收益，也要承擔河道的保潔維護義務，從而實現以河護河的目的。這一模式在章村鄉試點成功后，于2015年開始在麗水全域推廣和推進。

麗水“河權到戶”模式的實施，不僅減少了政府投入，降低了政府監管成本，解決了資金短缺問題，也提高了河道資源利用效率，美化了河道水生態環境，拓展了治理內容，更是提高了河道所在村居民的福利。

2.2 主要做法

麗水市的“河權到戶”不僅僅是字面上的農戶家庭承包河流制，而是明確河道使用權為村集體，村集體按照劃定的河段，或全部或分區域將經營權通過公開招投標的方式，承包給各種愿意參與的社會力量，包括本地和外地的自然人以及法人。承包者通過在河道內養殖特有魚類獲得承包收益外，還要承擔河道日常保潔與管理工作，承包收入歸村集體所有，村民在自身行為、監督他人上保障承包人的利益，政府通過工程建設、政策鼓勵、問題協調等方式給予支持，各利益相關方邊界清晰，形成政府、村集體、村民、承包者利益共贏共享，實現以河護河的管理目的。

以章村鄉為例。章村鄉共有21條河流，合計長度達120多公里。這些河流多為山區性河流，適宜養殖的石斑魚等魚類，是當地喜食樂釣的品種，銷售和垂釣售價較高，市場需求旺、經濟效益好，承包者直接從銷售和垂釣漁業收入中就能得到回報。由于石斑魚等魚類對水環境要求高，必須具備較高的水質和水溫條件，因此，21條河并不是條條都好，資源條件有一定差異。為此，鄉政府和村委通過對各河道資源條件評估、可能盈利情況調查后確定有吸引力的發標價，制訂承包方案，對外公開招投標。章村鄉共有16個行政村，除去沒有河道的村，鄉內河道管護基本上都采用了這個模式。共有14個承包標段(個別資源條件差的河段采取合并承包方式)，涉及河長86 km左右。承包期最短2年，最長15年；年租金最小為600 元，最多達1.53 萬元，4年累計獲得的承包收入30 萬元左右，既節省保潔經費、漁業巡邏管理費支出，也增強了山區村莊薄弱的集體經濟。

2.3 社會力量參與方式

麗水“河權到戶”主要有以下3種方式。

(1)農戶個體或合作方式。當地農戶參與積極性高，農戶個人或幾個人合伙參與是最主要的承包方式，承包的河段，既有河道資源最豐富的地段，也有河道分散、村集體意愿不強、條件差的地段。

(2)股份制專業合作社方式。村集體注冊成立專業合作社，每戶村民入股，專業合作社獲得承包權后，既解決了河道管護及周邊進一步開發的資金，村民也能按出資比例獲取相應紅利。這種方式通常為河道資源比較好的地段。

(3)企業法人方式。企業法人方式還不多，但綜合效益更高。承包者以公司的方式參與河道經營、管理，村民入股企業，企業籌得資金進一步打造休閑旅游業，開展“親水游+生態垂釣+民宿”鄉村游等相關設施建設，提高收益空間，村民獲得相應入股分紅。這種方式通常為河道資源好且宜開發鄉村旅游的地段。

2.4 本案例特點

(1)以村為單元，發揮村集體優勢。村委會享有法律賦予的村民自治權，《浙江省河道管理條例》明確了村(居)民會議可以制定村規民約或者居民公約，引導村(居)民自覺維護河道整潔，政策依據足。從章村鄉的經驗看，通過制訂村河道(水庫)管理村規民約，促進村民人人參與、個個都是責任主體的機制形成。以村為單元，而不是以小流域為單元進行承包，更符合農村特有習俗和慣例，有利于獲得村集體和村民的支持。

(2)合理估算標的，引入競爭機制。河段的發包價是吸引社會力量參與以及保持項目可持續性的重要因素，如何合理確定發包價十分關鍵。章村鄉通過對河段資源條件全面評估并深入調研魚類繁衍情況和市場價格后，估算出河段收益，以低于估算收益的價格作為標的，對外承包。通過競爭機制，資源條件好的河段獲得溢價收入，資源條件差的河段則降價(流拍后)或低價拍出；對于資源條件較差如海拔較高的荒溝，政府則引導和支持開展經濟價值較高的天然養殖項目；對于幾乎無收益的河段，則象征性收取承包費，政府通過其他方式保障收益。這樣，鄉內河流基本上都有主體有收益。

(3)政府與社會力量邊界清晰，充分發揮市場力量。市場機制的介入，常源自民間的自發行為，而政府的肯定和支持對這一模式的推進起著決定性作用。麗水經驗充分證明了這點。社會力量參與河道管護就是通過明晰產權發揮承包者經營潛力，政府在政策支持、公共利益監管和服務上發揮其優勢和作用。

(4)與農村居民切身利益聯在一起，實現共建共享。農村河道是一個開放空間，不少河流穿村繞村，是村落和居民生活的組成部分，一旦承包出去則會限制和改變農村居民的休閑和使用習慣，如果得不到村民支持，承包很難持續下去。章村鄉的3種社會力量參與方式，有兩種是將承包收益與農村居民捆綁一起，實現了真正意義上的河權到戶。可以說，依河共同受益，“以河護河”模式才能更順利，走得遠。

3 主要對策

“以河護河”模式本質上就是在充分發揮政府職能的同時，引入市場競爭機制，明晰產權(經營權)，把河道資源經營權與責權綁在一起，激發和激活社會力量的智慧，從而把河道管得更好，提高治水成效，激發“兩手發力”的力量。這一模式成功實施的關鍵是河道資源的盈利水平和風險情況，只有盈利水平高、風險低，才會有效吸引社會力量參與，參與者才會有動力和積極性管好、護好河道，模式才能走得遠。

3.1 做好河道資源增值基礎，促進“以河護河”模式發展

河道水利工程通常多考慮防洪、排澇、灌溉、排污等功能，現在很多河道工程設計多采用硬質化方式，河道形態斷面趨于規整、順直，突出了防洪排澇功能，但忽視了河道自然狀態的景觀效益和美化功能，降低了河道經濟功能的發揮。從管護長效性和資產可經營性角度，農村河道治理措施要發揮為社會經濟發展增值添效的作用，工程設計就必須既要考慮防洪、排澇、灌溉等功能，也要考慮生態功能[10]，更要考慮直接的經濟功能，既要與景觀、美化、歷史、傳承等方面相融合，也要有別于城市河道、突出鄉村特色，最大程度地提升河道資源的經濟價值實現方式。河道資源經濟價值高了，才能吸引社會力量參與，“以河護河”模式才有實施的可能性。

3.2 合理明晰產權，發揮激勵機制的作用

農村河道長效管理一直是短板，不同程度存在無人管、無錢管、無法管的“三不管”現象，“大家都有份，大家都不管”，是造成河道成為垃圾河、污水匯聚地等原因之一。從現狀情況看，河道管理級別越低，界限就越難劃清，同時，受各種因素影響，農村河道開發利用程度通常較低，缺乏與新農村建設、農村水利現代化、科學管理相適應的長效模式。“以河護河”模式的基礎就是界限清晰，明晰三權，即所有權、使用權和經營權，產權明晰后，就可以進行產權(經營權)交易、抵押和貸款，盤活河、田、地、林等以往被閑置的農村資源；這種模式實施的同時，也進一步厘清了縣(區)、鄉(鎮)兩級政府及相關涉及農村河道治理部門的責任邊界和分工，在當下的省、市、縣、鄉和村級五級河長制的支持下，解決了有人管、有錢用、有規則的關鍵問題，有效激勵各方參與共管。

3.3 制訂政策和完善機制，保障公眾和社會力量的權益

目前，農村河道管護的“以河護河”長效管護模式還缺乏有效政策法規保障社會力量的權益，從而影響這一模式發展。實施這一模式，一是在政策上要為“以河護河”模式提出依據，制定相關權益保障政策，如“誰投資誰受益”等，明確監管、激勵、投資、稅收等相關政策，形成有吸引的政策，在更大的范圍吸引社會力量參與；二是要建立河道綜合管理體制，整合農村河道治理的各項資源，增加河道經濟產出功能；完善實施和監管機制，既要保護公眾對良好水質、水環境的需求，也要保障其參與者權益不受非法行為影響，如養殖中的毒魚、電魚、炸魚和偷魚等。

3.4 發揮社會力量，建立河道資源利益共享機制

“以河護河”模式，就是要充分發揮社會各界力量，尤其是農村居民的自治力量。一是將河道保護融入村規民約，由村民代表自行組織修訂完善村規民約相關內容，使其在執行過程中更加具有操作性，如章村鄉對收取違背村規的行為收取具有懲戒效應的管理費，并加大舉報獎勵力度；二是通過入股方式，將農村當地居民與承包者利益聯結在一起，讓農民參與到農村河道長效管護的制度制定、組織實施，將承包利益捆在一起，營造合作管護的和諧氛圍，不僅可以充分調動農民參與這項工作的熱情，而且起到了重要的監督作用，實現群約、群防、群享收益的目的，使農村河道治理不反彈、長效化。

4 結 語

全國各地自然條件、經濟發展水平以及人文環境存在差異，河道管理也必須因地制宜，在解決好產權明晰、效益評估、機制完善、政策保障以及利益共享等問題的基礎上，應積極鼓勵探索出符合當地實際的、有效的、可持續的河道管護辦法。

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