全球氣候治理面臨的挑戰及其法制應對

朱炳成

摘 要：氣候變化潛藏各種風險，氣候治理目標的順利實現需要各國協同推進。但是，由于氣候變化的不確定性、發展的漸進性、致害的長期性等特點，加上氣候變化風險的全球性，各國在風險認知和利益訴求等方面存在諸多差異和沖突，使得全球氣候治理舉步維艱。國際社會應當推動氣候治理多元主體的價值觀念融合，強化共識、彌合差異，在此基礎上采取協同治理的舉措。中國在進一步的氣候治理行動中，應當堅持風險預防原則，著力化解制度風險，積極構建有中國特色的氣候治理體系。

關鍵詞：氣候變化;氣候風險;法制應對

20世紀90年代以來，以全球變暖為主要表現的氣候變化問題日益突出，如何有效應對氣候變化風險成為最受關注的全球性環境問題之一，氣候治理也成為國際社會開展環境治理的重要議題。一般認為，氣候治理是基于有效的政策和法律規則，以解決全球氣候變化問題和實現可持續發展為目標，在各方面、各領域、各層面采取應對措施的活動。①在過去近30年間，全球氣候治理艱難前行。1992年《聯合國氣候變化框架公約》為全球氣候治理奠定了法律基礎;1997年《京都議定書》確定了發達國家2012年減排目標以及發達國家和發展中國家的減排義務，為全球氣候治理提供了階段性法律支持;2015年《巴黎協定》確定了控溫目標和自主貢獻的參與模式，是近年來全球氣候治理領域取得的較大進展。然而，2019年在西班牙馬德里召開的第25屆聯合國氣候變化大會關于《巴黎協定》實施細則的談判中，各國在國際碳市場運行規則等實質性問題上未能達成一致。同年，美國啟動退出《巴黎協定》程序，巴西、墨西哥等國家關于積極承擔減排義務的態度有所軟化。這些都對未來十年全球控溫目標的實現及各國自主減排的積極性造成影響，使國際氣候談判進展愈發艱難。全球氣候治理之所以呈現忽冷忽熱、走走停停之勢，主要原因是各國對氣候變化風險的認知程度和應對態度存在差異，在氣候變化的風險閾值、責任承擔等方面存在較大分歧，進而在應對氣候變化風險方面采取不同的策略和措施。全球氣候治理面臨巨大挑戰，亟須國際社會強化共識、協同行動。本文從法制視角探討全球氣候治理面臨的挑戰及其應對路徑。

一、氣候風險的特征及其對氣候治理的挑戰

風險即發生損害的可能性。在人類社會面臨的諸多風險中，氣候風險對人類生產生活和生態系統的影響日益凸顯。氣候風險也稱氣候變化風險，指氣候系統變化對自然生態系統和人類社會經濟系統產生影響的可能性，尤其是造成損失、傷害、毀滅等后果的可能性。②現有研究表明，氣候變化具有科學上的不確定性、發展的漸進性、致害的長期性等特點。③在全球風險社會中，氣候風險有四個方面的特征，即來源上的內生性、影響上的延展性、內容上的

不確定性、應對路徑上的協同性。來源上的內生性，指氣候風險是人類社會發展過程中的必然結果。現代科學技術的不當運用是引發氣候風險的主要原因，在制度風險等多種因素的作用下，氣候風險的內生性特征愈發凸顯。影響上的延展性是指，氣候風險的影響在空間上是全球性的，超越地理邊界和社會文化邊界;在時間上不僅影響當代人的生存與發展，還將對后代人的生存與發展產生影響，具有世代延續的特點。內容上的不確定性包括客觀維度和主觀維度兩個層面，客觀上的不確定性由氣候變化本身（成因、趨勢等）的不確定性引起，主觀上的不確定性源于人們在氣候風險的認識水平、認知維度等方面的差異。應對路徑上的協同性是指，應對氣候風險不僅需要運用經濟手段，而且需要國際社會從政治意愿層面在全球范圍內形成共同的價值判斷并積極行動。由于氣候風險具有上述四方面特征，使得全球氣候治理面臨諸多挑戰。

1.氣候風險的內生性和延展性導致各國在氣候治理立場上存在嚴重分歧

氣候變化問題內生于人類社會生產力的發展，這意味著，氣候變化風險影響著每個國家，無人能夠幸免。氣候風險的延展性表明，應對氣候變化的主體要超越現有以國家為單元的治理結構。然而，由于各國地理位置、經濟發展戰略等具有高度的內生性，不同國家和地區在應對氣候風險問題上存在復雜的治理意愿和能力差異。譬如，小島嶼國家由于最易受到氣候變化影響，所以參與全球氣候治理的意愿普遍較強;注重生態環境保護的國家較之更加關注經濟發展利益的國家，前者參與全球氣候治理的意愿往往更強。在此情勢下，如果要求所有國家和地區承擔相同的減排義務，勢必加大氣候治理義務分配的不公平、不均衡，導致氣候治理主體的共性與個性之間的對立加劇以及全球化矛盾擴大。

由于各國利益訴求不同，使得一些政策和觀點存在較大差異。總體而言，發達國家認為氣候變化是全球經濟高速發展的副產品，各國應承擔共同的減排責任，不應區別對待;發展中國家則強調區別對待溫室氣體減排責任，認為發達國家對全球氣候變化問題不僅負有歷史責任，而且因其經濟社會已經發展到較為成熟穩定的狀態，相較于發展滯后的國家具備更充足的資金和先進的技術來應對氣候風險，故應為發展中國家提供經濟技術支持，以提高發展中國家適應和減緩氣候變化的能力。美國對氣候治理的態度較為消極，其他主要發達國家對減排責任的承擔也不夠積極;印度等一些發展中國家在減排責任分擔原則等問題上態度搖擺不定。這種態度差異的最根本原因，是對氣候風險的內生性存在不同認識。美國作為先發達國家的代表，無論在經濟發展還是社會文化心理層面，都對氣候變化持極大程度的樂觀態度，因而在一定程度上并未將氣候風險視為緊迫的威脅。處于后工業階段的歐洲國家在歷史上深受生態環境問題的困擾，對氣候風險的容忍度較低。印度處于經濟高速發展時期，但因地理位置等條件而深受氣候變化影響，使得其在經濟發展與環境保護的平衡與抉擇中常常處于矛盾狀態，在氣候風險應對策略上也表現出搖擺不定的態度。

由于不同主體存在不同的利益訴求，使得在國際法框架下分配溫室氣體減排責任的法律效力一直是聯合國氣候變化談判中的一個焦點問題，各國在此問題上存在諸多爭議。《巴黎協定》在明確“共同但有區別責任”原則的同時，也明確了該原則的具體適用形式，即采取國家自主決定貢獻的形式，通過自下而上的方式在國際環境合作原則的指導下形成多元化的減排主體和減排形式。然而，這種以協商為主的減排責任安排存在一個突出問題，即其法律效力的確定性問題。中國主張2015年聯合國氣候變化巴黎會議達成具有法律約束力的公約實施協議，發達國家與發展中國家的國家自主貢獻在巴黎會議成果中以適當形式分別列出。④美國則認為，相關協議對發達國家和發展中國家應具有相同的法律約束力，應淡化減緩、適應、資金、技術開發和轉讓等方面的法律強制力。⑤類似的分歧導致各國采取方向不同甚至迥異的氣候政策，這實質性地影響全球氣候治理進程。

2.氣候風險的不確定性成為各國進行氣候治理決策的羈絆

科學上的不確定性是氣候風險的一個主要特征，也是全球氣候治理面臨的主要挑戰。氣候風險的影響涉及自然、社會、經濟、政治、生活等領域，由此增大了作為整體的氣候風險的不確定性，對各國采取氣候治理措施提出了相應的要求。氣候風險的不確定性體現在客觀與主觀兩個層面。

客觀上的不確定性，主要是氣候觀測資料的不確定性和影響因素的不確定性。1900—1950年的50年間，中國氣候觀測站數量極少，監測范圍較小，經常由于觀測站搬遷、觀測時次變更等原因，導致監測中斷、監測資料缺失。⑥這樣的問題在很多國家仍不同程度存在。由于氣候系統的復雜性及科技手段的有限性，人類無法準確預測自然因素對氣候變化的影響程度以及人為原因導致氣候變化的程度。政府間氣候變化專門委員會研究認為，全球升溫很可能是由于二氧化碳等溫室氣體濃度增大所致，有必要將人類活動產生的溫室氣體排放量納入氣候變化應對中。⑦但也有觀點認為，從更長的視距來看，氣候變化是地球自然生態系統的正常現象，與人類活動關系不大。⑧與洪水、海嘯、地震等傳統自然災害不同，氣候變化導致的自然災害和生態破壞問題并不迅速顯現，生態系統對氣候變化的反應往往比較遲緩，在相當長的時間內不易察覺。由于氣候變化造成損害的隱蔽性，一些國家在應對氣候變化問題上采取較為消極的態度，仍適用傳統的法律機制予以應對，效果不夠理想。

與氣候風險在客觀層面的不確定性相對應，人類認識的局限性及認知差異帶來主觀層面的不確定性。主觀不確定性的程度會在“完全確定”到“幾乎完全缺乏可信度”的范圍內不斷變化，主要體現在科學研究、決策標準、公眾認識等方面。在科學研究方面，政府間氣候變化專門委員會近年來發布的氣候變化評估報告屢遭質疑。究其原因，一是該報告基于現有科學技術水平，難以對長期以來的氣候變化情況進行全面分析，也難以對未來氣候變化的趨勢進行準確預測;二是人類認知能力有限，數據分析和預測能力具有階段性和局限性。人們對這一具有較高權威性的評估報告尚且有疑問，對其他關于氣候變化的研究結論的爭議更大。在決策標準方面，盡管大多數國家對氣候變化影響人類生產生活和生態系統持肯定態度，但各國在氣候風險的嚴重程度、減排責任承擔等方面存在較大分歧，出于經濟發展和社會需求等方面因素考慮，制定應對氣候變化政策所依據的標準存在差異。⑨在公眾認識方面，受生活環境、教育背景、收入水平等因素影響，公眾對氣候變化風險存在認識分歧，這直接或間接地影響政府采取相關措施的積極性。⑩在世界上有些地方，相當一部分社會主體還在為基本生存問題憂慮，沒有動力去考慮氣候變化會引起什么后果，從而不會積極參與氣候治理。上述三方面因素相互影響、綜合作用，加劇了某些領域、某些時期國際社會對氣候治理的認識差異以及各國在此基礎上采取措施的差異性，在相當程度上影響全球氣候治理的進行。

3.氣候風險因應路徑的協同性面臨全球治理體系考驗

氣候風險是一種系統性風險，危及整個人類和生態系統，需要各國協同應對。氣候風險應對路徑的協同性主要體現在法律政策、制裁措施、應對時機等方面。氣候治理總是基于特定的政策和法律依據而展開的。各國立法傳統、立法技術、所屬法系或許不同，但由于環境法的世界性特征，各國在環境法律內容、政策框架和制度層面容易形成共識并基于此在實踐層面協調行動。同理，違反全球氣候治理規則會在全球范圍內產生相同或者極為相似的負外部性效應，這要求各國對此類行為的制裁形成合力，并選擇適當時機協同采取應對措施。然而，由于不同國家在應對風險能力方面存在差異，使得各國在氣候治理問題上難以達成統一的價值立場，更難以采取協調一致的應對措施。在此背景下，推動全球氣候治理需要國家中心治理模式與超國家中心治理模式有機結合。相較于以市民社會為主體的超國家中心治理，以大國為中心的國家中心治理在氣候風險應對中發揮著主導作用，決定著氣候風險應對的全球合作能否順利達成。減少溫室氣體排放的成本與收益也是各國在采取氣候治理措施時所考慮的一個重要因素，這涉及非貨幣化的環境價值與經濟價值之間的權衡。有些大國在此權衡中偏向于經濟價值，于是在協同應對氣候變化方面的意愿不足，這也是全球氣候治理面臨的主要挑戰之一。

二、全球氣候治理的法制策略

法制手段具有確定性、強制性、穩定性等特征，在應對氣候風險方面具有無可替代的優勢。筆者認為，可以以人類命運共同體理念為基礎對多元主體進行價值觀念形塑，從制度主義出發，在全球風險社會中彌合差異、促進協同，推動氣候治理目標實現。

1.以人類命運共同體理念為基礎的多元主體價值觀念形塑

面對涉及全人類甚至后代人利益的氣候變化問題，國際社會需要達成的一個基本共識是，在注重技術理性的同時更加關注環境和健康的價值。氣候治理問題集中體現了各主權國家及不同利益團體在全球治理領域的利益博弈，其中不僅涉及發達國家與發展中國家的利益分歧、小島嶼國家和低地國家的緊迫需求、不同國家的訴求差異，而且涉及主權國家內部不同主體的價值觀念分歧。在此情勢下，形塑價值觀念，避免集體行動中出現“有組織地不負責任”情形B11，成為國際社會在氣候治理領域進一步行動的理論前提。兼具價值理性和工具理性的人類命運共同體理念，可以成為彌合國際間價值觀念分歧的理論依據。人類命運共同體，是指整個人類的興衰存亡都緊密聯系在一起的存在狀態和組織形態。B12人類命運共同體理念倡導在追求本國利益的同時兼顧他國合理關切，在謀求本國發展中促進各國共同發展，既考慮當代人發展又不危及后代人可持續發展。B13該理念有助于形成多邊協同治理模式，實現風險治理成效最大化。這一融合了國際主義和整體主義的理念，在應對具有顯著的內生性及時空延展性的氣候變化問題上，有相當大的適用空間。

氣候治理需要參與主體多元化。這種多元化體現在，既包括作為私主體的個人以及法律上擬制的人，也包括政府應對氣候變化主管部門，還包括作為市民社會典型代表的社會組織，甚至包括國際法層面的國家。這些主體的價值觀念及行為模式存在顯著差異，對其在氣候風險的認知層面進行求同存異的價值觀念形塑，使其在內在動力上形成合力，是達成并實現氣候治理目標的一個前置性任務。基于人類命運共同體理念對多元主體進行價值觀念形塑之所以具有可能性，最主要的原因在于氣候異常條件下各方主體都面臨利益受損的風險，是一個利益共同體。在行動方案上，這種價值觀念形塑應遵循三個原則。一是遵循整體保護原則，轉變傳統的個體主義價值觀，以生態環境和人類社會可持續發展為目標，從生態系統的整體性和全人類的福祉出發應對氣候變化，將局部利益與整體利益有機整合。二是遵循風險預防原則，制定應對氣候變化的法律并采取有效措施，降低氣候風險轉化為現實損害的可能性，或者避免氣候風險對生態系統和人類社會造成不可逆轉的損害。三是遵循公平性原則，構建發達國家和發展中國家相對均等的發展機會和利益分配機制，同時避免資源的浪費和過度使用，推動實現代際間資源公平配置。

2.制度主義視域下的氣候治理策略

在制度主義視域下，制度失靈使風險的制度化轉變成制度化的風險。制度風險是指國家政策和法律規范體系的建立和實施有引發風險并使社會主體遭受利益損失的可能性。制度風險與技術風險的最大區別在于，“人化”因素在制度風險的起因上占主導地位。為化解氣候治理中的制度風險，就要采取多元化治理手段。事實上，現代氣候治理手段已突破傳統的以強制約束為特征的命令—控制型模式，而側重于綜合運用政策、法律、市場等多種規制手段的多面向、多元化治理模式。氣候治理策略的優化可從國際和國內兩個層面展開。

在國際層面，國際社會基于《聯合國氣候變化框架公約》已經達成若干共識，為全球氣候治理奠定了一定的法律基礎。進一步優化全球氣候治理策略，應著重從三個方面采取措施。一是推進約束性規范的形成。在應對氣候變化的國際磋商中，各國應積極擴大共識，以各方認可的最大公約數為基礎，將自愿性規范與義務性規范相結合，在氣候治理的主要方面努力形成有強制力的國際法規范。二是制定基于科學依據的政策和法律。尤其要基于科學的測算與分析，制定和完善具有可操作性的中長期全球溫室氣體減排計劃，輔之以具有可操作性的補充議定書等文件，將全球氣候風險最大限度地控制在目標范圍內。三是重視激勵機制的作用。可進一步發揮市場機制的作用，增強主權國家參與氣候治理的自主性。在此過程中，可以借鑒和吸收英國、中國等國家構建應對氣候變化市場機制的經驗。

在國內層面，應著力推動政策、法律、市場三種氣候治理手段的完善。一是政策手段。制定應對氣候變化的政策是實施氣候治理的重要手段，該手段有較強的靈活性和適應性。事實上，政策手段是各國普遍采用的應對氣候變化的主要措施。優化政策手段應著重考慮兩個方面。一方面，面對氣候變化對生態系統和社會系統帶來的直接風險與系統性風險，應遵循風險預防的政策導向，根據本國經濟和科學技術發展水平等條件，科學確定氣候治理政策的原則、目標、規劃等內容。另一方面，將氣候變化問題納入國家社會經濟發展戰略和能源發展規劃，通過推動產業轉型和能源消費結構優化，落實應對氣候變化的相關政策。二是法律手段。法律規制作為全球氣候治理的重要手段已成共識，但在國家立法層面的體現尚不盡如人意。B14健全氣候治理的法律手段，就要在科學的政策框架下推動應對氣候變化的減緩性、適應性措施法制化。在此過程中，既要發揮公權力在制度建構中的獨特優勢，也要激發社會力量參與氣候治理的內在動力。唯有如此，方可在氣候治理主體多元化格局中形成“自上而下”與“自下而上”兩條線索協同呼應的合力。三是市場手段。通過市場機制可以減少碳排放量，或者在碳排放量確定的前提下降低碳排放的社會成本。盡管經過幾十年努力，國際社會仍未就建立國際碳排放權交易市場達成一致，但中國、歐盟等國家和地區在此方面的探索與實踐從一個側面證明了市場機制在減緩氣候變化方面的重要作用。可以預見，全球碳排放權交易市場的建立只是時間問題。為此，高碳排放國家可首先在本國高碳排放地區試行碳排放權市場交易機制，并從高碳排放產業入手，逐步擴大交易范圍。實施類似的基于市場機制的規制手段，應成為優化氣候治理策略的重要舉措。

3.全球風險社會中的差異彌合與協同治理

全球風險社會既是一種理論又是一個現實問題，其在內容上內生于全球化進程，在應對策略上落腳于彌合差異、協同行動。特別是在全球氣候治理領域，由于各個國家和地區發展不平衡，以及在政治、經濟等層面存在差異，若要在氣候治理中建立良好的秩序規則，就要減少作為國際社會成員的國家等利益主體在氣候治理議題上的分歧，實現有效的協商與協同。如何進一步增強不同主體的共識，就成為實現多元主體協同治理的關鍵。就氣候風險應對路徑而言，為協調多元主體的不同訴求，彌合差異與分歧，可從四個方面努力。一是強化“共同但有區別責任”原則的協商基礎。該原則不僅強調發達國家應承擔歷史責任，還明確了其他主權國家在氣候治理領域應承擔的責任，同時為發展中國家可持續發展提供了條件。二是重視科學數據基礎。鑒于現有科學技術及其應用手段的有限性和公眾對風險認識的局限性，應對氣候變化的立法和措施要以客觀的科學數據為基礎，促使利益相關方展開有效的溝通與協商。三是明確堅持風險預防原則的必要性。氣候變化的科學不確定性及其影響的廣泛性和后果的不可逆性，使得人類不得不采取“寧可信其有，不可信其無”的應對態度。四是重視國別和區域實施性立法的作用。如盧曼所言，社會系統已經發展成一個統一的全球社會，而法律制定仍然是由地區性的政治系統來完成的，這種社會發展形態并沒有解決社會發展的系統性問題，而是通過疊加的方式產生新的困難。B15在此情形下，優化國別和區域實施性立法就成為實現協同治理的必要舉措。

三、中國參與全球氣候治理的法制路徑

中國作為全球氣候治理的積極推動者和主要踐行者，一直主動承擔減排義務，不斷完善氣候治理規范。在推進氣候治理的進一步行動中，中國應遵循以風險預防原則為中心的政策導向，建立完整的氣候治理體系，完善減緩性與適應性法律制度，推進制定“應對氣候變化法”。

1.遵循以風險預防原則為中心的政策導向

氣候風險引發的后果往往具有不可逆轉性，無論在空間延展維度還是在時間延伸維度上都是如此。對于氣候風險，傳統的預防為主、事后救濟等手段已難以應對。在氣候政策層面確立風險預防原則作為形成共同認識的基礎，就成為必然選擇。《里約宣言》將風險預防原則界定為，遇有嚴重或者不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學、充分、確實的證據為理由，延遲采取符合成本—效益的措施以防止環境惡化。該定義闡明了風險預防原則的四個特征，其中之一即損害程度達到“嚴重或者不可逆轉”。通常情況下，對人體健康或環境的不可接受的損害主要有四種情形：威脅人類生命或者健康;后果嚴重且不可逆轉;造成代內或者代際不公平;危及受影響者的基本權利。B16在制定氣候政策層面堅持風險預防原則，是對氣候風險的不確定性的積極回應。在氣候政策中，應當明確風險預防原則的適用條件、評估標準和考量要點。需要特別注意的是，堅持風險預防原則應建立在謹慎的合理懷疑的基礎上，以防止過度防范或者無效防范，并適當考慮該原則與相鄰法律機制（如生態環境保護機制）的呼應與銜接。B17為此，一方面要適應生態環境體制改革，將應對氣候變化的政策納入生態環境政策的整體框架，使之服從、服務于國家生態環境保護的整體方略;另一方面，要特別注意遵循氣候治理的內在規律特別是氣候變化的特點，在生態環境保護領域“預防為主”原則B18的基礎上再進一步，更加注重對有致害可能性的風險的預防和控制，從而使風險預防原則成為貫穿始終的氣候政策導向。

2.建立完整的氣候治理體系，推進協同治理

德國社會學家貝克和英國社會學家吉登斯強調的制度風險，是中國在完善氣候治理體系中需要特別注意的。健全氣候治理體系是加強氣候治理的必要條件，其中，法律體系的健全及其實施機制的完善、執法監督機制的改進應予以特別關注。

（1）健全法律體系。首先，強化法律體系的完整性。中國應對氣候變化的專門立法工作已開展十余年，但進展情況不容樂觀，目前不僅沒有一部應對氣候變化的綜合性法律，規制碳排放權交易的專門條例也未能出臺。實踐中應對氣候變化的法律依據只有幾個部門規章和規范性文件，這嚴重影響中國應對氣候變化的進程。在推進全球氣候治理的宏觀背景下，中國應加快制定“應對氣候變化法”，以此為基礎逐步形成包括行政法規、行政規章和規范性文件的氣候治理法律體系，同時推動地方層面尤其是各省份根據自身情況制定實施性立法。B19其次，加強技術規范的支持，制定與應對氣候變化立法相配套的標準與規范，如氣候變化風險評估規范。這一方面有助于推進氣候變化管理工作，另一方面便于明確氣候風險評估的方法、流程和內容，實現政府有關部門與公眾、社會組織等多元主體在氣候風險問題上有效溝通，在此基礎上制定和實施應對氣候變化的政策和措施。B20最后，將氣候治理法律體系與生態環境法制體系相協調。將氣候變化法律規范融入生態環境法律規范，填補生態環境領域的立法空白，促進生態環境保護與氣候治理在法律制度層面有效銜接。由此，應對生態環境制度風險的框架成為推進氣候治理的法制基礎。

（2）完善法律實施機制。要特別關注國家應對氣候變化協調機構、主管部門和科學咨詢機構之間的協同運作。協調機構主要研究制定國家應對氣候變化的重大戰略、方針和政策，協調解決氣候治理機制運行中出現的重大問題。B21主管部門應包括實行統一監督管理的生態環境部門，以及與氣候治理相關的其他部門，其他部門在氣候治理工作中接受生態環境部門指導。科學咨詢機構向協調機構和主管部門提供科學的政策咨詢建議。B22由此，氣候風險應對路徑的協同性在實施機制層面得到呼應。

（3）改進執法監督機制。中國在應對氣候變化領域尚未形成健全的執法機制，生態環境保護領域經歷垂直改革后已形成適應環保督察及環境污染現場檢查要求的執法隊伍。在此情形下，可以將氣候治理工作融入生態環境保護工作，借助于生態環境系統的執法力量，促進應對氣候變化的執法機制逐步完善。可以發揮公眾參與的作用，實現多元主體在應對氣候變化中有效溝通。同時，充分利用目前積極推進實施的環境公益訴訟制度，使其在氣候治理中發揮重要作用。

3.完善減緩性與適應性立法，化解制度風險

為化解制度風險，中國應對氣候變化專門立法中可通過減緩性措施和適應性措施的協同作用，為氣候治理提供有效手段。減緩性措施主要關注溫室氣體減排，與現行生態環境法制聯系得較為緊密。碳排放總量控制、配額管理、排放權交易、核查報告等制度，應成為減緩性措施的最重要內容。總量控制是分配溫室氣體排放配額的前提;配額管理更加注重排放額度的分配與后續監督;起源于英國的碳排放權交易制度在中國經過多年試點，不僅已有專門的規范，而且形成了全國范圍內的行動，進一步的立法和政策制定應著重擴大交易主體的范圍，使符合交易規則的單位和個人都可參與交易;第三方核查的重點在于確保科學的資質管理，并以此為基礎形成有力的碳排放監督機制。

創設氣候治理的適應性措施是化解相關制度風險的難點。在制度建構層面，可主要從生態保護、敏感產業與公眾健康保護、評估預警三個方面，推動應對氣候變化的適應性機制的完善。一是基于風險預防原則，積極采取措施，防止水體、草原、濕地、荒漠、沿海岸線等區域的生態系統因氣候變化而退化，同時建立生物多樣性監測網絡，保護已經受到或者可能受到氣候變化影響的物種及其生境。二是對氣候變化較為敏感的社會經濟領域（種植業、林業、畜牧業、水產養殖業等）加強引導，從優化產業結構、加強能力建設等方面增強這些領域的適應能力。同時，加強公共醫療衛生設施建設及與氣候變化相關的衛生資源配置，為預防性制度的落實提供保障。三是根據風險預防原則的要求，建立氣候變化影響評估制度和氣候災害風險評估制度，動態評估氣候變化對經濟社會發展和社會公眾的影響，并針對不同地區和不同行業實行相應的適應性措施。另外，對建設規劃和重大建設項目進行氣候災害風險評估，將評估結果作為規劃和項目審批的依據;將氣候觀測系統和氣候災害預測預警系統納入適應性機制建設的范疇，將適應氣候變化作為災害應急協調機制建設的內容。上述三方面措施都旨在從適應氣候變化的角度化解制度風險，推動氣候治理機制的健全與完善。實踐中應考慮應對氣候變化的適應性機制與生態環境保護、防災救災、事故應急、公共衛生健康保障等機制的協同運作。

四、結論

氣候風險是典型的全球性、系統性風險，具有來源上的內生性、影響上的延展性以及內容上的不確定性、應對路徑上的協同性等特征。這使得全球氣候治理面臨諸多挑戰，相關挑戰還誘發多方面“外溢效應”。目前，雖然全球氣候治理的法律框架已基本形成，但國際社會在應對氣候風險的諸多問題上仍存在相當大的分歧。在此情勢下，只有以人類命運共同體理念為基礎形塑氣候治理主體的價值共識，從制度主義出發有效施策，彌合差異，協同行動，方可促進氣候治理目標順利實現。制定應對氣候變化的專門立法，設立高效的協調機構和順暢的協同機制，落實減緩性、適應性措施，同時激勵多元主體積極參與，是中國推進氣候治理的關鍵措施，也是中國為全球氣候治理作出進一步貢獻的法制路徑。

注釋

①唐代興：《氣候治理的共識、途徑與要略》，《南京林業大學學報》（人文社會科學版）2014年第3期。

②張月鴻、吳紹洪、戴爾阜等：《氣候變化風險的新型分類》，《地理研究》2008年第4期。

③關于氣候變化的特點，詳見中國國際氣候變化專家委員會、英國氣候變化委員會：《中-英合作氣候變化風險評估——氣候風險指標研究》，中國環境出版集團，2019年。