《安全生產法》的司法實踐性

文/李遐楨 王紅

2002 年制定并實施的《安全生產法》至今已經有17 年了，在這期間，該法分別于2009 年和2014年進行了兩次修改。2016 年12 月，黨中央國務院《關于推進安全生產領域改革發展的意見》發布，其中很多新要求、新提法需要通過修改《安全生產法》加以落實。因此，《安全生產法》的修訂再此被提上了日程。作為安全生產領域的基本法、一般法，修訂必須考慮其司法實踐性。因此，對《安全生產法》的司法實踐性問題進行研究，正當其時。

《安全生產法》的司法現狀不容樂觀，存在這樣或那樣的不足之處，體現在司法機關對《安全生產法》重視不足，行政執法與司法銜接程度不高等方面。之所以產生這些不足，主要原因在于協調法律規定的一般性與社會生活的特殊性之間存在天然困難，例如法律概念雖然界定一般，但無法包含特殊等。修訂《安全生產法》時，開門立法、科學修法，應當明確有關概念，行政執法機關要加強與司法機關的溝通協調，用《安全生產法》這部良法實現安全生產工作的善治。

《安全生產法》司法實踐性的現狀

《安全生產法》作為安全生產領域的一般法，為人民法院裁判與安全生產相關的案件提供了重要的法律依據。但該法主要是安全生產監管監察部門立法，司法機關參與較少，該法的司法實踐性存在不足，也不足為奇。

司法機關對《安全生產法》重視程度不足

《安全生產法》雖然是安全生產領域的一般法、基本法，但人民法院在裁判有關案件時，應當采用該法進行裁判的，卻沒有采用。例如，《安全生產法》第五十三條是關于生產安全事故導致從業人員人身傷亡賠償的規定。但是，人民法院在審理因生產安全事故造成工傷的案件時，通常適用最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十二條的規定，告知其按《工傷保險條例》的規定處理，而《工傷保險條例》中僅規定了從業人員可申請工傷保險賠付，而未規定在工傷保險賠付之外，從業人員還可以要求生產經營單位賠償。所以，有的人民法院判決認為，因生產安全事故造成從業人員傷亡的，僅有工傷保險賠付，而無權要求用人單位賠付。有的人民法院認為，生產安全事故認定是適用本法第五十三條的前提，在沒有生產安全事故認定的情況下，從業人員不能根據本條之規定，要求生產經營單位承擔賠償責任。

安全生產行政執法與司法銜接程度不高

安全生產行政執法與司法銜接問題非常重要。但目前安全生產行政執法與刑事司法銜接程度不高，具體表現如下：

第一，安全生產行政執法與刑事司法銜接問題。安全生產違法行為存在各種情形，有的構成犯罪，有的不構成犯罪，有的違法行為中個別行為人涉嫌構成犯罪。雖然2001 年國務院頒布實施《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，2019 年5 月，應急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，明確涉嫌安全生產犯罪案件主要有7 類。但實踐中，仍有諸多問題并不明確。例如，安全生產行政執法機關移送的是違法行為還是案件，是整個案件移送還是僅移送涉嫌犯罪的嫌疑人以及相關的證據材料，諸如此類的問題，仍有進一步明確的必要。

第二，安全生產行政執法機關與司法機關對《安全生產法》有關條款理解存在很大分歧。例如，安全生產行政執法機關與司法機關對《安全生產法》第一百零九條規定的“負有責任”的理解就存在很大分歧。根據《國家安全監管總局辦公廳關于廣東省汕尾市“4·4”較大道路交通事故行政處罰有關問題的復函》（安監總廳管二函〔2012〕205 號），“直接原因和間接原因都是造成事故發生的重要原因”“負有責任”包含“直接責任”，也包括“間接責任”。而最高人民法院2010 年10 月27 日作出《關于安監部門是否有權適用<安全生產法>及<生產安全事故報告和調查處理條例>對道路交通安全問題予以行政處罰及適用法律問題的答復》（[2010]行他字第12 號）認為，“未履行安全生產教育和培訓義務不是發生交通事故直接原因的，安監部門適用《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱《條例》）第三十七條對相關運輸企業實施行政處罰不妥。”所以，人民法院認為“負有責任”僅指“直接責任”。

第三，對《條例》法律地位的認識不夠高。人民法院的很多判決認為，《條例》是一部行政法規。但《立法法》第九十五條規定“根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”這里的“授權”主要有兩種形式：其一，通過立法方式，授權國務院制定行政法規；第二，通過授權函的形式，授權國務院制定行政法規。我國《安全生產法》第八十三條規定“事故調查和處理的具體辦法由國務院制定。”所以，國務院制定的《條例》應該是根據全國人民代表大會常務委員會授權制定的行政法規，雖然為行政法規，但在法律效力上并不比全國人大常委會制定的法律低。

人民法院對事故調查報告（批復）的審查范圍和強度認識不明確

安全生產事故發生原因和性質的調查是一項技術性、專業性很強的工作。正因為此，法律法規才規定必須成立由相關方面組成的調查組進行調查，且要求成員應當具有事故調查所需要的知識和專長，必要時還可以邀請專家進行技術鑒定。在田興福與國家煤礦安全監察局一案中【北京市高級人民法院行政判決書（2018）京行終2074 號】，人民法院認為被訴批復正是基于涉案調查報告和技術鑒定報告而作出，在調查組成員和技術專家的身份符合法律要求，調查方法程序和手段合法正當，沒有證據證明他們與事故調查存在利害關系，且并無證據足以推翻技術專家的鑒定結論和事故調查組的調查結論的情況下，一般應當對涉案事故報告和技術鑒定報告的調查認定予以尊重。可見，該案中，法院對事故發生的原因等并不進行判斷。但在哈爾濱朗奧客運有限公司訴呼蘭安監局行政處罰一案中【黑龍江省高級人民法院行政裁定書（2017）黑行申240 號】，黑龍江省高級人民法院則對“安全教育培訓不是事故發生的直接原因”進行了判斷，雖然這種判斷是以事故調查中將其作為間接原因為基礎的。

《安全生產法》司法實踐性不足產生的原因

《安全生產法》司法實踐性不足產生的原因有很多，但最核心的原因是法律規定的一般性與社會生活的特殊性之間協調存在天然的困難，這種矛盾集中體現在以下三個方面。

概念界定了一般 但不能滿足邊緣性問題的需要

我國法律屬于大陸法系，以成文法為法的表現方式，成文法則是以概念為基礎構建起來的體系。所以，概念是理解一部法律的基礎。我國《安全生產法》中也使用了大量概念。但《安全生產法》中的很多概念，例如“生產安全事故”的概念與《條例》中的“生產安全事故”的概念是否等同？有些生產安全事故不組織事故調查，不存在生產安全事故的認定，所以人民法院就不能依據《安全生產法》第五十三條裁判，而是適用了《人身損害賠償解釋》的規定，甚至造成了在工傷保險賠償之外，能否要求用人單位賠償問題的爭論。再如，“生產經營單位”是否包含自然人？山東高院在孫書松訴萊州市安監局安監行政處罰案中認為：“《安全生產法》第二條規定該法適用的主體是生產經營單位。單位指機關、團體或屬于一個機關、團體的各個部門，是有組織結構的整體。自然人作為一個不可分割的個體，與單位是對立的概念，不存在包含與被包含的關系。”所以得出的結論是：生產經營單位不包含自然人。而《安全生產違法行為行政處罰辦法》第六十八條卻規定了：“本辦法所稱的生產經營單位，是指合法和非法從事生產或者經營活動的基本單元，包括企業法人、不具備企業法人資格的合伙組織、個體工商戶和自然人等生產經營主體。”

司法權與行政權的邊界劃分存在天然的困難

行政權必須在法定的權限范圍內依據法定的程序行使，而司法權則是對行政權行使的監督。行政訴訟直接調整行政權與司法權之間的關系，保護行政相對人合法權益，監督行政機關依法行使職權。但是，監督行政機關依法行使職權，并不意味著法院可以不受限制地對行政機關履行職責行為進行完全替代式審查和決定。哪些屬于司法權可以干預的范圍；哪些必須交給行政機關解決，法院等司法機關無權進行干預——二者之間若想作出楚河漢界般的明確劃分，非常困難。

違法行為的復雜性造成行政執法與刑事司法銜接困難

安全生產違法行為非常復雜，有的僅構成行政違法，給予行政處罰，有的涉嫌構成犯罪，需要移送司法機關追究刑事責任。同一個違法行為，是應給予行政處罰還是要移送司法機關追究刑事責任，在很多情況下，屬于量變引起質變的問題。行政違法的量變達到何種程度才會引起質變，從而構成犯罪，非常難判斷。所以，哪些安全生產違法行為需要移送，哪些安全生產違法行為無須移送，這由執法機關判斷還是司法機關判斷，仍具有爭議。

完善《安全生產法》司法實踐性的建議

《安全生產法》的落實不但需要安全生產執法機關的執法，還需要司法機關的司法活動。所以，《安全生產法》的修訂，必須考慮該法的司法實踐性。在修法過程中，司法實踐性考慮得越充分，越有利于今后的執法和司法達成共識，越有利于維護《安全生產法》的權威，越有利于安全生產工作的開展。針對《安全生產法》司法實踐性的不足以及不足產生的原因，我們在修訂《安全生產法》時，應處理好以下3 個問題：

明確相關概念

法律概念是理解一部法律的鑰匙，《安全生產法》也不例外。針對目前司法實踐和執法實踐中不清的概念，我們應加以明確。例如，生產經營活動、安全生產、生產安全事故、生產經營單位、從業人員、危險源、風險和隱患等概念。同時，還要處理好有關概念之間的關系，如危險源、風險與隱患三者之間是何種關系，違法行為與事故隱患的關系等。

加強立法科學化

黨的十八屆四中全會提出“良法善治”，而“良法”是“善治”的基礎。安全生產工作也要實現“良法善治”，加強《安全生產法》立法的科學化是實現安全生產工作善治的基礎。安全生產工作并非應急管理部一家的事情，也不是負有安全生產監督管理職責的部門等多家行政機關的事情，而是需要行政執法和司法合力才能做好的工作。所以，修訂《安全生產法》應當開門立法，廣泛征求立法機關、司法機關、行政執法機關等各家單位的意見，開門立法，科學修法。

加強溝通 促進司法機關對法律的理解

開門立法、科學立法固然重要。但一部法律要滿足復雜的社會生活需要，還必須對法律進行科學、合理的解釋。例如，“生產經營單位”是否包含自然人，“生產安全事故認定”是否為《安全生產法》第五十三條的適用前提，《安全生產法》第一百零九條“負有責任”是直接因果關系還是間接因果關系……諸多行政執法機關與司法機關對法律規定理解上的分歧，需要負有安全生產監督管理職責的部門加強與司法機關的溝通，促進司法機關對《安全生產法》相關規定的理解。[本文作者李遐楨，系中國礦業大學（北京）文法學院教授；王紅，系北京社會管理職業學院副教授]