美國推動電動汽車發展的政策措施

文／中國汽車技術研究中心中國汽車戰略與政策研究中心 石紅 簡曉榮 黃永和 吳松泉 時間

本報告首先探究了美國推進汽車節能減排、發展電動汽車的歷史沿革。然后梳理了美國聯邦政府層面在宏觀戰略、研發支持、個稅抵免優惠等方面，以及加州政府層面在零排放汽車積分、購置補貼、交通政策、充電政策等方面發展電動汽車的政策措施。最后總結了未來美國電動汽車政策的發展方向并總結了對我國新能源汽車政策的啟示。建議我國進一步完善財稅優惠政策，加強充換電基礎設施支持力度，鼓勵節能與新能源汽車并行發展并出臺相應經濟性措施，鼓勵地方因地制宜營造良好市場環境，從而推動我國新能源汽車產業健康穩定發展。

在歷史上很長一段時間，美國汽車市場需求以大排量、大空間、高舒適性為鮮明特點。但隨著汽車普及，美國政府逐漸意識到道路交通領域所帶來的能源消耗和環境污染問題不容忽視，同時考慮提高美國汽車產業國際競爭力，美國聯邦和部分州政府開始注重發展電動汽車(注：本文“電動汽車”如無特別解釋，主要指純電動汽車、插電式混合動力汽車、燃料電池汽)，先后在克林頓時期和小布什時期實施了“新一代汽車合作伙伴（PNGV）計劃”“ 自由汽車（FreedomCAR）計劃”等國家級汽車產業發展計劃，重點支持環境友好型汽車的研發及技術創新。美國對電動汽車的支持力度在奧巴馬政府執政期間達到頂峰，但特朗普政府上臺后支持力度大幅下降。

奧巴馬政府大力支持發展電動汽車。2009 年，奧巴馬在美國金融危機后的高債務、高失業、低增長、低投資的形勢下上臺執政，并提出了工業化戰略。其中，將發展電動汽車作為提振美國汽車工業，引領美國走出經濟危機泥潭的重要途徑，并明確重點支持純電動汽車（BEV）和插電式混合動力汽車（PHEV）。BEV 及PHEV 購置個稅抵免政策也在該時期提出。奧巴馬政府于2011 年提出到2015 年底美國BEV 和PHEV 保有量達到100 萬輛的目標。但因市場需求和技術進步不及預期，美國聯邦能源部于2013 年1 月底宣布這一目標難以實現，并發布“電動汽車普及計劃藍圖”，計劃用十年時間，通過技術創新方式提高BEV 和PHEV 的性價比和市場競爭力。

特朗普政府對氣候環保相關產業的支持力度大幅降低。2017 年6月，美國總統特朗普在白宮正式宣布美國退出《巴黎協定》。此外，汽車制造商在美國生產或銷售的乘用車和輕型卡車（車重不超過8500 磅（約合3855 千克））要符合企業平均燃油經濟性（CAFE）法規，未達法規要求則將按每0.1 英里/加侖處以5.5 美元的罰款。2018 年8 月，為使美國采取相同的燃油經濟性及排放法規，降低汽車制造商合規成本，美國聯邦環保署（EPA）和美國國家公路交通安全管理局（NHTSA）提議將2020-2026 年行業平均燃油經濟性水平凍結在2020 年的37 英里/加侖(約合6.4L/100km)不再繼續加嚴，推翻此前奧巴馬政府2012 年頒布的法規（要求燃油經濟性每年平均改善5%，到2025 年達到54.5 英里/加侖(約合4.3L/100km)）；還提議廢除《清潔空氣法》（Clean Air Act）中賦予加州可自行制定嚴于聯邦水平的排放標準和燃油經濟性標準的特殊權力。2019 年7 月，福特、本田、寶馬和大眾在燃油經濟性提升方面與加州達成自愿承諾，到2026 年這四家汽車制造商需達到約50 英里/加侖（約合4.7L/100km）的標準，此協議嚴于聯邦政府提議，但在目標值和年限上均寬于奧巴馬政府設立的目標。2019 年9 月，廢除加州特殊權力的提議正式生效，但加州對繼續推動氣候保護依舊充滿斗志和信心，正在通過各種渠道繼續爭取權力。2020 年3 月31 日，特朗普簽署最終CAFE 法規，將奧巴馬時期制定的燃油經濟性年改善幅度的要求從5%放寬到1.5%，即到2026 年行業平均燃油經濟性水平將約為40.1 英里/加侖(約合5.9L/100km)。新法規將使汽車制造商無需借助電動汽車滿足合規要求，對未來美國電動汽車市場將造成不利影響。

雖然聯邦政府目前對發展電動汽車并不積極，但是其過去及現在的政策措施仍值得研究和借鑒。美國作為典型的聯邦制國家，各州政府在各個領域的立法及政策制定等方面均具有較高的自治權，并根據自身自然及產業稟賦和需求制定法律和政策，因此不同州之間政策差異較大。在電動汽車推廣領域，加州是美國各州的領頭羊，具有較為完善的支持體系，因此本文主要介紹美國聯邦層面及加州層面的電動汽車政策。

一、美國聯邦政府電動汽車發展政策

美國在聯邦政府層面通過制定宏觀規劃確定產業中遠期發展目標，通過國家級研發計劃和專項資金支持技術研發，通過成熟的個稅抵免政策體系鼓勵消費者購買。

（一）宏觀戰略。美國聯邦政府通過立法和戰略規劃相結合的方式推動電動汽車發展。一是環保壓力迫使政府發展電動汽車，將其納入環境治理重要一環。美國1990 年通過《清潔空氣法修正案》，強調對不滿足空氣標準的地區必須使用包括電動汽車在內的清潔能源汽車。二是宏觀規劃確定產業中遠期發展目標。美國能源部于2013 年1 月發布“電動汽車普及計劃藍圖”，計劃利用十年時間，通過技術創新方式提高電動汽車的性價比和市場競爭力。

（二）研發支持。美國自1990 年起發布多項國家級研發計劃。能源部作為主管部門，先后多次、大量投資支持電動汽車研發，包括自由合作汽車研究計劃、新一代汽車伙伴計劃、先進能源計劃、先進技術汽車制造貸款計劃等，支持內容包括動力電池、燃料電池、輕量化等。此外，特朗普政府通過專項資金支持產學研聯合研究電池材料回收利用。2019 年，美國能源部設立“Recell”電池回收中心，橡樹嶺國家實驗室、阿崗實驗室等科研機構和一批產業鏈企業參與研發，通過推動閉環回收促使廢舊電池材料回收再利用，保障資源供應安全。

（三）個稅抵免優惠。美國聯邦政府自2010 年1 月1 日起對購置純電動及插電式混合動力輕型車的納稅人實施個稅抵免政策。在2017 年美國稅收改革中，多項抵免政策皆被廢除但電動汽車購置抵免政策仍被保留。一是根據電池容量確定優惠額度。該政策為電池容量不低于4kWh 的BEV 和PHEV 設定了2500 美元的稅收抵免基礎額度，高出4kWh 的部分按417 美元/kWh 的標準增加稅收抵免額度，上限為7500美元。二是設置以汽車制造商累計銷量為指標的退坡機制。個稅抵免政策無明確截止時間，為避免汽車制造商對政府補貼的依賴，美國政府為該項優惠政策設立了退坡機制，要求汽車制造商在累計銷售20 萬輛后的第二個季度起，其產品的抵稅優惠在一年內完成退坡，退坡結束后該汽車制造商車輛不再享受抵免優惠。特斯拉和通用均已達20 萬輛退坡線，分別于2019 年1 月1 日、4月1 日開始退坡；目前，特斯拉和通用已在一年內完成退坡，其車型均不再享受個稅抵免優惠。（見表1）

二、美國州政府電動汽車發展政策（以加州為例）

1940-1970 年代，美國加州洛杉磯多次發生“光化學煙霧”事件，嚴重危害居民生存環境和生命健康。加州政府開始實行嚴格的機動車排放標準和燃油經濟性標準，并將開發清潔燃油技術，研發低排放、零排放汽車作為治理大氣污染的重要措施。基于此，電動汽車得到了加州政府多項支持：通過實施零排放汽車積分管理法規調動汽車制造商積極性，通過財政補貼優惠降低消費者購置成本，通過交通差異化和支持建設充電樁優化電動汽車使用環境。

（一）零排放汽車積分。加州零排放汽車法案通過強制規定汽車制造商零排放汽車銷售比例和允許積分交易相結合的方式，迫使汽車制造商推廣零排放汽車。一是以排放清潔程度綜合表現劃分車輛種類和積分值。BEV、燃料電池汽車(FCEV)為零排放汽車（ZEV），積分值較高；尾氣排放、燃料蒸發排放等綜合排放達到標準的PHEV 為過渡性零排放汽車（TZEV），積分值較低；部分增程式電動汽車享受零排放汽車待遇。二是要求銷量達到一定規模的傳統燃油汽車制造商必須具備零排放汽車積分。在加州汽車銷售量達到10000 輛以上的大中型汽車制造商必須具備一定的零排放汽車積分，以汽車制造商傳統汽車年銷量乘以零排放汽車比例要求來確定汽車制造商應達到的積分目標，且積分比例要求逐年提高。三是汽車制造商可以通過銷售零排放汽車或購買其他汽車制造商富余積分來滿足積分目標要求，否則必須按照《健康安全法》要求向加州政府繳納每個積分5000 美元的罰款。四是加州允許汽車制造商使用聯邦GHG 積分抵償部分零排放汽車積分。汽車制造商依據聯邦溫室氣體（GHG，Green House Gas）法規獲得的富余GHG 積分可以在2018 ～2021 年抵償加州ZEV 積分，但加州ZEV 富余積分不能抵償聯邦GHG 積分。汽車制造商需在2016 年底之前申請享受該政策，并承諾其GHG 排放水平將在2018 ～2021 年優于其企業平均GHG排放目標值至少2g CO2/英里。但ZEV 積分不得全部由GHG 富余積分抵償，2018 ～2021 年抵償上限分別為50%、50%、40%、30%。（見表2）

表1 美國聯邦購置電動汽車個稅抵免政策

來源：根據美國聯邦稅務總局（IRS）相關資料整理

表2 加州零排放汽車積分計算方法及積分比例要求

來源：《ZEV 法規：2018 年及之后年份》

（二）購置補貼政策。美國加州自2010 年起實施清潔汽車補貼項 目（CVRP, The Clean Vehicle Rebate Project）。一是按照車輛類型對電動汽車提供定額補貼。根據車輛動力類型向車重不超過8500 磅的電動汽車提供定額補貼，采取“先到先得”制。二是注重公平性，針對不同收入群體、消費用途設置差異化的補貼金額。自2016 年起，低收入人群可獲得更多補貼，高收入者僅可申請FCEV 補貼；租賃、共享車隊可獲單車補貼額低于私人消費者。三是明示資金總盤，采取“先到先得”制。2019 ～2020 財年預算總盤為2.38 億美元（約合人民幣16.9 億元），其中專門為低收入群體專門預留2500萬美元（約合人民幣1.7 億元）。全部資金耗盡后，申請人進入“等待清單”，待下一財年資金批準后可獲得補貼。四是定期調整。該政策主管部門美國加州空氣資源委員會（CARB）每財年依據當年項目預算資金總盤、市場規模等因素對補貼金額、車輛技術門檻、申請人條件等要求進行調整。

2019 年底加州對CVRP 進行了新一輪調整：補貼金額退坡、技術門檻提高。2014 年以來，CVRP 政策雖屢次調整，但單車標準補貼金額基本維持不變。然而隨著加州電動汽車市場規模增長，補貼申請需求大幅增加，項目預算往往無法支撐到每財年結束，為減緩預算資金的消耗速度，使更多需要補貼資金的人受惠，從而實現更有意義的市場激勵效果，CARB對CVRP 政策進行了修改，并于2019 年12 月3 日起實施：一是下調單車補貼金額。針對私人消費者（除低收入群體外）的標準單車補貼金額統一下調500 美元；針對租賃和共享車隊申請者的單車補貼金額統一下調200 美元。二是限制車價。除FCEV以外，廠商指導價超過6 萬美元的車型（如特斯拉Model S 和Model X）自2019 年12 月3 日起不再享受補貼。三是提高技術門檻。PHEV 純電續駛里程要求由20英里提升至35英里（約56 公里）。四是加嚴申請次數限制。非租賃和共享車隊消費者，享受補貼的次數上限由2 次降低為1 次。（見表3）

表3 2019年12月3日前后美國加州電動汽車補貼標準調整對比

來源：根據加州CVRP 官網資料整理

CARB 在2009年啟動了混合動力和零排放貨車和客車購置代金券 激 勵 項 目(HVIP, The Hybrid and Zero-Emission Truck and Bus Voucher Incentive Project)， 為 購買符合條件的電動（包括BEV、FCEV、PHEV、HEV 等） 貨車和客車的購買者提供補貼。2019 年10 月，CARB 對車型范圍等內容進行了調整，HEV 和純電續駛里程低于35 英里（約合56 公里）的PHEV 不再享受補貼。（見表4）

表4 美國加州混合動力和零排放貨車和客車購置代金券激勵項目

來源：根據加州HVIP 官網資料整理

（三）交通政策。共乘專用車道（也稱HOV 車道），是一種促進和鼓勵共乘的交通管理策略，僅允許載有2 個（或3 個，含駕駛員）以上人員的車輛使用。電動汽車在美國加州享受HOV 車道特殊使用權。一是依據車貼判定HOV 車道特殊使用權。加州車輛管理局（DMV）對滿足聯邦和加州排放法規的車輛（包括壓縮天然氣汽車（CNGV）、FCEV，BEV以及PHEV）發放清潔空氣車輛(CAV)車貼，貼有該車貼的車輛可在不滿足車內人數要求的情況下進入HOV 車道。二是車貼有效期不超過4 年，不再無限期延長。起初，不同顏色的車貼用于識別車輛類型（白色車貼適用于CNGV、FCEV 和BEV， 綠 色 車 貼適用于PHEV，黃色車貼已于2011 年到期適用于HEV），且白色和綠色車貼有效期屢次延期，早期電動汽車車主甚至已享受超過十年的HOV 車道使用權。但因不同顏色的車貼享受的路權一致，且隨著電動汽車市場規模的增長，HOV 車道擁堵現象日漸嚴重，于是自2018 年起加州不再根據車輛類型區分車貼顏色，而是根據車輛獲得車貼的年份區分顏色（2018 年為紅色、2019年為紫色、2020 年為橙色），且車貼有效期均不超過4 年（即不論在2018年何月份獲得車貼，2022 年1 月1 日均過期，以此類推）。此前白色和綠色車貼均在2019 年1 月1 日失效（僅2017 年購買的車輛可在2018 年申請更換為紅色車貼）。加州計劃于2025 年9 月30 日結束該政策。三是對低收入群體給予優待。為照顧低收入群體，自2020 年1 月1 日起，低收入家庭購買部分車貼已失效的二手電動汽車，可獲得特殊車貼，繼續享受HOV 車道優惠。

（四）充電政策。加州政府在充電基礎設施建設和使用兩方面為企業和用戶提供財稅金融優惠。一是對充電基礎設施建設給予金融支持。美國加州的小型企業建設充電站可申請貸款融資服務，最高可貸款50 萬美元（還款期限最長4 年），并可獲得貸款金額的20%～30%作為貸款違約保障金，充電站必須可供企業員工、公眾或多單元住宅的租戶使用；業主對自有房產購買和安裝充電設施也可申請信貸支持。二是對用戶充電給予費用優惠。美國加州立法明確，BEV 和PHEV 可在州立停車場充電免收電費，資金由州政府或公用事業納稅人提供；加州多數電力公司為電動汽車充電提供優惠費率。

三、美國政策趨勢及對我國的啟示

近幾年美國電動汽車發展效果顯著，BEV 和PHEV 年銷量從2011 年的1.78 萬輛上升至2019 年的32.66 萬輛，自2015 年被中國反超后，電動汽車年銷量穩居世界第二位。其中，總部位于加州的特斯拉公司的Model 系列車型對美國市場貢獻巨大，從2012 年的2400輛增長到2018年的19.16萬輛，2019 年稍有回落，年銷量仍達18.94萬輛；市場占比從2012 年的4.5%發展到2018 年的53.0%，2019 年在全國BEV 和PHEV 整體銷量下滑的情況下，其市場占比仍逆勢增長達到58.0%。（見圖1）

預計未來特朗普政府仍將堅持當前立場，維持或降低電動汽車相關政策支持力度；同時，以加州為代表大力推動節能減排的州政府將繼續支持電動汽車的推廣。未來美國電動汽車政策發展方向：一是繼續實施財稅政策支持電動汽車，但優惠力度將會降低。目前聯邦和加州政府分別實施的個稅抵免和購置補貼政策均未公布終止日期，但直接優惠金額將退坡，受惠車型的純電續駛里程等技術指標將提高。二是繼續實施差異化的電動汽車交通優待政策，如以加州為代表的州政府將繼續使用HOV 車道路權政策，優化電動汽車使用環境。三是繼續優先使用征稅、收費、罰款等經濟處罰，而非行政手段。如聯邦政府CAFE 法規和加州政府ZEV 積分均設置罰款條款。四是繼續注重財稅政策公平性，關照低收入群體，抑制奢侈消費，如加州對低收入群體的優惠程度將繼續高于一般群體，高收入群體及高端奢侈消費仍被限制享受優惠。

當前我國新能源汽車發展正面臨重大挑戰，市場發展速度大幅放緩甚至還有下降。2020 年初的新冠肺炎疫情更是讓新能源汽車產業面臨更大的發展壓力，《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012 ～2020 年）》引領下的新能源汽車發展政策即將到期。美國電動汽車政策對我國研究制定新一輪新能源汽車發展政策具有一定的參考價值，結合我國國情、治理體系和治理能力、產業和市場等情況，總結提出以下幾方面啟示：

一是繼續實施新能源汽車財稅優惠政策。考慮新能源汽車發展目標，及其尚難與燃油車競爭，建議延緩新能源汽車購置財稅補貼退出步伐，未來幾年繼續保留購置補貼，并依據產業和市場情況適時調整補貼力度，加嚴與節能減排相關的技術門檻，同時差異化對待中、小型和大型（豪華）車輛。

二是加大對充換電基礎設施建設及使用的財稅金融支持力度。著力解決消費者購買新能源汽車的“后顧之憂”，充分發揮新能源汽車使用階段成本優勢，使消費者充電更便利、更便宜。一方面豐富充換電基礎設施建設支持政策，向充換電基礎設施建設主體提供融資、補貼等支持；另一方面，降低消費者充電成本，如向電動汽車車主提供電費優惠、設立部分向全社會公開的免費或優惠充電站點（對單車可享優惠電量設置上限）等。

三是繼續實施雙積分政策，鼓勵節能與新能源汽車并行發展，出臺經濟措施并有“獎”、有“罰”、也可設“上限”。繼續研究我國2030 年油耗標準，對節能或新能源汽車發展優異者給予適當獎勵，對不能完成最低要求者給予懲罰，同時重視獎勵和懲罰的尺度（對獎勵設置上限，使政策效果可控，避免出現顧此失彼等難以預期的現象；對懲罰設置上限，制定或修改有關法律法規，主要考慮實施經濟性懲罰（含收費或向他人購買）而非行政性手段）。

四是鼓勵地方政府因地制宜積極探索新能源汽車推廣措施。鼓勵有條件的地方政府因地制宜，或聯合周邊地區發揮區域協同聯動效應，從推廣應用、財稅支持及金融和人才支持等多方面布局，尤其可以綠色車牌為抓手，探索低排放區、新能源汽車公交車道使用權、純電動貨車城市道路使用權等差異化交通管理措施，優化本地新能源汽車市場環境，樹立地方推廣標桿。