論制度執行力提升的政治基礎

陳文新

摘 要：制度執行力的提升不能單純依靠行政系統的貫徹落實，還需要一定的政治基礎。制度執行力與政治密切關聯：制度執行的內容由政治確定，制度執行的過程需要政治動員，制度執行力度需要政治監督與評估，制度執行的權力也是政治賦予的。要提升制度執行力，就要進一步提高制度制定過程中政治決策的科學性，強化權力機關對行政部門的監督、考核，加強制度的宣傳教育，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導作用。

關鍵詞：制度;制度執行力;政治基礎

一、問題的提出

制度的生命力在于執行，執行的關鍵在于執行力。黨的十九屆四中全會明確提出，著力提高制度執行力，把我國制度優勢轉化為國家治理效能。制度執行越有力，治理能力越有效，越能充分發揮制度的功能，彰顯制度的優越性。因此，提升國家治理體系和治理能力現代化，必須把提升制度執行力擺在突出的位置。

當前學術界對制度執行力的理論闡釋主要集中在三個方面。其一，關于制度執行力的內涵。莫勇波、張定安認為，制度執行力指的是相關組織在執行各種制度方面的執行力或者各種制度被執行落實方面的程度。①麻寶斌則強調，制度執行力中執行和落實的應該是正式制度，制度執行力就是在特定的社會文化環境中正式制度得以落實的程度，它既取決于強制性執行主體的執行意愿與能力，也取決于執行對象的自愿遵行程度。②其二，關于制度執行力與國家治理的關系。大多數研究者把制度執行力與國家治理結合起來，認為制度執行的力度和效力關乎國家治理的成效。李拓認為，培育制度執行力是實現國家治理現代化的前提和關鍵環節。③秦國民等認為，推進國家治理現代化的核心是提升制度執行力，而提升制度執行力是一項系統性、整體性的工程，既要關注治理之制，也要關注治理之道。④其三，關于某些具體制度的執行力。目前，學術界探討較多的是黨內法規制度的執行力問題。蔡文華針對如何深入推進依規治黨的問題，強調應構建內容簡明、分類合理、易于辨識的制度體系;在黨內形成執行制度的價值認同和文化共識，夯實制度執行的思想根基。⑤唐瑩瑞、趙曉強從實踐理性視角出發，提出黨內法規制度建設應從良善性、效能性、正當性三個方面繼續加強。⑥

總體上看，現有研究成果多集中于從執行層面思考制度執行力問題。的確，制度執行直接關乎制度執行力，但如果僅僅從執行過程來看制度執行力，就不能準確把握制度執行力的內在規定性，不能從整體上完整把握制度執行力產生的根源，也就不能真正提出解決制度執行力問題的相應對策。實際上，制度執行力的形成是一個從制度制定、執行到運行生效的系統過程，其中，制度是執行的前提，執行是關鍵，執行力是結果。制度從制定、執行到發揮作用，取得效力，并非一個簡單執行的過程，實際上還涉及制度設計、制度制定的政治過程。因此，思考影響制度執行力問題，不應囿于執行主體、執行過程等行政因素，還應考量形成制度執行力的政治基礎。基于此，本文在界定制度執行力定義的基礎上，著力探討制度執行力形成的政治基礎，并提出通過發揮政治作用提升制度執行力的對策建議。

二、制度執行力的定義及其與政治的關聯

1.制度執行力的概念界定

制度執行力實際上是一個匯聚性概念，由“制度”和“執行力”兩個詞語復合而成。對于制度的理解，較為普遍的觀點是將制度視為一個社會的游戲規則，是形塑人們互動關系的系列約束。⑦這些規則和約束有正式和非正式之別。例如，西方新制度經濟學家諾思在其重要著作《制度、制度變遷與經濟績效》中，將制度分為非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則）和正式的法規（憲法、法令、產權）。具體到當代中國，制度一詞運用得非常廣泛。有學者指出，在改革開放以來的中國語境中，制度通常包括根本制度或基本制度（相當于宏觀的制度結構或制度框架）以及具體的體制機制等兩大部分。⑧實際上，在當代中國國家治理實踐中，除了正式制度，許多政策、文件、規則、規定等也發揮著重要作用，扮演著制度的角色，發揮著制度的功能，我們一般也把這些政策、文件等視為制度。基于此，筆者認為，在當下的中國現實語境中，制度就是指社會成員和組織應該遵守的、帶有一定約束性的各種規則。這些規則既包括由國家立法部門制定發布的正式制度，也涵蓋各級治理主體頒布實施的政策、文件和相關規定等。什么是執行力呢？執行力概念實際上濫觴于行政法學和公共行政學，是隨著行政與政治的分離而逐漸產生的一個概念。現代化進程催生了政治結構的分化，為了適應管理日益復雜的公共事務的需要，行政組織從政治體系中逐漸分離出來而成為專門的執行機構。這樣，伴隨著公共行政的出現就產生了公共領域的執行力問題。從這個意義上理解，所謂執行力就是指公共行政部門或者行政人員執行和落實任務和目標的程度。必須說明的是，執行力以結果為導向，執行力并不等同于執行能力，執行能力是形成執行力的一個基礎，但有較強的執行能力未必就一定能形成好的執行力。

把制度與執行力結合起來理解，筆者認為，制度執行力就是制度的執行效力，即制度被貫徹落實的程度。在理解制度執行力范疇時，需要注意兩點。一是正確區分中外制度執行力概念的差別。我們黨提出的制度執行力概念雖然與西方公共行政學的執行力概念存在淵源和共性，但更多地帶有中國風味，我們應結合當下的中國語境，尤其是國家治理的現實去理解，避免簡單地套用西方的制度或者執行力話語。二是不應僅僅從執行層面看待制度執行力問題。以往我們習慣于從執行層面思考問題，而缺少對執行前政治矢量的考慮，這顯然是片面的、簡單的，也是不嚴謹的。

2.制度執行力與政治的密切聯系

制度執行力的形成是一個政治與行政相互聯系、相互接力的連續過程，并非單純依靠行政系統的執行就能夠真正完成，更涉及政治功能的發揮。制度執行力的實現程度不僅與制度執行相關，還與決定制度執行的政治系統有著密不可分的關系。

第一，制度執行的內容由政治確定。制度是制度執行的依據和前提，沒有科學規范的制度，制度執行就缺乏指導，就會失去方向，制度執行力就無法得到有效保障。然而，執行什么制度通常不是由承擔執行任務的行政組織決定，而是由政治系統決定。美國政治學家古德諾曾經指出，作為有機體的國家，政治與政策或國家意志的表達相關，行政則與這些政策的執行相關。⑨制度實際上是國家意志的體現，國家意志的形成離不開政治，政治的過程實際上是制度輸出的過程。在制度執行前，首先應由政治系統確定制度文本，包括制度的目標，制度執行的程序，制度執行的重點和方向等，制度制定過程實質上是政治決策過程。因此，關注制度執行力的生成，必須從源頭上關注政治系統的政治決策過程。

第二，制度執行的過程需要政治動員。制度在執行過程中能否得到落實，真正發揮作用，除了受制度本身的內在因素影響，還與執行主體、執行客體密切相關。首先，執行主體的意愿影響制度執行。制度執行主體如果對制度缺乏敬畏之心，對制度執行不重視，勢必在制度執行過程中三心二意，敷衍塞責。其次，制度的效力受社會大眾的影響。社會大眾實際上是制度執行的客體，他們對制度是否認可，是否具有較強的規則意識、制度意識，也關系到制度是否能夠得到真正遵守和執行。因此，制度執行過程中要進行一定的政治動員，通過加強制度宣傳等途徑，增強執行主體的積極性，使社會大眾能夠主動配合與接受。

第三，制度執行的力度需要政治監督與評估。制度執行不僅需要內在的動力，更需要外部的監督。如果說制度執行中的政治動員能夠解決動力問題，那么，一定的政治監督不失為框定制度執行邊界的良劑。制度執行是否按照預定的目標，是否遵循嚴格的執行程序，是否得到不折不扣的落實，政治系統還需要對執行效果進行跟進，實施必要的政治監督。此外，制度執行效果如何，還需要進行總結和評估，并進行必要的反饋，對后續的制度執行提出改進建議。正是通過一個完整的制度生成—執行—評估過程，制度的權威才能得到認同，從而能夠有效地提升行政組織的制度執行力。

第四，制度執行的權力和權限也是政治賦予和規定的。制度執行需要動用權力資源，而權力資源來自政治系統。為了使國家意志的表達與執行之間存在協調，就必須犧牲國家意志執行機構的獨立性。⑩因而，為保證國家制度的執行，政治必須對行政進行適度控制。從政治與行政的內在邏輯關系上看，行政組織本身就是由政治組織派生而來的，其功能與權限自然受到政治系統的制約。在現實的制度執行中，負責制度執行的行政組織不可能脫離政治的領導或者游離在政治體系之外。

三、影響制度執行力的政治因素分析

政治系統擬定的制度和決策有賴于行政系統的貫徹執行，沒有行政系統的執行，制度就是一紙空文。但制度執行也必須有政治指導，現實生活中一些制度缺乏執行力，表面看來僅與制度執行本身相關，其實不然，制度執行力方面出現的問題很大程度上也與政治因素沒有充分發揮作用有關。

1.政治決策缺乏科學性，導致制度形同虛設，無法得到真正執行

現實生活中我們不難發現，很多制度建構后基本上處于閑置狀態。造成這種狀況的一個直接原因可能是制度文本存在重大缺陷，如文本過于宏觀和抽象，缺少具體實施細則，缺乏可操作性。制度文本的缺陷，與制度文本形成中政治決策科學性的有所缺失直接有關。政治決策或者制度設計部門沒有從制度的實施特性出發，沒有充分考慮制度執行所需的要素、資源和相關支撐條件，使制度文本缺乏嚴格科學的執行程序，不能給執行者提供明確的信號，難以真正落實。以權力監督制度為例。改革開放40多年來，我國先后制定和頒布了一系列有關權力監督的法律法規和規章制度，但不少法律法規條文往往是原則性規定多，具體操作程序語焉不詳，致使具體的監督活動無章可循。比如，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》規定，普通黨員有權監督領導干部，但該條例缺少一些具體的保障普通黨員監督權的程序，在實施過程中，普通黨員的監督權自然無法得到充分實現。黨的十八大之后，基于全面從嚴治黨的要求，黨的十八屆六中全會審議通過了修訂的《中國共產黨黨內監督條例》。新的黨內監督條例總結了十八大以來黨內監督的新實踐、新經驗，明確了黨內監督的范圍、重點，修改和完善了黨內監督的相關程序，細化了監督細則，使黨內監督制度具有一定的操作性，黨內監督制度的執行力度明顯加大，制度的威懾力更加明顯。

2.制度設計之初，缺少吸納性的源程序，容易造成制度執行跑偏走樣

在實際中存在這樣一種情況：制度雖然在一定程度上得到執行，但執行效果與制度設計的初衷相背離，制度的作用沒有真正發揮出來。例如，2019年我國大力推行高速公路ETC技術，這是加快建設和完善高速公路收費體系的重要舉措，本意是實現不停車快捷收費，減少擁堵現象，提升通行效率。但是，這項制度在實施過程中，出現了“好經被念壞”的現象。有些地方的執行部門變相解讀相關條款，隨意附加執行不合制度規范的條款，出現強制或變相強制車主安裝ETC的情況，造成廣大車主的吐槽和不滿。制度執行中的亂作為，凸顯ETC政策相關條款的不明確、不完善。比如，對于不使用ETC的用戶，高速通行政策究竟有何具體變化，并沒有明確規定，對于少數不愿意或者不具備使用ETC條件的用戶，條款中也缺乏明確的替代方案和方法。更進一步深入剖析，造成ETC政策執行亂象的根源在于制定政策時缺少一個吸納性的源程序，沒有充分考慮到執行過程中可能遇到的種種問題，也沒有真正廣泛吸收和聽取不同意見，沒有在制度條款中真正兼顧不同的訴求，采取了簡單的一刀切的方法，一些群體的意見和需求被忽略。

3.政治監督力度不夠，制度執行消極應付

在缺乏強有力的政治監督情況下，制度執行在很大程度上取決于執行主體的自覺性。執行主體如果意愿不強，自然動力不足，就會在制度執行方面停留在喊口號、表決心等表面形式上，敷衍塞責，消極應付，或者在貫徹落實上打折扣、搞變通。例如，對于公款吃喝現象，黨中央、國務院先后頒布了大量關于嚴禁公款吃喝的相關規定，但“三公”消費居高不下，往往在經過運動式治理后又死灰復燃。究其原因，對于治理“三公”經費的制度執行缺少強有力的政治監督和考核，使相關規定往往很難得到真正執行。與之形成鮮明對比的是，黨的十八大以來出臺的改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”和反“四風”廉政建設制度得到了很好的執行，其中一個重要原因，就是對制度執行進行了過程監督、考核，從而避免了形式主義等問題的滋生。

4.制度執行中存在地方保護主義

地方保護主義的典型表現就是“上有政策下有對策”，實際上是對制度采取選擇性執行，凡符合本部門、本區域利益的制度就認真執行，不符合的就打折扣甚至拒絕執行，這就破壞了制度的公平性和統一性，造成有令不行、有禁不止的惡劣影響。制度執行中的地方保護主義，不僅與制度設計中沒有很好地統籌國家利益與部門、地方利益有關，更與政治系統對行政執行的控制、約束不夠有關。由于制度的執行主要靠行政組織尤其是地方政府來完成，這就客觀上造成執行權的地方化、部門化。在缺少強有力的政治問責壓力情況下，出于地方利益考量，地方政府很容易對制度執行采取選擇性執行，造成國家制度得不到完整、有效的執行。

四、加強政治基礎建設以提升制度執行力的對策建議

提升制度執行力，必須樹立整體思維，更好地發揮政治的功能。我們應在研判當前制度執行力問題的基礎上，補齊制度執行力形成過程中政治基礎薄弱的短板，有針對性地發揮政治的功能與作用。

1.進一步提高政治決策的科學性

提高決策的科學性，應有針對性地注意改善兩點。一是人大等部門在制度制定的決策過程中，應廣泛吸納社會各個階層、各個群體的意見，以制定的制度能否實現社會群體的利益均衡作為科學性的重要衡量標準。二是要注意充分吸納執行部門的意見。現代各國公共行政的實踐已經證明，行政越來越具有政治色彩，制度、政策的建構權向行政轉移已經是一個明顯的趨勢。B11現代國家的制度制定與制度執行并不是兩個截然分離、各自獨立的環節，而是一個連續的統一體，行政部門也可以即時扮演意見表達的角色。事實上，越來越多國家的行政人員開始參與到政策制定過程中，如日本的“處長治國”即為典型。雖然各國體制不同，決策模式不同，但在提高政治決策的科學性上，我們可以借鑒相關經驗。在我國的制度執行過程中，行政部門處在執行制度的一線，對制度執行有充分的發言權，對制度執行中遇到的困難和各種窘況體會更深刻，更能觸及制度執行的深層次問題。行政部門可以將執行中的困難充分表達給制度制定部門。這樣，在制度制定過程中，權力部門與行政部門能夠有效地進行信息共享、對接和意見反饋，提前研判執行的困難，使制度制定更具有針對性，能夠在一定程度上提升政治決策的科學性。

2.強化權力機關對行政部門的監督、考核

“要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實。”B12通過加大監督、考核力度，提升政府的制度執行力。為了保證國家意志的執行，政治必須對行政進行一定的控制，并且積極發揮政治的作用。我國的政治制度具有天然的體制優勢，能夠確保制度執行中政治力量的發揮。人大是我國的權力機關，主要履行政治表達的功能，負責制定制度和法律。政府是主要的制度執行力量，各級政府由同級人大產生并向人大負責、接受監督。人大監督也是我國最高層次、最具權威以及享有最高法律效力的監督。B13因此，我們需要進一步增強人大監督的權威性，充分發揮人大的政治監督作用，強化對政府制度執行力的考核、評價與問責，通過監督推動制度落實。

3.加強制度的宣傳教育，著力增強執行主體與客體的制度意識、規則意識

宣傳教育是增強制度執行內在動力的關鍵。要通過長期的宣傳教育，提升政府官員對制度的認知能力，培養和增強他們的制度意識、規則意識，形成敬畏制度、自覺遵守制度、帶頭執行制度的習慣，從思想意識上堅決抵制執行制度留“暗門”、開“天窗”的錯誤理念，做制度執行的表率而不是破壞者。同時，為了營造良好的執行環境，我們也應該通過政治動員和宣傳，在廣大人民群眾中廣泛開展制度教育，增強群眾對制度的認同和信任，通過潛移默化的制度教育，使他們養成敬畏制度、尊崇制度的良好習慣，使整個社會逐步形成制度信念和制度文化，讓尊崇制度、維護制度成為社會共識，為制度執行奠定良好的社會基礎。

4.充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導作用

克服當前制度執行不力的問題，亟須破除為制度設計而設計、為制度執行而執行的壁壘現象，這在客觀上需要一個權威組織對政治、行政加以統籌協調，政黨恰恰就是這樣一個組織。在當代中國政治結構、制度結構和政治過程中，中國共產黨毫無疑問是統籌協調政治與行政最合適、最有效的組織。在促進政治與行政力量的協調上，黨本身具有天然的組織優勢。黨是中國各種政治力量、行政力量最好的黏合劑和整合者。作為執政黨，中國共產黨是各級政府部門成員的主體。黨對政府的領導，一是通過其黨員直接掌握國家權力并在政府機構內建立黨組織來實現，二是通過黨對政府主要干部所具有的組織人事權、紀律懲戒權以及以民主集中制為基礎的集體決策機制來實現。B14行政班子成員首先是黨委成員，其次是行政首長;首先是領導集體的一員，然后是分管負責人。B15所以，通過發揮黨組織的功能和黨員的先鋒模范作用，能夠提升行政部門執行制度的積極性、主動性，通過黨的紀律，可以及時發現并矯正制度執行中的偏差。這樣，黨的領導角色能夠很好地、很自然地把政治與行政聯系起來，形成一個有機的整體。因此，在提升制度執行力上，我們應充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導作用，整合各種力量，形成制度制定、執行、運轉的合力。

注釋

①莫勇波、張定安：《制度執行力：概念辨析及構建要素》，《中國行政管理》2011年第11期。

②麻寶斌：《制度執行力：提升治理效能的關鍵所在》，《國家治理》2019年第11期。

③李拓：《制度執行力是治理現代化的關鍵》，《國家行政學院學報》2014年第6期。

④秦國民、陳紅杰：《國家治理能力現代化視域下提升制度執行力的著力點》，《中國行政管理》2017年第8期。

⑤蔡文華：《增強制度執行力依規治黨的實現路徑》，《中國特色社會主義研究》2018年第4期。

⑥唐瑩瑞、趙曉強：《試論黨內法規制度執行力的形成邏輯》，《長白學刊》2018年第5期。

⑦[美]道格拉斯·諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海三聯書店，1994年，第3頁。

⑧何增科：《從黨治國家到政黨政府：深化黨和國家領導體制改革問題研究》，《政黨與政府改革》，復旦大學出版社，2016年，第5頁。

⑨⑩[美]弗蘭克·古德諾：《政治與行政：一個對政府的研究》，王元譯，復旦大學出版社，2011年，第11、14頁。

B11張康之、向玉瓊：《變動于政治與行政部門之間的政策問題建構權》，《新視野》2013年第5期。

B12《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第90頁。

B13夏書章：《行政管理學》，高等教育出版社，2008年，第372頁。

B14林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社，2009年，第161頁。

B15張思京：《深刻理解始終堅持黨對一切工作的領導》，《湖湘論壇》2019年第2期。

責任編輯：浩 淼 文 武