我國灌溉發(fā)展歷程與新時(shí)代發(fā)展對策

韓 振 中

(中國灌溉排水發(fā)展中心，北京 100054)

0 引 言

特殊的氣候特點(diǎn)決定了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴于灌溉。北方地區(qū)降水少，干旱缺水，灌溉是高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的關(guān)鍵；南方地區(qū)降水多，但季節(jié)性干旱突出，灌溉也是農(nóng)業(yè)豐收的要素。我國是農(nóng)業(yè)大國，也是人口大國，要把飯碗牢牢端在自己的手里，必須夯實(shí)灌溉基礎(chǔ)。新中國成立后，國家高度重視灌排工程建設(shè)與灌溉事業(yè)發(fā)展，取得了顯著成就，2017年我國耕地灌溉面積達(dá)到了6 800 萬hm2，位居世界第一，灌溉發(fā)展為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。黨的十九大提出我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)代，在新的歷史起點(diǎn)，回顧過去灌溉發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，提出未來發(fā)展對策，有助于推進(jìn)我國灌溉事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

1 我國灌溉發(fā)展歷程與取得主要成就

新中國成立以來，我國灌溉事業(yè)得到了迅速發(fā)展，根據(jù)灌溉發(fā)展的主要特點(diǎn)和重點(diǎn)任務(wù)，可以將灌溉發(fā)展歷程大體分為3個(gè)階段。

1.1 以提高農(nóng)業(yè)抗御干旱能力為主的灌溉擴(kuò)張期(1949-1978年)

新中國成立后，百廢待興，解決灌溉工程設(shè)施不足與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求之間的突出矛盾成為這一時(shí)期灌溉發(fā)展的主要方向。

1949-1957年，重點(diǎn)是修復(fù)因戰(zhàn)亂失修破壞的灌溉工程，同時(shí)組織發(fā)動農(nóng)民群眾修建塘壩和小型引水灌溉工程，1952年以后結(jié)合防洪工程建設(shè)興修了一些綜合利用的水庫和少數(shù)大中型引水灌溉工程。全國有效灌溉面積由1949年的1 593 萬hm2發(fā)展到1957年的2 500 萬hm2，年平均增長114.2 萬hm2。

1957-1965年，隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動和人民公社化不斷發(fā)展，統(tǒng)一調(diào)動農(nóng)村勞動力修建了一大批大中型水庫和灌區(qū)。全國有效灌溉面積到1965年達(dá)到3 207 hm2，較1957年增長706 萬hm2，年平均增長88.3 萬hm2。因?yàn)榍捌谛藿ǖ拇笈畮旃鄥^(qū)尚未完全配套發(fā)揮效益，黃河下游一些引黃灌區(qū)由于鹽堿化問題而被迫停灌等原因，增長速度有所下降。

1966-1978年，前幾年受“文化大革命”的沖擊，水利建設(shè)一度陷于停頓，1971年以后開始恢復(fù)發(fā)展，對20世紀(jì)50年代“大躍進(jìn)”中已建造的水庫、灌區(qū)進(jìn)行續(xù)建配套，在北方地區(qū)打井灌溉，全國有效灌溉面積由1965年的3 200 萬hm2增加到1978年的4 807 萬hm2，年均增長123.0 萬hm2。

從建國初期到1978年，以抗御干旱災(zāi)害為主要目標(biāo)，大力開發(fā)灌溉水源、興建灌區(qū)和灌溉設(shè)施，灌溉面積發(fā)展呈現(xiàn)單邊擴(kuò)張快速發(fā)展，年均增長110.8 萬hm2，是年均灌溉面積增長最快的時(shí)期。建設(shè)完成萬畝以上灌區(qū)5 322 處，占目前我國萬畝以上灌區(qū)總數(shù)的68%。

1.2 體制改革制約下的徘徊期(1979-1998年)

1978年后我國實(shí)施改革開放政策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制和財(cái)政體制發(fā)生了較大變化，各地對水利投資減少，組織農(nóng)民投勞產(chǎn)生困難，加之原有工程的老化失修和灌溉水源、灌溉面積被工業(yè)和城市建設(shè)占用等原因，全國耕地灌溉面積從1981開始下降，到1985年5年間凈減少94.0 萬hm2。1990年以后，特別是在20世紀(jì)末出現(xiàn)糧食問題后，黨和政府逐步加大了對農(nóng)業(yè)和水利的投入，農(nóng)田灌溉事業(yè)進(jìn)入了工程恢復(fù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整，管理改革新的發(fā)展時(shí)期，灌溉面積重新有了恢復(fù)性增長。全國農(nóng)田有效灌溉面積從1978年的4 807 萬hm2增加到1998年的5 340 萬hm2，年均凈增加26.7 萬hm2，是灌溉面積年均增長最少的時(shí)期。

1.3 以節(jié)水挖潛促發(fā)展時(shí)期(1999-2017年)

隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，水資源供需矛盾日趨尖銳，同時(shí)灌溉設(shè)施老化失修嚴(yán)重，用水浪費(fèi)，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展和國家糧食安全。1998年黨的十五屆三中全會提出，把推廣節(jié)水灌溉作為一項(xiàng)革命性措施來抓。國家增加投入，啟動實(shí)施大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，大力發(fā)展節(jié)水灌溉，通過節(jié)水挖潛支撐灌溉發(fā)展用水需求。全國耕地灌溉面積由 1998年的5 340 萬hm2增加到2017年的6 780 萬hm2，年均增長75.8 萬hm2；節(jié)水灌溉面積由1 526 萬hm2增加到3 433 萬hm2，年均增長100.3 萬hm2，由于用水效率提高，灌溉用水總量基本沒增加，一直維持在3 400 億m3左右。

2 我國灌溉發(fā)展取得成就

新中國成立以來，我國灌溉發(fā)展取得了重大成就，對農(nóng)業(yè)高產(chǎn)增收、國家糧食安全起到了重要支撐作用。

2.1 灌排工程設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本建立，“靠天吃飯”成為過去

截至2017年底，全國灌溉面積達(dá)到7 333 萬hm2，據(jù)世界首位，其中耕地灌溉面積6 780 萬hm2，占全國耕地總面積的49%；從1949年到現(xiàn)在，耕地灌溉面積增加了3.25倍，年均新增灌溉面積76.27 萬hm2。全國萬畝以上灌區(qū)共計(jì)7 839 處，耕地灌溉面積3 326 萬hm2，其中30 萬畝以上大型灌區(qū)458處；萬畝以下灌區(qū)耕地灌溉面積3 453 萬hm2，全國形成了大、中、小型工程有機(jī)結(jié)合的基本灌排工程網(wǎng)絡(luò)，顯著增強(qiáng)了抗御水旱災(zāi)害的能力。盡管極端天氣時(shí)有發(fā)生，但農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)中有升，農(nóng)民收入穩(wěn)定增加，基本改變了“靠天吃飯”的局面。

2.2 節(jié)水灌溉技術(shù)大面積推廣，灌溉節(jié)水效益顯著

到2017年全國節(jié)水灌溉工程面積達(dá)到3 433 萬hm2，達(dá)到灌溉面積的46.4%，其中低壓管道輸水、噴微灌等高效節(jié)水灌溉面積2 053 萬hm2，占灌溉面積的28.0%。1998年以來，節(jié)水灌溉面積年均增長100.3 萬hm2，其中，噴微灌面積年均增長43.56 萬hm2。由于節(jié)水灌溉發(fā)展，灌溉用水效率穩(wěn)步提高，灌溉水有效利用系數(shù)從2000年的0.43左右提高到了2017年的0.554，灌溉面積增加了1 280 萬hm2，灌溉用水總量基本沒有增加，同時(shí)，顯著提高了農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和產(chǎn)量，減輕了灌溉勞動強(qiáng)度，節(jié)省了耕地資源，用有限的水資源量支撐了農(nóng)業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

2.3 灌排管理體系基本建立，管理能力與水平大幅提高

大中型灌區(qū)形成了專管機(jī)構(gòu)和群管組織相結(jié)合的灌排工程管理體系，建立了水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)、維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)和人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障體系，大部分灌區(qū)建立了水價(jià)形成機(jī)制和水費(fèi)計(jì)收機(jī)制，完善量水設(shè)施，逐步實(shí)行按方收費(fèi)。小型灌溉工程推行產(chǎn)權(quán)制度改革和用水戶參與管理，強(qiáng)化了工程管護(hù)和用水管理能力，基本扭轉(zhuǎn)了“有人建、無人管”的被動局面。推行灌溉用水 “總量控制、定額管理”，超定額累進(jìn)加價(jià)制度。管理手段與信息化水平不斷提升，管理效率與服務(wù)能力明顯增長。

2.4 建設(shè)與投資機(jī)制逐步完善，灌排投入快速增長

經(jīng)過幾十年灌排工程建設(shè)實(shí)踐，形成了適合我國國情與體制的灌排工程建設(shè)與投資機(jī)制，大型灌排工程由國家投資為主，地方配套進(jìn)行改造與建設(shè)，按照基本建設(shè)程序，推行“四制”，建立了規(guī)范嚴(yán)格的建設(shè)管理機(jī)制；小型灌排工程采取地方和受益戶投資為主，政府財(cái)政補(bǔ)助為輔，項(xiàng)目建設(shè)管理由地方負(fù)責(zé)；鼓勵(lì)引導(dǎo)社會資本參與灌排工程建設(shè)。目前形成了灌排工程建設(shè)由政府投入、受益戶投入和社會力量投入相結(jié)合的投資體系。灌排工程投入穩(wěn)步增加，2017年灌溉除澇工程投資完成額達(dá)到1 571.9 億元，靜態(tài)投資是1961年的805倍。

2.5 政策法規(guī)體系不斷完善，灌排事業(yè)健康發(fā)展

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，從中央到地方構(gòu)建了基本完善的灌排事業(yè)政策法規(guī)體系。2016年國務(wù)院頒布了《農(nóng)田水利條例》，為灌排工程規(guī)劃的編制實(shí)施、工程建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)、農(nóng)田灌溉和排水等活動提供了法律保障，成為灌排發(fā)展法規(guī)建設(shè)的一個(gè)里程碑。政策層面，國務(wù)院和有關(guān)部委先后出臺了有關(guān)水利工程和農(nóng)田水利改革、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金管理等指導(dǎo)意見。中央召開的一系列重要會議和歷年發(fā)布的中央1號文件均對灌溉排水發(fā)展提出了政策支持。各地政府依據(jù)國家法規(guī)政策，結(jié)合本地實(shí)際，出臺了相關(guān)細(xì)則和相關(guān)政策，目前在灌溉投資建設(shè)、管理體制與運(yùn)行機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度改革、水價(jià)與水費(fèi)計(jì)收等方面形成了相對完備的政策和法規(guī)體系，為灌排事業(yè)健康發(fā)展提供了重要保障。

3 新時(shí)代對灌溉發(fā)展新要求

黨的十九大提出，中國發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，提出了未來我國發(fā)展的分階段目標(biāo)以及鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國家節(jié)水行動、生態(tài)文明建設(shè)等一系列重大戰(zhàn)略舉措。堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路；加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。破解我國水安全問題，習(xí)總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，這是灌溉發(fā)展的根本遵循。

國家節(jié)水行動方案提出，加快灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造，分區(qū)域規(guī)模化推進(jìn)高效節(jié)水灌溉。結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加大田間節(jié)水設(shè)施建設(shè)力度。到2022年，創(chuàng)建150個(gè)節(jié)水型灌區(qū)和100個(gè)節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)。在地下水嚴(yán)重超采地區(qū)，實(shí)施輪作休耕，適度退減灌溉面積。

站在新的歷史起點(diǎn)，既要確保國家糧食安全，又要保障水安全和生態(tài)安全；既要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又要走綠色發(fā)展的路子。未來灌溉發(fā)展要以習(xí)總書記十六字治水思路為指導(dǎo)，以支撐國家糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)健康為目標(biāo)，著力解決灌溉發(fā)展中，區(qū)域灌溉規(guī)模和布局與水資源承載能力不平衡、工程建設(shè)與灌溉管理不平衡、灌溉發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)不平衡、灌區(qū)節(jié)水與高效利用不充分、管理能力與服務(wù)能力發(fā)揮不充分、農(nóng)民用水戶參與建設(shè)和管理不充分等問題，補(bǔ)強(qiáng)灌溉短板，以水資源可利用量和可消耗量為剛性約束，走節(jié)水高效、生態(tài)文明、現(xiàn)代化發(fā)展之路。

4 新時(shí)代灌溉發(fā)展對策

4.1 以新的發(fā)展理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變

緊緊圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略需求，以習(xí)近平總書記十六字治水思路和新發(fā)展理念為指導(dǎo)，在新時(shí)代，灌溉發(fā)展應(yīng)實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變。一是從為生產(chǎn)、生活“兩生”服務(wù)向?yàn)樯a(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”服務(wù)轉(zhuǎn)變。灌溉發(fā)展在提升抗御干旱災(zāi)害、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力同時(shí)，也要兼顧生態(tài)健康的需求，發(fā)展灌溉不以損壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。二是從規(guī)模擴(kuò)張向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變。當(dāng)前面臨水土資源制約瓶頸，應(yīng)重點(diǎn)對現(xiàn)有灌區(qū)進(jìn)行續(xù)建配套和現(xiàn)代化升級改造，把節(jié)水放在優(yōu)先位置，提高灌溉保證率和灌溉用水效率。三是從單要素治理向系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變。以灌區(qū)為載體，溝、渠、田、林、路系統(tǒng)治理，骨干工程、田間工程無縫銜接，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)、增效、節(jié)水、節(jié)能、省地、省工綜合效益。四是從低標(biāo)準(zhǔn)低質(zhì)量向高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量轉(zhuǎn)變。提高灌溉設(shè)施建設(shè)投資標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，采用新技術(shù)、新材料、新工藝，全面提升灌溉工程質(zhì)量，用現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，打造灌溉工程設(shè)施。五是從重視灌溉管理向管理與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。要以水價(jià)綜合改革為牽引，強(qiáng)化工程用水管理的同時(shí)，更要突出為用水戶提供高效、公平、及時(shí)的灌溉服務(wù)，滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、嚴(yán)格水資源管理需求。

4.2 以水資源為剛性約束，優(yōu)化灌溉發(fā)展布局與規(guī)模

根據(jù)水土資源條件，針對區(qū)域水問題，以水資源可利用量和可消耗總量為剛性約束，優(yōu)化調(diào)整灌溉發(fā)展布局，合理控制發(fā)展規(guī)模。在水土資源條件良好的區(qū)域，在保障生態(tài)健康的前提下，合理發(fā)展灌溉面積，區(qū)域灌溉規(guī)模與資源環(huán)境承載能力相匹配。對于地表水灌區(qū)，因灌區(qū)引水引起下游河流斷流、湖泊濕地萎縮等生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域，以灌溉用水總量和水資源消耗總量雙控制，著力推廣高效節(jié)水灌溉，發(fā)展適水農(nóng)業(yè)，提高單位面積的生產(chǎn)能力；壓縮灌溉規(guī)模，減少灌溉用水量和耗水量。對于地下水超采灌區(qū)，以地下水采補(bǔ)平衡為目標(biāo)，發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積，合理調(diào)減灌溉規(guī)模，大幅度減少灌溉耗水量，有條件的區(qū)域，實(shí)施地表水置換，減少地下水開采量。

4.3 補(bǔ)強(qiáng)灌溉短板，推進(jìn)灌溉現(xiàn)代化

沒有灌溉現(xiàn)代化，也就沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。以問題為導(dǎo)向，分類施策，補(bǔ)強(qiáng)短板，加快推進(jìn)灌溉現(xiàn)代化建設(shè)是未來灌溉發(fā)展的方向。灌溉現(xiàn)代化以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活、區(qū)域生態(tài)“三生”服務(wù)為目的，以人與自然和諧共生的現(xiàn)代理念為指導(dǎo)，用先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)打造農(nóng)村水利設(shè)施，用現(xiàn)代管理制度與先進(jìn)管理手段提高灌區(qū)管理與服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)“設(shè)施完備、節(jié)水高效、管理先進(jìn)、生態(tài)良好”的目標(biāo)。系統(tǒng)調(diào)查與評估灌區(qū)水土資源、工程設(shè)施和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，對照鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、節(jié)水高效、生態(tài)健康以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要求，梳理灌區(qū)工程與管理短板與存在問題，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)編制灌區(qū)改造總體規(guī)劃，提出分階段實(shí)施計(jì)劃和保障措施。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、條件較好的灌區(qū)應(yīng)先行一步率先實(shí)現(xiàn)灌溉現(xiàn)代化。

4.4 建立技術(shù)支持機(jī)制，強(qiáng)化科技創(chuàng)新與示范引領(lǐng)

組織國內(nèi)一流的大專院校、科研院所、生產(chǎn)企業(yè)和灌區(qū)等管理單位，建立產(chǎn)學(xué)研用一體化攻關(guān)機(jī)制，針對水資源剛性約束下全國和區(qū)域灌溉發(fā)展戰(zhàn)略、高效節(jié)水灌溉技術(shù)與設(shè)備、智慧灌溉管理技術(shù)、大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造等開展重大戰(zhàn)略問題研究和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)；針對大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，建立對口技術(shù)支持工作制度，以問題為導(dǎo)向開展技術(shù)咨詢與服務(wù)，推廣轉(zhuǎn)化最新研究成果；針對灌溉發(fā)展中的最新研究成果、先進(jìn)管理技術(shù)與模式等，選擇有代表性的灌區(qū)或典型區(qū)域，進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化與示范，引領(lǐng)灌溉現(xiàn)代化發(fā)展。

4.5 兩手發(fā)力，推進(jìn)灌溉事業(yè)可持續(xù)發(fā)展

灌溉發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要利用多渠道資金、多元力量同向推進(jìn)。一是政府、市場兩手發(fā)力。各級政府要加大資金投入和政策支持，同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況，利用市場機(jī)制，引導(dǎo)社會資本投入，形成合力，推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化改造。二是利用好水利行業(yè)內(nèi)外兩手力量。一手利用水利資金和政策支持；一手爭取當(dāng)?shù)卣?cái)政、政策和管理支持。整合鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等相關(guān)項(xiàng)目，地方政府主導(dǎo)，建立多部門項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，以灌區(qū)為載體，以提升灌區(qū)用水效率和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)，推進(jìn)灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)，溝渠田林路、山水湖草一體治理，工程建設(shè)與管理改革同步實(shí)施，同向施力，分步推進(jìn)。

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