城市化進程中北京市農村勞動力轉移與高質量就業問題探析

朱艷艷　唐衡

[摘要]在我國整體就業壓力增大、結構就業矛盾突出的新形勢下，實現農村勞動力更高質量就業，對全面建設小康社會具有很大的推動作用。隨著國家經濟的快速增長、科技的進步，農產品需求量增長、農業勞動生產率提高，農業發展所需的勞動力相對減少。為了追趕農業經濟發展的步伐，加快城市化進程，推進社會主義新農村建設，就要加速把農村勞動力從土地上解放出來，轉移到其他產業中去，提高農村轉移勞動力的利用率。本文以北京市為例，回顧北京市農村勞動力轉移和就業的歷程、就業特點以及現有人口狀況，分析了當前就業面臨的主要的“質量”問題，提出了農村勞動力轉移與高質量就業的對策建議。

[關鍵詞]農村勞動力轉移;高質量就業;質量問題

中圖分類號：F299.2;F323文獻標識碼：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202004

北京作為國際化大都市，雖然農村勞動力在勞動力總量中所占比例較低，但仍然存在大量的農村勞動力。北京市農村人口特征在勞動力轉移方面極具代表性，其戶籍結構復雜、戶均規模人口小、低于人口規模擴大化等，主要產業則以第三產業為主，以青年男性為勞動力輸出重點。伴隨著城鎮化發展的持續深入，農村勞動力也將逐漸進行轉型轉變，由低端輸出型向高質量就業發展。在農村轉移勞動力就業身份與收入差異問題的研究上，相關學者提出，就業只是農村轉移勞動力進城謀生的一種方式，并不是唯一的，因為年齡、工作經驗、教育程度存在差異，且基于戶籍的城鄉勞動力市場分割的存在，農村轉移勞動力會在城市的各就業部門之間尋找生存的空間，農村轉移勞動力會以多種就業的身份謀生，而此就業身份差異決定其輸入來源的性質不同。與此同時，產業轉型升級需要更高層次的研發人員、高技能工人和創新型復合人才，而這恰恰是農村轉移勞動力最欠缺的，部分新成長勞動力的實踐能力還難以跟上市場變化，大齡且低技能勞動力就業難題仍然存在。在國內經濟迅速發展、產業升級轉型之時，農村勞動力更高質量的就業必須適應經濟發展方式的轉變。

2018年1月2日，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）發布，《意見》強調了“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，并明確提出要以農村勞動力轉移就業促進農民增收。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民對美好生活的向往與追求和就業這一民生問題是緊密聯系的，就業質量的提升能顯著改善和增強人民的幸福感和獲得感。本文旨在分析當前北京市農村勞動力轉移和高質量就業中存在的問題，進而探索路徑，解決問題。

1 研究綜述

農村勞動力是指在農村地區從事第一產業的勞動力。農村勞動力轉移是指勞動力從農業勞動中轉移出來，進入第二產業、第三產業。20世紀80年代，作為農村經濟體制改革第一步的家庭聯產承包責任制，極大地解放了農村生產力，農村勞動力的問題得以初步顯現。此類問題在計劃經濟時期尤為明顯，農村農民通常會被貼上基礎務農的標簽，從制度身份、職業、收入、空間多方面限制了農民的發展。隨著改革開放市場化、城市化、工業化的發展，農村勞動力紛紛向非農產業轉移，由農村轉移到城鎮。而通過對全球發達國家發展過程進行回顧分析發現，隨著社會經濟的發展，勞動力必然會由低端產業向高端產業進行轉移，第二產業與第三產業會隨著經濟發展而占據更多的勞動力份額。對此國內外學者都有研究，國內對農村勞動力轉移研究目前可以分為三種類型，一是鼓勵遷移型，二是數量減少型，三是質量下降型。其中鼓勵遷移型被普遍認為是一種能夠有效提高農民收入的途徑，農村多余勞動力轉移到城鎮當中，既能促進城市的發展，又能提高農民的收入水平。2017年中央一號文件明確指出，農業供給側結構性改革的主要目標是增加農民收入，鄉村振興的關鍵是讓農民生活富裕。勞動力轉移是推動農民收入增長的重要途徑之一[1]。直觀上講，勞動力轉移可以通過增加非農就業機會有效提高農民的工資性收入，可以促進農民非農收入增長。數量減少型則相對較為穩定，能夠減少對農業勞動生產率的影響。有學者對勞動力轉移及其誘導的老齡化問題對農業生產的影響表示擔憂[2]。田先紅等[3]曾經對農村地權配置進行分析，認為農村勞動力轉移到城鎮中，會造成農村土地的流轉，影響土地閑置與非農用途，進而影響農業生存率。質量下降型則會影響農村經濟生產，相關學者研究發現，農村年輕人口以及高質量人口的流失，會使農村勞動力老齡化加速，阻礙農業新技術的使用與進步[4]。

2 北京市勞動力轉移現狀與就業分析

2.1 北京市農村勞動力就業基本情況

本文分析的農村勞動力是指農村常住人口中，年齡在16周歲以上，具備勞動能力的人員。據統計，截至2018年年末，全市常住人口2 154.2萬人，比上年年末下降0.8%。北京市常住人口在2017年減少了2.2萬人，下降0.1%，是自2000年以來首次出現負增長。

據世界銀行和國家統計局數據統計，農村勞動力資源總量2 067 465人，伴隨著農村勞動力由第一產業不斷向第二產業、第三產業轉移，農民非農收入也隨之增加。2018年北京市地區生產總值30 320億元，比上年增長6.6%。其中，第一產業增加值0.4%，與上年持平;第二產業增加值18.6%，下降1.4%;第三產業增加值81.0%，增加0.4%。北京市農村居民人均可支配收入26 490元，比上年增長9.3%。非農產業已經成為農民增收的主要渠道，尤其是其經濟規模正在促使現代農業形成，朝以工促農、以城帶鄉式發展，而作為首都的北京開始以工業反哺農業，以城市支持農村的新發展[5]。

2.2 北京市農村勞動力轉移情況

轉移情況主要從農村總勞動力與農業勞動力占比判斷，農村勞動力轉移表現為比重的下降。根據《北京市農村勞動力轉移就業管理辦法》，本文所指的是本市農業戶籍農村勞動力進入第二產業、第三產業，依法從事生產經營與其他社會經濟活動。

從北京的發展狀況來看，城市化發展階段正處于農村勞動力加速進城，向著非農產業快速轉移的高速階段。轉移數量位居全國前列，農民工資性收入比重逐年提高。

2.2.1 勞動力轉移分布特征

2018年調查統計結果顯示，從轉移地點來看，以本地轉移為主，其中市外遷入人口所占比重最高，達到59.46%。而遷往市外的農村勞動力所占比重僅為40.54%，如表1所示。三次產業從業人員構成，如表2所示。1978—2018年三次產業從業人員情況和生產總值統計情況，如圖1、圖2所示。

2.2.2 北京市農村轉移勞動力的文化層次

從三次農業普查的統計數據來看[6]，農村轉移勞動力文化素質逐步提高，受教育程度上升。相較于2006年，2016年北京市農村轉移勞動力高文化程度的比重有所增加，其中具有大專及以上文化程度的人數比重與10年前相比有所提高，如表3所示。

2.2.3 北京市農村轉移勞動力的就業特點

當前以及今后一段時期，北京市的整體就業形勢正在發生深刻的變化。一是農村轉移勞動力就業受到宏觀經濟波動影響的同時，也受到體制和政策的影響，新生代農民工成為轉移勞動力的主體。二是收入和相關待遇明顯改善，工資水平顯著提高（3 677元/月），農民工權益得到保護，子女上學問題得到解決。三是城市戶籍制度上依附的社會福利可能需要分階段實現，即“就業—子女教育—資本積累—社會保障”等逐一落實。值得注意的是，在異地務工的背景下，轉移出來的農村勞動力多具備往返流動的年齡代際特征，一般在結婚以前多是遠程單向流動，以服務業為主;在結婚之后往往就會選擇雙向往返，多選擇從事制造業;有了孩子或孩子長大以后，常在建筑行業頻繁流動，而在不斷流動往返之中，也會促使資金與技術的流動，這樣就促成了本地經濟的發展，繁榮農村，勞動力逐漸選擇在本地就業。

3 北京市農村轉移勞動力就業面臨的主要“質量”問題

勞動力就業關系到國民經濟持續健康發展與社會穩定，所以必須解決就業問題。而農村轉移勞動力就業則是我國實現充分就業、解決民生問題的重點和難點，也是經濟社會發展的客觀規律。而北京職工就業類型逐漸向多元化轉變，選擇更多，同時職工的權益受損現象也隨之增多。

北京市農村轉移勞動力的就業形勢不容樂觀，伴隨著農村勞動力轉移速度的加快，流動人口的數量大幅增加。農村流動人口也就是通常所稱的農民工群體，是就業質量較低、值得特別關注的一個群體。自2012年上半年開始，我國就業崗位的需求隨著經濟增速的放緩有所下降，雖然勞動者出于自身經濟利益的需求有意愿去城市從事非農產業，但受各種因素的影響存在農民仍選擇在農村謀業的現象。2017年農村流動人口自我雇傭比例為37%，遠遠超過城鎮戶籍居民18%的自我雇傭比例，而在那些受雇工作者中間，農村流動人口沒有簽訂正規合同的比例為59%，遠高于城鎮戶籍居民31%的未簽訂正規合同比例。從事自我雇傭或沒有簽訂正規勞動合同的就業者一般多為低技能勞動者，他們的勞動報酬較低、就業不穩定、社會保障不完善。農村流動人口在城鎮勞動力市場的人口比例高達43%，如果不能提高該群體就業的正規性，勞動力市場的整體質量水平就無法真正提高。

總體來看，盡管北京市目前勞動力市場失業率較低，但就業質量有待提高，特別是對于農民工等特定人群，未來就業工作的重心亟需向就業質量方向轉變。

3.1 區域經濟增長造成低端勞動力就業機會乏力

首都文化圈所需崗位以年輕人為主，要求具備較高知識技能，其培高項目也齊全，這也就導致周邊商業區的競爭力較大，尤其是當地的失業人員，無法滿足再就業要求。很多文化偏低、技能單一的就業困難人員，極難在地區經濟增長環境中受益，無法獲得上崗就業的機會。截至2018年年底，北京市第一產業從業人員僅占3.7%。

3.2 工資水平仍然偏低，體面勞動尚需環境改善

2019年北京市統計局發布的關于低收入農戶人均收入和消費支出的調查結果顯示，2018年北京市低收入農戶人均可支配收入12 524元，總體水平超過低收入農戶認定標準型11 160元（以2015年家庭人均可支配收入低于11 160元為基本標準，綜合考慮家庭財產、消費支出等情況，將符合條件的農戶認定為低收入農戶），人均可支配收入的工資性收入為4 001元，同比增長15.9%。轉移出來的農村勞動力在用人單位就業的人員，將人均的月工資、每月繳納的社會保險費和福利金額加總，遠不及全職工月均工資的一半。

隨著地區下行經濟壓力加大，用人單位資金緊張，企業在提高職工工資水平時，因投資項目的延緩及外遷、調整等一系列因素的影響，部分用人單位減員，間接導致了就業崗位資源不足等問題。

3.3 就業政策促進就業的效率不高

盡管北京市目前促進就業政策（以市級促進就業政策為主，以各區促進就業優惠政策為重要補充）已經形成比較完整的體系，但是因各項政策的組合效應不足、管理方式以及政策手段單一，導致北京市就業政策扶持各類勞動者的效率不高。

首先，北京市及各區現行的就業政策在扶持對象上存在三種分割。一是城市福利的下降。城市福利與城市人口就業質量相輔相成，一個城市的勞動人口就業質量越高，其創造的價值就越多，城市福利越好。北京的城市福利在逐漸下降，公交收費的改革致使目前北京的地鐵收費已經遠高于南京;近期的公積金改革，可謂是斷崖收緊。二是就業補貼的群體分割。大學畢業生、殘疾人、復轉軍人以及家屬、刑滿釋放人員等各自有專門的就業扶持政策，但由于出自不同的部門而呈現管理分離、各自獨立的狀況。對于同一群體，在覆蓋以及享受政策范圍、幫扶政策等方面各不相同。三是城市的高生活成本抑制農民工落戶。農民工落戶的首要問題是其低收入難以支付城市的高房價。2018年北京市農村居民家庭人均可支配收入26 490元，人均住房建筑面積46.26m2，農民購買商品房所占比重為0.3%。2019年商品住宅房42 587元/m2，100m2的房價為425.87萬元。在高房價背景下，同時面臨著促就業資金不足、崗位資源分布不均等問題，單純地促進就業制度，已難以全面調動整合城市資源，無法對城鄉勞動者進行同等的就業幫扶。戶籍制度是完全自由遷移的最大障礙，特別是在教育的公平問題上對于外地戶籍來說，相比二線城市的“零門檻”落戶，北京教育是高投入、低收益，二線城市是高投入、高收益。同時在城市中，農民工子女入學難、借讀費收費不合理等情況依然存在，農村新農合醫療報銷也存在只報銷住院費、報銷程序煩瑣、報銷比例遠低于城鎮醫保等問題，即教育和醫療等公共服務的嚴重不對等。故而，城市生活對于農民工而言成本過于高昂，無法實現舉家遷移，農民工雖然長期進城務工，但其個人終究不能脫離家庭，從而抑制了農民工的市民化[7]。

其次，管理方式不足，影響用人單位和個人享受政策。勞動就業與社會保障領域之間的信息聯系不通暢，一些鼓勵扶持政策申請的審批過程冗長、手續繁雜，因此用人單位和勞動者會放棄申請;一直以來延續下來的政策文件沒能得到梳理，幫扶項目不僅類別繁多，且范圍不一，甚至相互間矛盾，以至于勞動者感到政策很多，但了解、掌握、使用比較困難。

4 提升農村勞動力轉移及高質量就業的對策建議

十三屆全國人大一次會議政府工作報告首次將調查失業率列入預期發展目標，提出城鎮失業率要控制在5.5%以內。這表明，中央政府已把穩定和擴大就業作為經濟增長的最根本目的和調控的重要目標，政府將加強經濟政策與就業、失業的影響。隨著官方調查失業率的公布，就業問題勢必引發各界重點關注[8]。

實現更充分就業和更高質量就業，需要根據具體情況多管齊下，關鍵在于打通城鄉要素流動渠道，將十九大報告中的指導性意見予以落實。

4.1 高度重視農村居民增收，著力推動農民轉移就業

采取更加積極的措施，擴大城市公共服務類崗位安置本市農村勞動力就業的渠道，由試點的公交、環衛、地鐵領域向停車管理、物業服務等領域拓展，力爭實現萬人就業。統籌做好其他途徑就業促進工作，用足用好“崗補”“社補”等政策，確保實現新增農村轉移就業。充分發揮北京農職院校作用，加大財政投入，有針對性地開展定點、定向、定崗培訓，切實提高農村勞動力就業技能。美麗鄉村建設、新一輪百萬畝造林等重點工程創造的就業崗位，要優先使用本地勞動力，并加強對政策執行的評估考核。多渠道開發農村公益性就業崗位，創造條件就近解決農村“閑人”現象。

4.2 破除勞動力流動的體制機制弊端，推動基本公共服務均等化

勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端的一個重要表現就是新型城鎮化沒有實現農村居民向城市居民的縱向流動，農民工通過代際升級改變家庭命運的愿望難以實現。農民工在城鎮勞動力市場上遭受諸多不公平待遇，例如多從事自我雇傭工作，缺乏勞動合同的保護，無法享受相應的社會保障等。

農民工實現市民化，首先就要做到經濟融入，同時引入城市的資本和技術。根據中國家庭就業調查2011—2017年的數據，發現農村流動人口與城鎮戶籍人口在勞動力市場表現方面有明顯的趨同勢頭。如果能夠進一步改革戶籍制度，減少戶籍對勞動力流動的限制，推動教育、醫療、社會保障、文化等基本公共服務的均等化，將進一步加快農民工的市民化進程，從而為勞動力市場的均衡、高質量發展提供堅實的保障[9-10]。

4.3 著力創造更多高質量就業機會

結合產業轉型升級開發更多的優質就業崗位，深入實施職業技能提升和全民創業行動計劃，加快推進勞動合同、勞動監察和社會保險全覆蓋，建立健全技能提升、創業成果和收入增長聯動機制，暢通勞動者自主就業、向上流通渠道，不斷增強勞動者就業的獲得感、幸福感和安全感[11-12]。

4.4 加強農村轉移勞動力就業培訓

要繼續增加財政投入，政府也要不斷地完善社會保障體系，切實幫扶一批困難群眾實現就業。為農民提供就業信息咨詢、就業企業推薦，請專家對其進行全面的培訓，建立完善的信息宣傳平臺，使其獲得一手的崗位、技能信息。

4.5 人口和要素的雙向流動

賦予農村勞動力轉移自主權，建立城市資本和技術引入農村的渠道，完善農村勞動力向非農產業轉移的通道和與之配套的勞動保障體系。新時期的農村勞動力轉移要保證其部門之間的工作流動自由[13-15]，通過建立配套的勞動保障體系確保農村勞動力能夠在非農業部門擁有立足之地并享受公平的待遇，逐步建立城鄉一體化的勞動力市場，保證用人單位在招聘時以能力和崗位適應性為標準而不是以非農戶籍為門檻，并保證農村轉移勞動力與城市勞動力同工同酬，堅決抵制歧視性條款，在此基礎上對農村轉移勞動力進行基本的住房保障。這樣不僅可以順利實現農村勞動力轉移，還能有效解決二三線城市房地產產能過剩的問題，規避炒房風險。

城市要素進入農村，即引入城市的資本、技術和信心等要素，應以財政轉移支付為主，以發揮農村特色為基礎，以提升農業技術、優化農業生產結構等為著力點，進一步提高農業生產水平，發展城鄉交通、通信建設，營造優越的投資環境。同時，還要發揮基層干部的作用，并最終實現城鄉一體化目標[16-18]。

4.6 通過多種途徑促進和諧勞動環境的改善

構建和諧的勞動關系，使就業不僅要滿足生活的需要，還要實現幸福和滿足感。中國的服務業發展迅速，服務業比重已經超過了第一、第二產業。過去，這個行業是勞動密集型的，但是隨著行業的升級，服務業出現了大量的高科技崗位。國家出臺相關政策扶持這些產業的發展，將極大地促進就業。此外，創業和創新也可以實現高質量的就業。在發展的過程中，個體可以找到實現自我價值的空間，獲得自我滿足[19-20]。

5 結 論

北京市作為首都、北方最發達的城市以及主要的人口流入地，農村勞動力轉移及高質量就業問題兼具全國的普遍性和自身的特殊性，也代表了很多大城市未來的發展方向，深具研究意義。城鄉發展不平衡，直接導致了農村勞動力的大量轉移以及城市就業崗位的壓力不斷增大。綜合來看，盤活城鄉要素流動渠道是基礎，進一步完善各項政策，且政府在制定和實施有關農村轉移勞動力就業政策時，必須以農民為主體，充分考慮其個人、家庭、社會關系等因素，為農村轉移勞動力進行高質量就業提供保障。

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