營商環(huán)境評價指標體系研究述評與展望

翟金芝

摘要：營商環(huán)境評價是優(yōu)化營商環(huán)境的前提條件和重要基礎(chǔ)，要進行準確、客觀、公正的評價，必須建立科學的評價指標體系。雖然營商環(huán)境評價近年來成為學者和政府關(guān)注的焦點，但仍處于探索階段，迄今尚未形成成熟的理論體系和實踐基礎(chǔ)。基于此，本文試圖對國內(nèi)外營商環(huán)境評價指標體系的理論探討和實踐成果進行簡要梳理，總結(jié)提煉觀點，以期為促進我國營商環(huán)境指標體系建設(shè)提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;評價指標體系;研究述評

中圖分類號：F127? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）05-0004-04

營商環(huán)境的優(yōu)劣對城市商業(yè)經(jīng)濟發(fā)展具有重要的影響，良好的營商環(huán)境對城市經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性具有重要的保障作用，城市營商環(huán)境的優(yōu)化是提高城市競爭實力的重要途徑。對營商環(huán)境狀況評價和分析，能夠為城市營商環(huán)境的優(yōu)化建設(shè)提供重要的指導，是實施營商環(huán)境優(yōu)化的基礎(chǔ)工作。建立健全的營商環(huán)境管理體系，保障營商環(huán)境質(zhì)量，能夠推動一個地區(qū)經(jīng)濟又好又快地發(fā)展。而對營商環(huán)境的評價指標體系的建設(shè)與研究是學者們以及政府有關(guān)部門的關(guān)注重點。

一、關(guān)于營商環(huán)境研究

“營商環(huán)境”一詞上世紀90年代在我國香港就己經(jīng)開始流行，但大陸改革開放早期更多使用的詞匯是“投資環(huán)境”，直到十幾年后廣東省才用這個詞，隨后我國官方文件才開始大量使用。在中國，“營商環(huán)境”的概念還相對較短，近年來，由于世界銀行的《營商環(huán)境報告》使得社會各界越來越重視營商環(huán)境，并逐漸進入了學術(shù)研究領(lǐng)域。學者們從國家治理和業(yè)務(wù)流程這兩個角度研究了當前對“營商環(huán)境”的解釋。

（一）國家治理視角

由國家治理的視角出發(fā)，可以看出國家營商環(huán)境的優(yōu)劣能夠直接反映出國家經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的強弱。陳瀚詠（2017）在研究全球競爭概念的過程中指出：隨著國際經(jīng)濟市場競爭程度的不斷加劇，增強了歐美發(fā)達國家與發(fā)展中國家現(xiàn)在不得不積極改善營商環(huán)境的緊迫感。在某種程度上，營商環(huán)境和機構(gòu)交易成本是國家競爭力的衡量基礎(chǔ)。[1]金丹（2017）以越南國家經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境為研究標的，對越南的國家經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿M行了分析，認為越南政府高度重視國際經(jīng)濟發(fā)展動向，不斷優(yōu)化和完善自身的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，使本國經(jīng)濟環(huán)境逐漸與國際經(jīng)濟環(huán)境對接，為其自身的經(jīng)濟發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。同時，越南政府對國家經(jīng)濟競爭力較為重視，并出臺了大量的針對性優(yōu)化政策。[2]李仁玉、董彪（2016）指出：營商環(huán)境是指商業(yè)實體參與商業(yè)組織或商業(yè)行為的各種情況，包括影響商業(yè)實體行為的政治、經(jīng)濟、文化等因素，交流合作和參與競爭反映了一個國家或地區(qū)的軟實力。總體而言，當前的營商環(huán)境已成為評估和判斷國家經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃堋⒆R別國家競爭能力強弱的重要參考指標，而國家治理觀點的提出主要反映了營商環(huán)境優(yōu)化的必要性。[3]

（二）企業(yè)運營視角

從機構(gòu)運行的視角上看，大部分學者在研究中重點探討了營商環(huán)境規(guī)模、機構(gòu)的生命周期以及有形和無形的聯(lián)系。具體而言，許多科學家認為“營商環(huán)境”是商業(yè)周期中所有環(huán)境要素的總和。例如彭向剛、馬冉（2018）都認為營商環(huán)境是一系列外部影響因素的總和，這些因素可能會限制企業(yè)最大限度地提高生產(chǎn)率。[4]婁成武、張國勇、李興超（2016）在研究中指出：營商環(huán)境主要有軟硬兩種類型，所謂的硬環(huán)境主要是指自然資源條件和硬件條件，這些條件是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)需求，如：交通運輸?shù)缆贰⒏咝驴萍技夹g(shù)、優(yōu)越的地理位置、經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)等。軟環(huán)境主要以國家宏觀經(jīng)濟政策，市場管理制度，文化意識形態(tài)為主，是社會、政治、法制、文化等環(huán)境的綜合體現(xiàn)。[5]宋林霖、何成祥（2018）在研究中指出：營商環(huán)境不僅包含了國家的政策環(huán)境，還涵蓋了所有經(jīng)濟運營過程中需要的技術(shù)環(huán)境，例如政治環(huán)境，經(jīng)濟環(huán)境，法治環(huán)境和國際環(huán)境等領(lǐng)域的管理技術(shù)。同理，地方營商環(huán)境也包含了地方的軟環(huán)境要素和硬環(huán)境要素。[6]國內(nèi)有多個地區(qū)的專家學者在研究中認為軟性經(jīng)濟環(huán)境與硬性經(jīng)濟環(huán)境的不斷優(yōu)化和調(diào)整是保障良好營商環(huán)境的重要途徑。學術(shù)界目前已將營商環(huán)境的構(gòu)建定義為系統(tǒng)化的經(jīng)濟環(huán)境優(yōu)化工程，不僅需要做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要制定各種配套的營商環(huán)境治理制度，而且有必要在軟環(huán)境中發(fā)揮內(nèi)容支持和激勵作用。

二、國外營商環(huán)境評價指標體系研究

（一）國際化營商環(huán)境評價指標研究

國際營商環(huán)境評估研究和實踐始于美國科學家Isiah Ritfak和Peter Banting，他們在1968年出版的《國際商業(yè)安排概念框架》中進行評估環(huán)境的“熱圖和冷圖分析方法”指出，一個國家的投資環(huán)境必須從七個方面進行分析：政治環(huán)境的穩(wěn)定性，市場機會，經(jīng)濟發(fā)展的機會，文化一元化，實質(zhì)阻礙和地域及文化差距。[7]里特法克和班廷在研究城市投資環(huán)境的過程中，對具有較強影響力的城市經(jīng)濟環(huán)境要素進行了深度挖掘。目前，評估不同國家營商環(huán)境影響的國際報告分為《全球競爭力報告》和《世界銀行營商環(huán)境報告》。[8]

（二）市場化營商環(huán)境評價指標研究

傳統(tǒng)的美國機構(gòu)從十個方面衡量經(jīng)濟自由：貿(mào)易政策、稅收、政府經(jīng)濟干預、貨幣政策、資本流動、對外貿(mào)易政策、金融、薪資和價格控制、產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管。[9]美國傳統(tǒng)基金會使用交易來衡量營商指數(shù)，并將經(jīng)濟自由度分為五個區(qū)間，總指數(shù)間隔為[1，5]，其中：1代表最大自由度，5代表最小自由度。[10]加拿大弗拉瑟研究所從政府規(guī)模，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和市場使用，貨幣政策和價格穩(wěn)定，使用不同貨幣的自由，法律結(jié)構(gòu)和私人權(quán)利，對外貿(mào)易自由以及資本市場的交易自由七個領(lǐng)域進行考慮。[11]自1979年以來，世界經(jīng)濟論壇（WEF）會在每年對世界各國的經(jīng)濟競爭力進行一次綜合性評估，并依據(jù)評估的結(jié)果對世界各國的經(jīng)濟競爭力進行排名。目前，全球競爭力評估系統(tǒng)的主要指標是98項具體指標，以不同視角對世界各國的經(jīng)濟發(fā)展能力和競爭實力進行評估和分析，具體為：政府職能績效、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、高新技術(shù)研發(fā)能力、宏觀經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定性、勞動力市場狀況、產(chǎn)品市場價格，訂單融資，市場規(guī)模，業(yè)務(wù)動態(tài)以及創(chuàng)新能力，協(xié)助全球的決策者，企業(yè)領(lǐng)導者和其他利益相關(guān)者。[12]全球競爭力報告中的每個指標使用0到100的分數(shù)，每個指標的目標排名對應(yīng)100分，也稱為“競爭極限”，這通常是政策的最終目標，實際結(jié)果表示當前目標的進步與差距。[13]《全球競爭力報告》能夠準確反映出不同國家在經(jīng)濟發(fā)展水平上差異，為各國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化提供了重要的指導。同時，《全球競爭力報告》從宏觀層面評估商業(yè)環(huán)境還有很多，所檢查的指標與直接影響企業(yè)商業(yè)活動的因素沒有密切關(guān)系。[14]

（三）法制化營商環(huán)境評價指標研究

為了有效衡量每個國家的營商環(huán)境，世界銀行自2003年以來每年都會發(fā)布《營商環(huán)境報告》。世界銀行《營商環(huán)境報告》已成為國際上最具影響力的評估報告。自開始以來的十五年中，世界銀行不斷深化對營商環(huán)境評估指標體系的研究，使指標體系得到了進一步的健全與完善，評估的內(nèi)容變得更加豐富。《2018年營商環(huán)境報告》：它衡量了190個經(jīng)濟體的相關(guān)商業(yè)法規(guī)和產(chǎn)權(quán)保護。在11個影響業(yè)務(wù)運營的領(lǐng)域中專門測量了相關(guān)法規(guī)。除勞動力市場監(jiān)管外，它還涉及企業(yè)家精神，建筑許可，電力，財產(chǎn)登記，信貸使用，保護少數(shù)投資者，納稅，跨境交易，該指標包括十個領(lǐng)域，包括合同執(zhí)行和破產(chǎn)問題。[15]在報告中通過對不同經(jīng)濟數(shù)據(jù)的分析，對組織領(lǐng)域的發(fā)展范圍進行了分析，并著重強調(diào)了中小企業(yè)在日常運營中存在的問題。在營商環(huán)境度量方面，其主要以11個宏觀與微觀經(jīng)濟指標為參考依據(jù)，高度重視對經(jīng)濟環(huán)境質(zhì)量的評估。世界銀行為進一步優(yōu)化營商環(huán)境指標體系，提出了以時間成本、經(jīng)濟發(fā)展成本、政策成本為核心的指標評價模式。估值數(shù)據(jù)主要來自擁有190個經(jīng)濟體的大城市。在收集和整理經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)的過程中，通過對經(jīng)濟營商環(huán)境的特征分析，對營商環(huán)境進行了類別劃分。

《營商環(huán)境報告》高度重視影響整個公司的生命周期，運營和退出的因素。但是，僅針對特定的商業(yè)法規(guī)，才選擇1-2個城市進行調(diào)查，沒有充分考慮到不同經(jīng)濟體的內(nèi)部差異，因此難以全面反映中國等地區(qū)之間差異巨大的商業(yè)環(huán)境。[16]

三、國內(nèi)營商環(huán)境評價指標體系研究

（一）營商環(huán)境評價指標體系優(yōu)化

關(guān)于營商環(huán)境及其指標體系的評估，在中國學術(shù)界和實踐界尚無相對一致的共識，但在理論研究和實踐研究中均取得了多項成就，例如：在營商環(huán)境評價指標體系的建設(shè)方面基于市場主體之間的差異，提出了以營商環(huán)境滿意度為核心的指標選取方法。婁成武、張國勇（2018）指出：在以人為本的新發(fā)展理念時代，對營商環(huán)境的評估應(yīng)以市場參與者和公眾的滿意度為主要標準。從三個方面設(shè)計評估指標體系：公眾意識，政府環(huán)境意識和要素環(huán)境意識。第二個是評估營商環(huán)境，重點是本地公司運營的軟環(huán)境，尤其是法治環(huán)境。[17]劉迎霜（2018）認為，可以根據(jù)正確評估的概念來設(shè)計營商環(huán)境評估指標，以實現(xiàn)最大的收益。目前，評估的概念應(yīng)盡快改變，商業(yè)環(huán)境的評估應(yīng)著眼于本土企業(yè)在本土營商環(huán)境中的發(fā)展效率與發(fā)展質(zhì)量的相關(guān)性因素。通過對相關(guān)指標的參考，識別營商環(huán)境中存在的問題，但在實踐應(yīng)用中必須高度重視司法機構(gòu)和行政機關(guān)提供的法律環(huán)境質(zhì)量，并剔除文化因素和人口因素，以及自然環(huán)境因素，因為這些因素與機構(gòu)的實際活動相距甚遠。第三是基于我國國情來建立具有針對性的商業(yè)營商環(huán)境評價體系。[18]徐偉宣、盛從鋒、許保光（2003）曾提出：中國地域廣袤，不同省份的經(jīng)濟環(huán)境存在較大差異，進而導致不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展存在嚴重的不平衡問題，且每個地區(qū)的投資環(huán)境是完全不同的。各個省份在建立投資環(huán)境評價指標體系的過程中，應(yīng)著眼于經(jīng)濟市場發(fā)展狀況，結(jié)合市場經(jīng)濟發(fā)展的成本和正常供給力度，以及投資風險特點來優(yōu)選出具有針對性的評價指標。[19]楊濤（2015）指出：在中國經(jīng)濟發(fā)展水平和區(qū)域文化的差異的影響下，每個地區(qū)的營商環(huán)境也存在很大差異，在對山東、江蘇、浙江和廣東四個省經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境進行評估的過程中，對營商環(huán)境的影響因素進行了分析，并提出了以市場環(huán)境、政策環(huán)境、法律環(huán)境為核心的指標評價體系構(gòu)建方法。粵港澳地區(qū)的專家學者在研究中基于城市營商環(huán)境實情，制定了具有針對性的評估指標體系，該指數(shù)體系包括四個層次的指標，第一層次的指標主要以城市的營商環(huán)境要素為核心，選取了城市經(jīng)濟彈性指標、市場環(huán)境指標、商業(yè)成本指標、生態(tài)環(huán)境指標、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標，通過對相關(guān)指標的評分，計算出了城市營商環(huán)境的成本水平。[20]共有35個城市（包括直轄市和省會城市），并依據(jù)各個城市的營商環(huán)境評分結(jié)果，編制了《2017年中國城市營商環(huán)境報告》。從實際狀況上看，不少地區(qū)已經(jīng)頒布了法規(guī)，方法和計劃，要求進行評估是改善商業(yè)環(huán)境的主要途徑，遼寧省政府是該方面的典型代表，其出臺的《遼寧省改善營商環(huán)境條例》對營商環(huán)境的評估指標選擇標準和指標評價機制的設(shè)置標準進行了明確的規(guī)定，要求政府部門和各級行政工作單位必須定期開展營商環(huán)境評估工作，并且必須向社會公布評估結(jié)果。

（二）法治化營商環(huán)境指標體系

在中國，法治營商環(huán)境的研究和實踐仍然相對較少。在該方面最具代表性的研究者為易海輝，他在2018年開發(fā)出了《營商法治指數(shù)》概念模型。認為在制定營商環(huán)境評價體系的過程中，應(yīng)高度重視所有與商業(yè)活動相關(guān)的要素，如：市場自由度、商業(yè)運行效率、市場公平性、營商信譽度、市場包容性、商業(yè)安全性等。[21]在構(gòu)建指標評價體系的過程中，應(yīng)高度重視評價目標設(shè)置的規(guī)范性與科學性，并結(jié)合對不同地域經(jīng)濟環(huán)境的綜合分析，實現(xiàn)指標的優(yōu)化選取。指標體系的框架可分為四個方面：立法，執(zhí)法，正義和守法。從地方角度來看，廣東省是研究和實踐中國營商環(huán)境企業(yè)評估指標體系的最接近的省。亞太創(chuàng)新經(jīng)濟研究所基于對市場環(huán)境、法制環(huán)境、國際經(jīng)濟環(huán)境的綜合研究，制定了 “廣東省營商環(huán)境評估指標體系”。[22]在法制環(huán)境的研究中心，其構(gòu)建了一級法制指標體系包括政府二級法律完整性和司法透明度、保護投資者權(quán)利、社會正義以及機構(gòu)標準的完成和政府政策連續(xù)性四個指標和16個三級指標，例如行政法的適用效率，司法透明度和解決商業(yè)合同糾紛，社會正義以及法律與秩序環(huán)境的司法權(quán)限。但總體而言，目前，學術(shù)界尚未形成評估營商環(huán)境的全面公認的法律環(huán)境評價體系。

四、地方營商環(huán)境評價指標體系研究

廣東省提出的《商務(wù)環(huán)境評價指標體系》是我國關(guān)于營商環(huán)境評價指標體系的最早實踐，該評價指標體系包括區(qū)域發(fā)展市場化、國際化和城市服務(wù)功能化三個一級指標，在廣東省自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)完成后，還構(gòu)建了國際經(jīng)濟環(huán)境指標評價體系和市場經(jīng)濟環(huán)境指標評價體系。[23]此后，各省和地方城市分別引入了營商環(huán)境評估指標體系，并啟動了行動計劃以改善商業(yè)程序。但是，由于中國不同地區(qū)存在經(jīng)濟資源平衡性差異，導致不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)也不盡相同，尤其是區(qū)域文化差異與政策環(huán)境差異使不同地區(qū)的營商環(huán)境普遍具有一定地方色彩。目前，我國已經(jīng)有多個經(jīng)濟發(fā)展速度較快的省市設(shè)計了與營商環(huán)境相關(guān)的評估指標體系，既可以基于法治建立政府，也可以基于簡化和分散的管理，也可以基于國際商業(yè)環(huán)境。發(fā)改委在研究國家商業(yè)運營環(huán)境質(zhì)量的過程中引入了營商環(huán)境評價指標體系，并結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展實情，依托世界銀行商業(yè)環(huán)境評估體系，剔除與中國國情不符的指標。并在全國一些城市進行了營商環(huán)境的試點評估，然后針對國家級或以上的商業(yè)級別的城市構(gòu)建了統(tǒng)一的營商環(huán)境指標評價機制，其核心目標是為了能夠定期發(fā)布《中國營商環(huán)境報告》。[24]近幾年，社會中有不少第三方組織也積極投入到商業(yè)環(huán)境質(zhì)量評價研究領(lǐng)域，2018年11月7日，中國聯(lián)合數(shù)聯(lián)銘品與中國新經(jīng)濟發(fā)展協(xié)會聯(lián)合發(fā)布了《城市營商環(huán)境質(zhì)量報告》，該報告考察了城市吸引力和企業(yè)發(fā)展程度，[25]報告顯示，“北、上、廣、深”，以及成都的營商環(huán)境質(zhì)量較高，占據(jù)著國內(nèi)城市營商環(huán)境排名的前五位;2018年12月，廣東、香港和澳門的海灣地區(qū)聯(lián)合頒布了《2018中國城市營商環(huán)境質(zhì)量評估報告》，將城市公共設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、城市文化環(huán)境質(zhì)量、城市市場經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、城市經(jīng)濟服務(wù)質(zhì)量、城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量納入城市營商環(huán)境指標評價體系，并作為第一級評估指標。[26]

五、文獻評述與展望

國外學者在研究營商環(huán)境評價體系的過程中高度重視政府部門的政策供給質(zhì)量和效率，世界銀行構(gòu)建的評價模型成為國外學者在指標選擇方面的重要指導，在報告格式與內(nèi)容的制定方面均參照了世界銀行《營商環(huán)境報告》。國外學術(shù)界目前使用的營商環(huán)境評價模型存在一些不足，如：自由價值取向較為嚴重，評估指標的針對性較差，評價內(nèi)容不夠完善。[27]此外，一些研究人員基于不同視角對銀行環(huán)境的維度指標進行了優(yōu)選，并構(gòu)建了業(yè)務(wù)環(huán)境評估機制和指標評價體系，但其關(guān)注的焦點主要聚焦于整體性評估，在定量分析方面的實用性較差。盡管一些研究人員對營商環(huán)境評估系統(tǒng)進行了初步分析，但研究的內(nèi)容較少，深度有限，得出的結(jié)論缺乏說服力，而且對不同地區(qū)的營商環(huán)境評估不具備針對性。營商環(huán)境的優(yōu)劣對投資者的投資方向具有重要的導向作用，對營商環(huán)境的優(yōu)化方法和改善措施進行評估，是各國政府與學者廣泛關(guān)注的課題。本文在回顧國內(nèi)外學術(shù)界營商環(huán)境評估指標體系研究成果的基礎(chǔ)上，得出以下啟示。

第一，研究視角。世界銀行和中國營商環(huán)境評估的主體包括政府官員，第三方咨詢公司以及一些專家和研究人員。很少進行諸如自我認知和公司期望之類的滿意度評估，客戶可以對期望理論感到滿意。引入營商環(huán)境評估，從個人項目的角度重建營商環(huán)境評估指數(shù)系統(tǒng)，并探索與世界銀行營商環(huán)境不同的評估模型。

第二，研究客體。大型，中型和小型公司在市場競爭中所處的環(huán)境存在很大差異，它們的總體策略和風險承受能力也沒有差異。結(jié)果，它對營商環(huán)境的要求并不完全相同。因此，尋找不同規(guī)模的企業(yè)和營商環(huán)境能夠為不同規(guī)模企業(yè)制定營商環(huán)境優(yōu)化策略提供一些具有實踐意義的參考和指導。

第三，指標體系。不同研究人員基于不同視角對不同區(qū)域的營商環(huán)境進行分析，選取的指標也不盡相同，但是，一些研究人員提供的所選評價指標的缺乏說服力，并且指標的選擇有些隨意。確實，不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)上存在本質(zhì)差異，加上不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標和地緣政治、文化之間存在較大差異，使得衡量營商環(huán)境的指標并不完全相同。所以營商環(huán)境的評估必須伴隨著區(qū)域經(jīng)濟的不斷發(fā)展與相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，依據(jù)不同地域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實，科學選取評價指標，制定具有針對性的評價指標體系。

第四，研究方法。國內(nèi)外學術(shù)界現(xiàn)有的文獻研究主要通過對營商環(huán)境的度量來達到評估的目標，但是該方法并不科學適用，必須深化對營商環(huán)境要素的研究，制定出一種更具科學性與規(guī)范性的評價方法和指標選擇標準，這也是研究人員未來可以討論的方向。

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