我國灌溉發展歷程與新時代發展對策

韓 振 中

(中國灌溉排水發展中心，北京 100054)

0 引 言

特殊的氣候特點決定了我國農業生產高度依賴于灌溉。北方地區降水少，干旱缺水，灌溉是高產穩產的關鍵；南方地區降水多，但季節性干旱突出，灌溉也是農業豐收的要素。我國是農業大國，也是人口大國，要把飯碗牢牢端在自己的手里，必須夯實灌溉基礎。新中國成立后，國家高度重視灌排工程建設與灌溉事業發展，取得了顯著成就，2017年我國耕地灌溉面積達到了6 800 萬hm2，位居世界第一，灌溉發展為我國農業生產和國民經濟持續發展提供了堅實的基礎保障。黨的十九大提出我國經濟社會發展進入了新時代，在新的歷史起點，回顧過去灌溉發展歷程，總結經驗與教訓，提出未來發展對策，有助于推進我國灌溉事業健康、可持續發展。

1 我國灌溉發展歷程與取得主要成就

新中國成立以來，我國灌溉事業得到了迅速發展，根據灌溉發展的主要特點和重點任務，可以將灌溉發展歷程大體分為3個階段。

1.1 以提高農業抗御干旱能力為主的灌溉擴張期(1949-1978年)

新中國成立后，百廢待興，解決灌溉工程設施不足與農業生產需求之間的突出矛盾成為這一時期灌溉發展的主要方向。

1949-1957年，重點是修復因戰亂失修破壞的灌溉工程，同時組織發動農民群眾修建塘壩和小型引水灌溉工程，1952年以后結合防洪工程建設興修了一些綜合利用的水庫和少數大中型引水灌溉工程。全國有效灌溉面積由1949年的1 593 萬hm2發展到1957年的2 500 萬hm2，年平均增長114.2 萬hm2。

1957-1965年，隨著農業合作化運動和人民公社化不斷發展，統一調動農村勞動力修建了一大批大中型水庫和灌區。全國有效灌溉面積到1965年達到3 207 hm2，較1957年增長706 萬hm2，年平均增長88.3 萬hm2。因為前期修建的大批水庫灌區尚未完全配套發揮效益，黃河下游一些引黃灌區由于鹽堿化問題而被迫停灌等原因，增長速度有所下降。

1966-1978年，前幾年受“文化大革命”的沖擊，水利建設一度陷于停頓，1971年以后開始恢復發展，對20世紀50年代“大躍進”中已建造的水庫、灌區進行續建配套，在北方地區打井灌溉，全國有效灌溉面積由1965年的3 200 萬hm2增加到1978年的4 807 萬hm2，年均增長123.0 萬hm2。

從建國初期到1978年，以抗御干旱災害為主要目標，大力開發灌溉水源、興建灌區和灌溉設施，灌溉面積發展呈現單邊擴張快速發展，年均增長110.8 萬hm2，是年均灌溉面積增長最快的時期。建設完成萬畝以上灌區5 322 處，占目前我國萬畝以上灌區總數的68%。

1.2 體制改革制約下的徘徊期(1979-1998年)

1978年后我國實施改革開放政策，農業生產體制和財政體制發生了較大變化，各地對水利投資減少，組織農民投勞產生困難，加之原有工程的老化失修和灌溉水源、灌溉面積被工業和城市建設占用等原因，全國耕地灌溉面積從1981開始下降，到1985年5年間凈減少94.0 萬hm2。1990年以后，特別是在20世紀末出現糧食問題后，黨和政府逐步加大了對農業和水利的投入，農田灌溉事業進入了工程恢復、結構調整，管理改革新的發展時期，灌溉面積重新有了恢復性增長。全國農田有效灌溉面積從1978年的4 807 萬hm2增加到1998年的5 340 萬hm2，年均凈增加26.7 萬hm2，是灌溉面積年均增長最少的時期。

1.3 以節水挖潛促發展時期(1999-2017年)

隨著社會經濟快速發展，水資源供需矛盾日趨尖銳，同時灌溉設施老化失修嚴重，用水浪費，嚴重制約了農業發展和國家糧食安全。1998年黨的十五屆三中全會提出，把推廣節水灌溉作為一項革命性措施來抓。國家增加投入，啟動實施大中型灌區續建配套與節水改造，大力發展節水灌溉，通過節水挖潛支撐灌溉發展用水需求。全國耕地灌溉面積由 1998年的5 340 萬hm2增加到2017年的6 780 萬hm2，年均增長75.8 萬hm2；節水灌溉面積由1 526 萬hm2增加到3 433 萬hm2，年均增長100.3 萬hm2，由于用水效率提高，灌溉用水總量基本沒增加，一直維持在3 400 億m3左右。

2 我國灌溉發展取得成就

新中國成立以來，我國灌溉發展取得了重大成就，對農業高產增收、國家糧食安全起到了重要支撐作用。

2.1 灌排工程設施網絡基本建立，“靠天吃飯”成為過去

截至2017年底，全國灌溉面積達到7 333 萬hm2，據世界首位，其中耕地灌溉面積6 780 萬hm2，占全國耕地總面積的49%；從1949年到現在，耕地灌溉面積增加了3.25倍，年均新增灌溉面積76.27 萬hm2。全國萬畝以上灌區共計7 839 處，耕地灌溉面積3 326 萬hm2，其中30 萬畝以上大型灌區458處；萬畝以下灌區耕地灌溉面積3 453 萬hm2，全國形成了大、中、小型工程有機結合的基本灌排工程網絡，顯著增強了抗御水旱災害的能力。盡管極端天氣時有發生，但農產品產量穩中有升，農民收入穩定增加，基本改變了“靠天吃飯”的局面。

2.2 節水灌溉技術大面積推廣，灌溉節水效益顯著

到2017年全國節水灌溉工程面積達到3 433 萬hm2，達到灌溉面積的46.4%，其中低壓管道輸水、噴微灌等高效節水灌溉面積2 053 萬hm2，占灌溉面積的28.0%。1998年以來，節水灌溉面積年均增長100.3 萬hm2，其中，噴微灌面積年均增長43.56 萬hm2。由于節水灌溉發展，灌溉用水效率穩步提高，灌溉水有效利用系數從2000年的0.43左右提高到了2017年的0.554，灌溉面積增加了1 280 萬hm2，灌溉用水總量基本沒有增加，同時，顯著提高了農產品品質和產量，減輕了灌溉勞動強度，節省了耕地資源，用有限的水資源量支撐了農業和社會經濟持續發展。

2.3 灌排管理體系基本建立，管理能力與水平大幅提高

大中型灌區形成了專管機構和群管組織相結合的灌排工程管理體系，建立了水利工程管理單位定崗標準、維修養護定額標準和人員經費、運行維護經費保障體系，大部分灌區建立了水價形成機制和水費計收機制，完善量水設施，逐步實行按方收費。小型灌溉工程推行產權制度改革和用水戶參與管理，強化了工程管護和用水管理能力，基本扭轉了“有人建、無人管”的被動局面。推行灌溉用水 “總量控制、定額管理”，超定額累進加價制度。管理手段與信息化水平不斷提升，管理效率與服務能力明顯增長。

2.4 建設與投資機制逐步完善，灌排投入快速增長

經過幾十年灌排工程建設實踐，形成了適合我國國情與體制的灌排工程建設與投資機制，大型灌排工程由國家投資為主，地方配套進行改造與建設，按照基本建設程序，推行“四制”，建立了規范嚴格的建設管理機制；小型灌排工程采取地方和受益戶投資為主，政府財政補助為輔，項目建設管理由地方負責；鼓勵引導社會資本參與灌排工程建設。目前形成了灌排工程建設由政府投入、受益戶投入和社會力量投入相結合的投資體系。灌排工程投入穩步增加，2017年灌溉除澇工程投資完成額達到1 571.9 億元，靜態投資是1961年的805倍。

2.5 政策法規體系不斷完善，灌排事業健康發展

經過幾十年的發展，從中央到地方構建了基本完善的灌排事業政策法規體系。2016年國務院頒布了《農田水利條例》，為灌排工程規劃的編制實施、工程建設和運行維護、農田灌溉和排水等活動提供了法律保障，成為灌排發展法規建設的一個里程碑。政策層面，國務院和有關部委先后出臺了有關水利工程和農田水利改革、農業水價綜合改革、農田水利設施建設補助資金管理等指導意見。中央召開的一系列重要會議和歷年發布的中央1號文件均對灌溉排水發展提出了政策支持。各地政府依據國家法規政策，結合本地實際，出臺了相關細則和相關政策，目前在灌溉投資建設、管理體制與運行機制、產權制度改革、水價與水費計收等方面形成了相對完備的政策和法規體系，為灌排事業健康發展提供了重要保障。

3 新時代對灌溉發展新要求

黨的十九大提出，中國發展進入新時代，提出了未來我國發展的分階段目標以及鄉村振興、農業現代化、國家節水行動、生態文明建設等一系列重大戰略舉措。堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，統籌山水林田湖草系統治理，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路；加快推進農業農村現代化，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。破解我國水安全問題，習總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路，這是灌溉發展的根本遵循。

國家節水行動方案提出，加快灌區續建配套和現代化改造，分區域規模化推進高效節水灌溉。結合高標準農田建設，加大田間節水設施建設力度。到2022年，創建150個節水型灌區和100個節水農業示范區。在地下水嚴重超采地區，實施輪作休耕，適度退減灌溉面積。

站在新的歷史起點，既要確保國家糧食安全，又要保障水安全和生態安全；既要實現農業現代化，又要走綠色發展的路子。未來灌溉發展要以習總書記十六字治水思路為指導，以支撐國家糧食安全、農業現代化、生態健康為目標，著力解決灌溉發展中，區域灌溉規模和布局與水資源承載能力不平衡、工程建設與灌溉管理不平衡、灌溉發展與生態文明建設不平衡、灌區節水與高效利用不充分、管理能力與服務能力發揮不充分、農民用水戶參與建設和管理不充分等問題，補強灌溉短板，以水資源可利用量和可消耗量為剛性約束，走節水高效、生態文明、現代化發展之路。

4 新時代灌溉發展對策

4.1 以新的發展理念為指導，實現五個轉變

緊緊圍繞國家發展戰略需求，以習近平總書記十六字治水思路和新發展理念為指導，在新時代，灌溉發展應實現五個轉變。一是從為生產、生活“兩生”服務向為生產、生活、生態“三生”服務轉變。灌溉發展在提升抗御干旱災害、提高農業生產能力同時，也要兼顧生態健康的需求，發展灌溉不以損壞區域生態環境為代價，實現生產發展、生活進步與生態環境相協調。二是從規模擴張向提質增效轉變。當前面臨水土資源制約瓶頸，應重點對現有灌區進行續建配套和現代化升級改造，把節水放在優先位置，提高灌溉保證率和灌溉用水效率。三是從單要素治理向系統治理轉變。以灌區為載體，溝、渠、田、林、路系統治理，骨干工程、田間工程無縫銜接，實現增產、增效、節水、節能、省地、省工綜合效益。四是從低標準低質量向高標準高質量轉變。提高灌溉設施建設投資標準和技術標準，采用新技術、新材料、新工藝，全面提升灌溉工程質量，用現代化標準，打造灌溉工程設施。五是從重視灌溉管理向管理與服務并重轉變。要以水價綜合改革為牽引，強化工程用水管理的同時，更要突出為用水戶提供高效、公平、及時的灌溉服務，滿足農業現代化、嚴格水資源管理需求。

4.2 以水資源為剛性約束，優化灌溉發展布局與規模

根據水土資源條件，針對區域水問題，以水資源可利用量和可消耗總量為剛性約束，優化調整灌溉發展布局，合理控制發展規模。在水土資源條件良好的區域，在保障生態健康的前提下，合理發展灌溉面積，區域灌溉規模與資源環境承載能力相匹配。對于地表水灌區，因灌區引水引起下游河流斷流、湖泊濕地萎縮等生態環境問題的區域，以灌溉用水總量和水資源消耗總量雙控制，著力推廣高效節水灌溉，發展適水農業，提高單位面積的生產能力；壓縮灌溉規模，減少灌溉用水量和耗水量。對于地下水超采灌區，以地下水采補平衡為目標，發展高效節水灌溉面積，合理調減灌溉規模，大幅度減少灌溉耗水量，有條件的區域，實施地表水置換，減少地下水開采量。

4.3 補強灌溉短板，推進灌溉現代化

沒有灌溉現代化，也就沒有農業農村現代化。以問題為導向，分類施策，補強短板，加快推進灌溉現代化建設是未來灌溉發展的方向。灌溉現代化以為農業生產、農村生活、區域生態“三生”服務為目的，以人與自然和諧共生的現代理念為指導，用先進設備和技術打造農村水利設施，用現代管理制度與先進管理手段提高灌區管理與服務能力，實現“設施完備、節水高效、管理先進、生態良好”的目標。系統調查與評估灌區水土資源、工程設施和生態環境現狀，對照鄉村振興、農業現代化、節水高效、生態健康以及技術標準等要求，梳理灌區工程與管理短板與存在問題，在此基礎上，科學編制灌區改造總體規劃，提出分階段實施計劃和保障措施。經濟發達地區、條件較好的灌區應先行一步率先實現灌溉現代化。

4.4 建立技術支持機制，強化科技創新與示范引領

組織國內一流的大專院校、科研院所、生產企業和灌區等管理單位，建立產學研用一體化攻關機制，針對水資源剛性約束下全國和區域灌溉發展戰略、高效節水灌溉技術與設備、智慧灌溉管理技術、大中型灌區現代化改造等開展重大戰略問題研究和關鍵技術攻關；針對大中型灌區現代化改造、高標準農田建設項目，建立對口技術支持工作制度，以問題為導向開展技術咨詢與服務，推廣轉化最新研究成果；針對灌溉發展中的最新研究成果、先進管理技術與模式等，選擇有代表性的灌區或典型區域，進行成果轉化與示范，引領灌溉現代化發展。

4.5 兩手發力，推進灌溉事業可持續發展

灌溉發展是一個系統工程，需要利用多渠道資金、多元力量同向推進。一是政府、市場兩手發力。各級政府要加大資金投入和政策支持，同時，結合實際情況，利用市場機制，引導社會資本投入，形成合力，推進灌區現代化改造。二是利用好水利行業內外兩手力量。一手利用水利資金和政策支持；一手爭取當地政府財政、政策和管理支持。整合鄉村振興、農業現代化、高標準農田等相關項目，地方政府主導，建立多部門項目規劃建設協調機制，以灌區為載體，以提升灌區用水效率和農業綜合生產能力為目標，推進灌區現代化建設，溝渠田林路、山水湖草一體治理，工程建設與管理改革同步實施，同向施力，分步推進。

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