瀾湄流域跨境航運的多層次網絡治理機制

唐 震，鄔昭晗，田 鳴

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100； 2.河海大學戰略管理研究所，江蘇 南京 211100)

互聯互通是瀾湄合作機制提出的5個優先合作方向之一，也是其中最為基礎和緊迫的一項。瀾滄江-湄公河沿岸國家之間的跨境航運合作雖開展已久，但成效不甚理想，全流域通航至今未能實現，6個流域國在航運資源開發與利用中的諸多分歧也未得到有效解決。這表明，既有的以政府為主導的單一科層治理模式和碎片化市場治理模式均已無法滿足當下跨境航運合作的復雜性與多樣性需求。隨著組織管轄邊界的改變、信息技術的推動、區域經濟的發展，流域治理正顯現出網絡化特征。理論界對于跨境公共事業治理模式的研究也越發關注。現有文獻提出應提升其他治理主體的參與程度，但缺乏具體的結構設計和內容補充。因此，基于對瀾湄命運共同體建設的集體訴求以及過去幾十年形成的水資源與環境管理合作基礎，中國與湄公河國家有必要分析總結萊茵河流域治理案例的成功經驗，結合瀾湄流域現狀，嘗試適用于瀾湄跨境航運合作治理問題的創新網絡治理模式，并探尋其實現路徑。

1 瀾湄流域跨境航運治理問題的提出

瀾滄江-湄公河是亞洲“一江連六國”的著名國際河流，以“水”為支點性戰略資源的瀾湄國家合作的核心就是水資源開發與利用。豐富的航運、水能發電、漁業生產、農業灌溉、旅游等多種水資源利用形式中，就屬航運資源開發投入小同時見效快、受益范圍最廣，并對其他資源利用的輻射帶動性最強，因而最早成為瀾湄國家達成共識的合作重點。2000年，中國、老撾、緬甸和泰國四國政府共同簽署了基礎性文件《瀾滄江-湄公河商船通航協定》，迄今為止已獲得一定成效，但各國的航運合作因軟硬設施落后、治理模式單一、利益訴求各異、協同水平不高等問題正面臨轉型挑戰。

1.1 瀾湄流域跨境航運合作治理中的現實問題

整體而言，瀾滄江-湄公河流經山高谷深的喀斯特地貌區，旱雨兩季流量差異顯著，導致航行條件不佳；加之各種主客觀原因多段航道尚未整治，跨境通航艱難。具體表現為：①航道開發治理進程緩慢，限制通航升級。上游四國航道較為暢通，而老撾與柬埔寨交界處落差巨大的孔埠瀑布一直是上下游全面通航的最大阻礙，大大削弱了下游柬埔寨與越南兩國參與航道建設的積極性，始終未有詳細解決方案推行；四國商定的商船通航水域仍有無數礁石險灘威脅著船舶航行安全，擱淺或觸礁等海損事故依舊頻發，嚴重制約了國際航運整體運力的提升。②港口碼頭建設軟硬件基礎薄弱，管理欠規范。除中國的景洪港、關累港和泰國的清盛港外，其他港口短時難以擴建，機械化水平落后進而裝卸效率普遍低下，易導致擁堵混亂；且目前各國港口碼頭的經營管理制度軟條件亦差異巨大，收費項目和標準不統一，碼頭作業缺乏規范性、安全性、秩序性。③《四國通航規劃》成效不佳，現存治理機制未形成有效約束。規劃未囊括全部沿岸國，權威不足，各國決策時易傾向利己，加之規劃執行落實力度小，“權”“責”爭論限制了集體行動。奧巴馬政府的“湄公河下游行動計劃”、日本的“日本-湄公河首腦會議”等眾多域外勢力的戰略干預更使瀾湄地區合作雪上加霜。集中權威與自主性二者榮損與共，目前陷入惡性循環。④地區安全隱患突出。湄公河流經的“金三角”地帶，制毒販毒、武裝暴力等犯罪行為十分猖獗，護航執法“治標不治本”；且由于航運安全危機的應對涉及公安、海事、安監、消防、水利等眾多關聯部門，對流域范圍內的監控預警和多部門應急聯動能力是巨大考驗。

瀾湄流域內的跨境航運合作開展已久，雖然各國早已意識到現階段面臨的這些具體治理困境，但卻遲遲未能改善，說明更深層次的問題依然沒有解決。

a. 各國在航運跨境合作中的利益訴求難統一。六國航運資源現狀與需求不同，因而重視和投入程度迥異。中、緬、泰的航運基礎設施較為完善，市場已初具規模；而老撾的航運基建投入少，發展才剛起步；跨境通航輻射面被限制在了老、緬、泰，老撾獲利最多，緬甸則最小。下游柬越兩國因大瀑布阻斷暫時難以獲取航運價值，因而合作積極性不高，在瀾湄流域合作框架中參與度最小。面對差異巨大甚至存在沖突的利益目標，國家利益最大化原則從根本上導致矛盾對立，各自為政的利己行為增加了深入穩固合作的難度。

b. 航運合作機制的集中權威與自主性不足。既有的瀾湄合作機制湄公河委員會(MRC)、大湄公河次區域經濟合作(GMS)、黃金四角經濟合作(QEC)等一是無法如歐盟具備集中權威，對各國的約束力不強，極易流于形式；二是資金不足，嚴重依賴域外發達國家與利益組織各方勢力資助，因而運營和決策過程中深受外部掣肘，自主性嚴重缺失；三是過于依賴政府首腦或部長會議來組織實施，阻斷了其他治理主體的參與，因而航運合作機制功能的自主發揮必然受限。合作機制的集中權威若得到增強，自主性將大幅提升，反之亦然，二者亟需良性協調共進。

c. 各國航道治理權責不清，上下游對立觀念激化沖突。下游國對上游國有一種地理因素造成的天然疑慮與排斥，對中國參與的水資源開發活動及其生態環境影響極為敏感，堅持中國應對物種多樣性損失、森林面積銳減等生態災難承擔更多責任的觀點，加之信息不對稱，誤導當地民眾、媒體輿論。各國權責劃分不清，相互推諉指責，無法形成治理合力。

d. 政治博弈力量眾多，流域國政治互信欠缺。少數別有用心的域外大國反復鼓吹“中國水威脅論”，不斷在旅游、教育、交通等多方面削弱中國對瀾湄區域的影響力，使地區合作呈現顯著外部主導性。流域內，下游國家間因市場外向也存在著直接利益之爭，不愿建立強制性制度，他們既希望搭乘中國發展“快車”，但又對中國存在不同程度的防范心理和抵觸情緒，便傾向于推行“大國平衡”策略獲取利益。此外，各種層次不同、區域不同的新老合作機制交叉重疊，形成“機制擁堵”。

e. 跨境航運合作深度廣度不足，缺乏法令依據與評價體系。當下瀾湄流域內航運建規劃和措施更多是出于短期經濟、外交或安全需求，瀾湄合作機制建立后未針對具體航運問題出臺明確操作方案與條例，依然呈現局部化與碎片化，而非全流域的綜合管理。缺乏萊茵河跨境治理中的《歐盟水框架指令》類似國際公約，航運資源管理過程中可能陷入無法可依的窘況，各國和各部門職責不明，易受隨意性和人為因素干擾。

1.2 瀾湄流域跨境航運合作治理中的理論缺失

瀾湄流域的跨境航運合作是棘手的區域公共治理問題，不同于一般國內的跨行政邊界合作治理。國力上“一大多小”的格局與地理位置上“大國在上游”造成的對立觀念，使得瀾湄流域的航運治理極具獨特性和復雜性。

目前，瀾湄流域主要的跨境航運合作是在中、老、緬、泰四國政府成立的“瀾滄江-湄公河商船通航協調聯合委員會”以及一系列雙邊和多邊協定的框架內開展的。根據《瀾滄江-湄公河商船通航協定》，四國領導人會晤機制處于最高地位，統領著外交高管會，主導著各級工作組會。從整個系統來看，區域的航運合作當屬“政府導向型”，政府是治理主體，決策與執行基于權威自上而下進行。然而，由于航道建設與管理中技術需求的專業化多樣化和具體執行涉及的主體廣泛性，各級專門委員會與技術工作組的實際運行參差不齊，成效不甚理想。可見，以各國高層會晤機制為主導的單一科層治理模式已不能應對區域復雜的日常性問題。

新世紀以來，區域內不乏成員國兩兩之間的經濟聯合、經貿論壇、自貿區，也有囊括數國的QEC、東盟—湄公河流域開發合作(AMBDC)以及亞洲開發銀行倡議建立的GMS，但國際市場化程度仍有待加深。缺乏類似萊茵河流域中歐盟的集中立法與監督來推動流域國涉水企業零關稅化和基本無國界化，瀾湄流域很難實現企業充分而平等的跨國市場競爭。并且，湄公河流域國家的經濟發達程度與市場經濟意識都不強，資源無法得到最優配置和充分利用，中南半島的安全困境以及涉毒犯罪等因素也使航運邊檢面臨著巨大壓力。可見，市場治理模式亦在瀾湄跨境合作中存在顯著局限性。

除大量跨越組織的傳統管轄邊界且跨越公共、私人部門之間界限的社會治理難題使單一科層治理、市場治理等傳統模式頻現失靈外，全球化的壓力、信息技術的推動、公民意識的覺醒、社會治理基礎的演變等因素也都昭示著瀾湄流域內跨境公共治理模式亟需變革。

2 瀾湄流域跨境航運多層次網絡治理的結構

前人的研究表明，組織間的治理關系可以用三分法[1]來描述，包括：科層治理、市場治理和網絡治理。針對瀾湄跨境航運問題，本文結合國外學者Bradach等[2]的觀點認為，這3種治理方式最根本的區別在于：科層治理的聯系介質為權威，市場治理的聯系介質為價格，網絡治理的聯系介質為信任。由于全球化影響，如今跨境公共事業越發顯現出利益主體多樣化、治理關系復雜化、社會影響廣泛化的網絡化特征，網絡化為我們分析跨境治理提供了不同的視角與方法。網絡治理理念在美國學者斯蒂芬·戈德史密斯等[3]在《網絡化治理：公共部門的新形態》一書中被首次提出，之后大量學者對公共事業的網絡治理展開了不同側重點的研究，其主要包括：網絡治理的意義和功能[4]、網絡治理的影響因素[5-6]、網絡治理的結構[7]、網絡治理的機制[8-11]、網絡治理應用[12-14]等。但是這些研究有的偏于理論分析，有的聚焦于網絡治理應用的某一局部，還未構建出具有整體高度和實踐價值的分析框架，無法對網絡治理的運用提供理論支撐和思維路徑。

網絡結構是以眾多參與者為節點，以參與者間聯系為連接，形成的具有網絡形狀的復合中心結構。基于此種結構，網絡治理是多元的、相互的，表現為多元治理主體之間的互動過程，通過合作、對話、協商、伙伴關系、確認共同目標等方式形成集體行動而實施對事務的共同管理，并各有側重地為共同目標提供服務或產品。在治理中嵌入網絡結構具有3個方面的重要意義，一是促進了信息的傳遞和共享，有效促進體系透明度的提升，從而減少參與者的投機行為；二是通過頻繁的交易和彼此的交流，在網絡參與者中形成規則的共識和知識的共享，以及相互認可的文化和價值觀，為體系的運作提供保障；三是通過多主體間權力的有效分配實現動態制衡。

事實上，作為較科層治理更為靈活、較市場治理更為穩定的創新制度路徑，網絡治理的實踐在瀾湄流域內已蓬勃開展起來，但由于無法達到類似歐盟的高度集權，顯露出復雜的利益交雜與規則缺位問題。例如，曾被寄予厚望的MRC未能將全部沿岸國囊括在機制內，且其經費基本來源于外界資助，因而長期處于低效狀態。

筆者基于社會學家費孝通先生的“差序格局”理論，認為公共事業網絡治理主體關系結構首先表現為關系“圈”，越接近圈的中心，社會資源越集中；同時還有“層”的概念，越是往上層，社會資源的密集度就越大。中央政府間的戰略層面洽談協商與合作協議簽訂是瀾湄合作開發及管理的基礎，均處在內圈上層，是治理中心，具備最高的治理權限；管理層面承擔著關鍵性跨境航運管理事務具體執行的地方政府和市場層面作為開發活動具體實施者的涉水企業均處在中圈中層；社會層面的利益群體民意表達者NGO和起監測督查作用的媒體等則處于外圈下層，是治理外部。但每個圈層的分界并不是割裂的，各參與者所屬圈層也不是一成不變的。圈層結構的穩定存在取決于社會資源和社會權力的合理匹配。為了減少美、日、澳、歐盟國家的戰略干預與介入競爭為瀾湄合作疊加的更多不確定因素，瀾湄流域治理中心及內部應努力將其排除在外。此外，管理層面、市場層面與社會層面的參與者目前在圈層結構中所處位置過于偏下，應擴大他們的治理權限。

因此，筆者認為瀾湄流域航運網絡治理結構是兼具了“圈層”和“網絡”雙重結構特征的一種“政府-市場-社會”多層次網絡治理結構，總體呈現出金字塔狀圈層結構，如圖1所示。

雖然該流域現階段的市場層面及社會層面多元參與方式還不成熟，但從長遠來看，這是最有望實現中央地方多層級治理和政府企業社會伙伴多元治理有機結合的創新探索。從“政府-市場-社會”3個層面共同發力，互為補充，相輔相成，方能最大程度實現跨境航運綜合治理目標，帶動防洪、灌溉、發電等功能的發揮。

3 瀾湄流域跨境航運多層次網絡治理的主體

歷來在公共事務的管理上一直是政府占主導地位，然而隨著大量涵蓋不同利益主張的非政府形態第三部門的興起以及跨境航運治理中專業和技術上實際需求的多樣化，將政府權力下放至重要港口、口岸、節點城市和重點區域，將是“一帶一路”倡議實施的引擎[15]。鑒于本研究需要細化跨境河流網絡治理中各主體之間的結構關系，還要探索主體間的運行機制和路徑，另一條舉世聞名的涉及多主體合作治理的跨境國際河流——萊茵河的流域跨境治理案例值得我們研究和學習。一方面，萊茵河和瀾滄江-湄公河一樣也是流經多國的著名跨國河流，跨界水資源和水能資源豐富，國際社會高度關注；另一方面，萊茵河已在上下游沿岸國利益交織的情境下經歷了由“不合作”到“網絡合作”的演變過程，因而這個案例在很大程度上對瀾湄流域的多層次網絡治理具有借鑒意義。

(a) 圈層結構

(b) 網絡結構圖1 多層次網絡治理金字塔狀結構

萊茵河用數十年締造出一個流域航運治理領域的多國間合作典范，其重要保障就是建立了行之有效的國際機構——萊茵河航運中央委員會(CCNR)與萊茵河保護國際委員會(ICPR)，并制定了具有約束力的國際規則，使之得到了有效執行。CCNR是航運國際管理組織，ICPR則重在航道開發與保護，兩者均是多層次合作平臺，成功調動了流域內國家/州/地方政府、專家學者、NGO、新聞媒體等相關利益體的積極參與。CCNR由全會、秘書處及技術機構組成，被賦予了包括立法權、監督權和有限的司法權等廣泛的權力，能夠借由各國部長級會議通過有政治約束力的決議。委員會負責制定和實施健全的運輸法規體系和有效運輸市場監控體系，參與締結有關萊茵河航運的國際協定；沿岸國家負責本國河段的養護、疏浚和航運條件的保障；地方管理人員覆蓋并分散于各個航段；市場機構被鼓勵發揮作用提高內河航運能力；委員會要求成員國須按時匯報治理行動，還通過向NGO授予觀察員身份來實現公眾參與；在美因茨協定與曼海姆協定的基本原則長期熏陶下，流域內民眾建立了堅定的“主人翁”共同理念。ICPR則組建了政府與非政府組織構成的監督各國計劃實施的觀察小組以及許多技術和專業協調工作組，資金自籌，不依附于某國或某一利益團體；動員廣大社會民眾參與研究和討論，公開透明選出最優方案；除了強大的專家團隊，還能調動高校及科研機構加入技術研究，運用先進信息化手段綜合分析水文、氣象、地質、環保等多種數據；充分利用媒體監督企業和民眾的失當行為，以及政府履行承諾情況。企業和NGO亦在這個網絡結構中形成了強影響。數家大型制藥、化工企業積極研制新的環保技術，比如德國拜耳公司將其研發的污水處理技術出售給其他沿岸國，德國化學工業協會也起到了積極的協調作用。

這個國際公共治理成功案例中既有政府間的協調與合作，又有政府與非政府的合作、專家學者與專業團隊的合作、政府與社會公眾的合作等，呈現出顯著的包容性、參與性和非政府組織特征——包含獨立性、公正性、科學性、監督性，給瀾湄流域網絡治理結構的完善帶來了很多啟示。這種網絡化的嵌入，幫助識別出了中央政府以外的眾多治理主體——地方政府、涉水企業、公眾、NGO、智庫、媒體、高校科研機構等，使金字塔結構中每個層次的治理主體更加多樣化、協同化。

除了學習萊茵河案例的成功經驗，瀾湄流域既已存在的合作機制中也有許多組織設計經歷了實踐的考驗，值得堅持和深入執行。可吸納瀾湄合作機制的對話合作方式——政府引導、引入市場與公眾、多方參與、項目為本，適當沿用機制化程度較高、成效較顯著的GMS組織體系：①政治層面上，領導人峰會；②政策層面上，由高管會議支持下的部長級會議；③項目和業務層面上，部門論壇和各工作組；④在協調層面，設立常務秘書處。共包含統領性機構、功能性機構、便利化機構、保障性機構4種機構，涵蓋了多個層面的合作、對話、協商、伙伴關系。

考慮到具體實際，較為現實的方法是在既有航運治理機制結構不作重大變動的基礎上，結合本區域現狀，借鑒萊茵河成功模式，以流域國政府部門建立戰略協作伙伴關系為指導，補充市場及公眾的機構體系，引入更多非政府治理主體。將治理主體按“政府-市場-社會”3個維度，具體細化為4個層次：①戰略層面——沿岸主權國家中央政府以及政府相關管理部門(如交通部、水利部、外交部、環保部等)，在政府層面里統籌管理層面，總領市場層面以及社會層面；②管理層面——地方政府，作為中央政府的政策傳遞者與具體執行者，往往是航運治理中直接與企業、社會公眾互動的管理角色；③市場層面——涉水企業(流域各國的港口企業、航道工程企業、銀行等)，利益創造者與利益成果享用者，瀾湄地區仍以國家投資為主，可學習西方航運基礎設施建設維護的市場化運作；④社會層面——社會公眾(當地社區民眾、NGO/NPO、媒體、智庫、高校科研機構、世界銀行、亞投行等)，在網絡治理結構中接受政府部門的規則制度，同時也通過媒體、NGO活動、政策聽證會等形式反作用于管理層，影響瀾湄跨境航運治理上層主體的行為選擇。

4 瀾湄流域跨境航運多層次網絡治理的內容

治理主體的多樣化與治理關系的復雜化必然對治理機制體系的內容設計提出更高要求。網絡治理中，傳統政府主導支配公共事業開展的模式已發生了巨大轉變，多主體參與成為體系運行的主要形式。由于網絡治理并非一般意義上的“自主治理”[16]，如果沒有可靠的機制推動，不但會淪于形式毫無建樹，還會導致治理資源的虛耗和參與者群體間矛盾的激化。

4.1 戰略層面

鑒于國際跨境航運治理的核心在于主權屬性，首先在中央政府間達成良好戰略合作是多層次網絡治理框架得以搭建和運行的基石兼推動力，戰略層面多以科層治理形式進行宏觀的、強制的主導與政策支持。

a. 完善頂層設計，合理賦權以提高瀾湄國家航運治理協同水平與獨立性。頂層設計強調自上而下的、高層次的起點，是戰略管理之上的元管理[17]。①六國中央政府作為最高指導者還需以國家名義協商簽訂更多具體化專門化的區域航運合作協議，重點將柬埔寨、越南兩個下游國逐步納入四國通航的框架，在瀾湄區域成立類CCNR和ICPR囊括全部流域國的實體化國際組織，締結類似于《伯爾尼公約》《歐盟水框架指令》奠定流域共同治理基礎的國際公約和全流域統一的航運戰略規劃，增強集中權威，這是流域治理工作得以自主開展的前提。②中央政府需要賦予交通部、水利部、外交部、環保部等航運相關部門足夠的自主權力以發揮其知識的比較優勢實現權力的善用，同時重視多治理主體間的權力分配與制衡，共同抵御域外勢力的干擾及挑撥，提高本區域自我治理的協同水平與自主性，進而增強集中權威。

b. 加強安全合作，建立風險預估與緊急應對機制。瀾湄國家在挽救生態災難、打擊恐怖主義以及涉毒犯罪等方面有著巨大的安全合作空間。①可以構建信息共享、預警互通、危機管控的合作機制，通過對話與協商推進機制的常態化建設[18]。②建立各國聯合執法體系與多部門緊急聯動體系，用法律與機制維護次區域的安全秩序。③在開發時重視生態資源與環境的保護，例如設立沿江防護林、灘涂等自然保護區。以傳統或非傳統安全合作的增量來培植各方的政治和安全互信，進而產生“溢出效應”[19]，為助推流域國家關系可持續發展提供保障。

c. 完善航運相關法律法規和標準體系。歐盟為統一航運市場保證船舶通航，制定了《航道法》《貨物法》《港口進出法》等一系列法律法規，萊茵河委員會也制定并嚴格執行了大量規范性文件和技術標準，如《萊茵河條例》《船舶法》《危險品法》3部法規和一系列具體航運標準，專門設定了統一的船員資格審定標準、船舶標準和船舶環保排放限量標準等。萊茵河航運政策整體呈現出歐盟委員會立法、各流域委員會立法、各成員國立法3個層面。瀾湄區域可深入學習借鑒萊茵河治理經驗，組建委員會以制定有關航運協定、規章的操作辦法，明確并細化船舶建造與航行要求、港航技術與管理標準、航運稅收優惠、從業人員補貼激勵等內容，既保障了全流域航運的暢通，也為航運市場經濟營造了優良環境。

4.2 管理層面

科層治理是管理層面的中堅力量，但因地方政府易與中央政府相關部門以及涉水企業產生權限爭奪與利益偏差，需要大量補充市場治理與網絡治理來解決矛盾沖突。

a. 切實執行航道港口基建管理、制度管理。一方面，水路港口等基礎設施的建設是瀾湄合作機制優先推動互聯互通的硬條件，地方政府需高效執行上級規劃，明確航道建設工程實施方案、投資規模。進一步優化與鞏固已通航航段，盡快將四國通航航道提升到500噸級標準，切實推動中緬243號碑到老撾瑯勃拉邦的二期航道整治工程[20]；重點加強孔埠瀑布涉及的柬埔寨與越南兩國的航運合作，動用政府與相關機構力量盡早協商處理險灘瀑布的方案并早日落到實處，如設置輔助過船設備等；同時船舶與港口碼頭也要同步隨航道等級提升而升級。另一方面，軟條件航運管理制度亦亟待完善。實操層面涉及多國邊防、交通航運、口岸通關等許多環節，需要中央授權及地方性立法將中央嚴格規范作業流程和客貨運、檢查、收費等制度。

b. 協調流域整體與局部利益，以溝通協調促進各層次的互信建設。堅持以航運為主的綜合開發戰略，兼顧水能發電、農業灌溉、漁業生產、旅游經濟等功能。航運開發與其他水資源開發利用方式客觀上存在矛盾，但又休戚相關，相輔相成。政府應發揮宏觀調控作用，綜合考慮流域整體與局部利益，杜絕顧此失彼。注意避免地方保護主義或局部受益，平等相待，以網絡治理促進各國各層次行為體之間的互信，形成治理合力。

4.3 市場層面

瀾湄流域航運資源綜合管理市場機制的缺失最需要多行為體聯動應對的科層市場結合的“價格—權威”型混合方式進行治理。

a. 以經促政，加大航運基建投入。助推地緣經濟提升和政治發展是國際航道自帶的功能。云南省與中南半島各國的交通運輸聯系，使其從中國對外開放末端一躍來到了前沿，云南與緬老泰的經貿關系必將形成一條溝通中國西南地區與東南亞腹地的快捷通道，穩固中國大市場和東盟大市場的對接。而能否建立牢固的經貿聯系從而使湄公河國家看到預期穩定收益，決定著該國政府與涉水企業對航運建設合作的投入程度。

b. 建立健全航運市場的利益共享機制。利益的優化配置是網絡治理的動力源泉。中國與湄公河國家構建命運共同體所體現的是共生共利關系，要明晰利益交匯點，按合作貢獻程度來進行利益分配和責任分擔、激勵約束制度安排。中國需要在海外投資過程中鼓勵和吸引社會資本參與，把諸如貨運代理、第三方物流、倉儲、電子商務和貨運拖車留給企業去做，政府可以轉而聚力于締造良好的投資環境，形成政府主導、市場推進的跨境合作。

4.4 社會層面

社會層面的航運合作以網絡治理為主，市場和科層為輔，呈現高靈活度與強交互性。

a. 完善公眾參與機制，拓寬溝通反饋通道。發揮不同治理主體的積極作用，切實提升社區民眾、NGO/NPO、媒體、智庫、高校科研機構等主體的治理權限，實現社會公眾廣泛、深入參與：①最大程度調動高校科研機構、技術專家組、社會智庫等“政策智囊團”積極性；②鼓勵引導NGO監督功能的發揮；③爭取亞開行等國際金融機構和國際組織的資金支持；④拓寬社區民眾向上反饋民意的渠道。

b. 解決通航關鍵技術問題。區域內智庫和科研機構要承擔起攻克航道整治技術瓶頸的任務，例如疏浚航道、拓寬河床、安設水標等，尤其針對孔埠瀑布的治理要盡早實行。學習埃塞積極承辦國際水事活動、聯合考察，推動技術合作，運用輔助過船設備等現代科技，使船只能直接越過瀑布進入柬埔寨，實現上下游全程通航，進而實現全航道的增值。

c. 重視輿情管理與民間力量的運用，增信釋疑。①中國應拓展對外溝通渠道，建立優質的、多樣的輿論發送平臺，對于“中國水威脅論”之類的不利輿情要及時回應防止發酵，增強水輿論主導權。②加強宣傳力度，減輕由航道開發或使用引起的負面影響，消解外來勢力的詆毀與挑撥，消除流域內的公眾誤解。③專家學者、智庫與NGO積極“走出去”，與湄公河國家的研究機構、NGO、企業等定期交流探討，加強公共外交，在瀾湄合作機制下講好中國故事，表達航道共治、利益共享的善意。

d. 完善國際航運網絡信息系統，加強信息合作。信息合作包含各國政府之間的橫向合作以及政府與市場公眾間的縱向合作兩個層面。①聯合建立全流域航運信息數據庫，克服由于數據搜集方法、技術、評價系統各異導致的信息交流障礙。航運相關數據信息及時互通有無，以便應對突發狀況，僅在流域國內部共享并保密。②及時向社會公眾通報航道交通、危險貨物、事故記錄等數據，在政府信息公開方面爭取高度透明，減少互相推諉或被公眾渲染責難的可能性。

結合區域現狀來看，瀾湄航運治理革新較為現實的方法是從本區域實際出發，在航運管理體制結構不作重大變動前提下，學習萊茵河模式的成功經驗，通過創新機制內容來解決，走一條具有瀾湄特色的跨境航運治理之路。筆者嘗試搭建多層次網絡治理框架，以六國中央政府間的戰略合作為頂層設計，統領地方政府的具體事務管理，共同引導和調控市場層面的操作執行以及社會層面的廣泛參與，具體框架如圖2所示。

圖2 瀾湄流域跨境航運多層次網絡治理機制體系

5 結 語

瀾湄合作機制提出的優先合作方向“互聯互通”和“水資源合作”標志著瀾湄流域跨境航運邁入一個新的階段，也提出了新的要求。在“一帶一路”倡議與瀾湄命運共同體的大背景下，加強瀾滄江-湄公河六國跨境航運合作有著顯著的現實意義。目前該流域航運治理模式仍是以政府權威為主導自上而下的科層治理加上碎片化的局部市場治理為主，中國需要利用好瀾湄合作機制發展的契機，給予涉水企業、社區民眾、NGO、科研機構、智庫、媒體等非政府主體更多的關注與治理權限，嘗試構建“政府-市場-社會”多層次網絡治理機制，將瀑布下游的越南、柬埔寨逐步納入四國通航框架，六國協力共同克服跨境航運合作困境，以實現瀾湄上下游全程貫通，爭取讓瀾湄流域航運治理成為地域合作開發的典范，為該地域內各國一道共商、共建、共享瀾湄命運共同體貢獻中國智慧。