銀行業對外開放的問題、建議及展望

何德旭 王文匯

[摘要] 銀行業開放是金融對外開放的關鍵環節，是中國對外開放的重要組成部分。改革開放以來，中國銀行業經歷了自主漸進安全可控的擴大化、縱深化開放歷程，目前已經基本實現政策上的全面開放。然而在實踐中，銀行業雙向開放水平不及政策預期，開放活力有待激發，開放結構亟需調整。在全面開放新格局加快形成之際，中國銀行業要與時俱進，與金融業各領域改革開放相協調，堅持以服務實體經濟為宗旨，以自主安全開放為原則，以改善開放結構為重點，以提升服務效率為目標，堅持宏觀審慎與微觀監管相結合，有效防止金融風險，充分把握開放的“時”與“度”，將銀行業對外開放推向更高水平。

[關鍵詞] 銀行業? 對外開放? 國際化

[中圖分類號]? F832.6? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2020）03-0037-07

金融業開放是中國對外開放格局的重要組成部分，銀行業是金融業開放先行先試的“排頭兵”。改革開放40多年來，我國銀行業與時俱進迎開放，循序漸進穩布局，在雙向開放過程中多措并舉、多點開花，積累了優越的開放成績。當前正值我國加快推動形成全面開放新格局之際，又恰逢世界“百年未有之大變局”，特別是短期內新冠肺炎疫情為銀行業開放形勢帶來更多不確定因素，總結銀行業對外開放的經驗與不足，對于新形勢下如何更好開展金融業開放，開拓全面開放新格局具有重要意義。

一、中國銀行業開放的主要經驗

我國銀行業“引進來”主要表現為兩種形式：一是直接經營開放，即允許外資銀行機構作為市場主體直接參與我國市場經營;二是間接經營開放，即允許外資金融機構通過股權合作方式間接參與中國銀行業改革。與此同時，我國持續加速銀行業改革、不斷簡化行政審批來助力中資銀行“走出去”。經驗表明，中國銀行業對外開放契合國家開放總戰略，順應社會主義市場經濟建設規律，能夠實現開放廣度與深度的雙拓展，形成參與國際經濟金融競合的新優勢。

1. 從目的來看，以服務經濟發展為導向。20世紀80年代初期，我國社會主義經濟建設蓬勃開展的同時卻不得不面臨長期資金短缺的現實問題，而外資銀行的進入不僅拓寬了實體部門取得國際資金的渠道，也有利于更好地吸引外商對華投資，從而形成銀行活、金融活、經濟活的發展邏輯。隨后我國經濟迅速崛起，融入世界發展主流、取得公平貿易環境成為我國經濟發展訴求之一。近年來，“一帶一路”多領域合作關系為中國銀行業雙向開放創造了大有可為的新機遇。總體而言，我國經濟社會發展總需求與階段性目標是銀行業對外開放政策的“指南針”，中國銀行業對外開放始終緊扣金融服務實體經濟本質，與實體經濟發展齊頭并進。

2. 從過程來看，與銀行體系改革相協調。銀行業改革與開放都是社會主義市場化經濟建設的需求與產物，最終目標都在于提高配置效率、優化服務水平。1978年至今，中國銀行業幾經改革，其中重要時間節點包括1983年中國人民銀行行使央行職能、1993年國有專業銀行商業化改革起步、2002年國有獨資商業銀行股份制改革開始。此三節點恰好與中國銀行業引入首家外資銀行營業性機構、形成首部對外開放專門法規、首次向世界作出全面開放承諾的時間相吻合。“改革不停頓、開放不止步”，中國銀行業對外開放與對內改革同頻共振，在以開放促改革、以改革助開放的規律下實現螺旋式上升。

3. 從策略來看，以自主漸進開放為原則。經驗表明，金融對外開放往往不能一蹴而就。銀行業作為我國金融體系的“壓艙石”，開放策略選擇需慎之又慎。中國銀行業始終堅持循序漸進、安全自主的開放原則，采取由點到面、先易后難的開放方法，包括外資銀行機構設立與人民幣業務經營地域范圍從試點城市到全國范圍的推進、外匯業務服務對象由境外機構向國內公民的覆蓋、從個別機構引入境外戰略投資者到外資參股的全面鋪開等。以銀行業的成功開放為樣本，這一開放經驗同樣被應用于證券業、保險業以及資本賬戶開放等領域，成為我國安全、穩健推進金融開放乃至全社會各領域開放的重要原則指引。

4. 從效果來看，與金融基礎設施升級相促進。中國銀行業對外開放歷程也是金融基礎設施發展完善的過程，二者互為反饋、相互促進，助力我國實現開放效益與風險的雙權衡。服務于經濟發展階段性目標的漸進開放模式為基礎設施完善提供了充裕的緩沖期，一方面，外資銀行交易需求促使現代化支付清算體系、證券托管結算平臺以及金融信息公開系統等硬件基礎設施與國際金融業務適配銜接，另一方面，金融制度、法規體系、監管架構等軟件約束則為外資銀行經營行為設定規則邊界。

二、中國銀行業開放的問題及反思

以十一屆三中全會為起點，中國銀行業積極利用國內外兩個市場、兩種資源擴大開放，目前已基本形成全國地區、全業務領域、全客戶范圍全面開放的政策布局。然而在實踐中，中國銀行業開放水平與政策預期仍存在差距，其中一些問題值得特別關注。

（一）銀行業開放存在的問題

1. 外資銀行在華經營整體活力有待激發

一是外資銀行在華經營規模穩步擴張，但在全行業中占比偏低。以總資產數、營業機構數及從業人數作為衡量外資銀行在華經營規模的參考指標，外資銀行在全行業總資產中平均占比不足2%，不僅遠低于美、英發達國家10%以上水平，甚至不及俄羅斯、泰國、哈薩克斯坦等同等收入國家。自2011年以來，這一比例更是逐年下滑。究其原因，一方面，近些年中資銀行正向多層次、廣覆蓋、差異化方向加速轉型，特別是中小銀行迎來政策發展機遇期，擴張速度較外資銀行更快;另一方面，國際金融危機是導致外資銀行縮減在華經營規模的直接動因，此后中國經濟增速放緩、金融風險漸次滋生、監管環境持續收緊、銀行利潤整體萎縮等現實問題敦促外資銀行母行集團加速調整在華經營戰略。

二是外資銀行在華經營結構存在失衡，盈利水平不及中資銀行。從業務與服務對象特征來看，外資銀行經營結構與中資銀行顯著不同：首先，外資銀行自身性質、專業特長、硬件優勢決定其在環球金融服務中長期發揮重要作用并專注于對中間業務市場的份額搶奪;其次，對外資銀行業務種類、經營地域、服務對象領域實施的長期限制，致使其在經營人民幣存貸款等傳統表內業務方面處于絕對劣勢，同時外資銀行提供個人服務的“性價比”較低，因此對居民部門與非金融企業部門吸引力有限;再次，對中外資銀行的差異化監管主要體現在外資銀行較高的生息資產與準備金比例上。從盈利特征來看，2014—2019年我國銀行業資產利潤率整體波動回落，客戶資源稀缺的外資銀行對資產的利用效率位列最末，但近年來呈追趕態勢。傳統信貸業務式微將彌補外資銀行經營劣勢，此外國內報表不含海外盈利也是導致外資銀行披露收益率偏低的重要原因（陳衛東等，2018）。

三是外資銀行在華經營風險整體可控，但經營風格趨于保守。經過長期歷史沉淀，境外銀行機構偏好穩健經營風格，加之我國開放政策對外資銀行提出更高風險指標要求，因此，外資銀行對風險態度更加謹慎。與中資銀行相比，外資銀行風險管理架構體系完善，對于信用風險、流動性風險、操作風險、聲譽風險等各風險類型有著全面系統的管控。以流動性風險與資金風險控制為例，外資銀行資本充足率與流動性比率等監管指標均超過各類型中資銀行平均水平，并且遠高于國家對外資銀行監管要求。另一方面，外資銀行對風險的嚴格管控也在一定程度上削弱了自身的業務拓展能力。以表外理財業務為例，早在2008年國際金融危機爆發之前，隨著合格境內機構投資者（Qualified Domestic Institutional Investors， QDII）制度正式落地，急于搶占市場份額的外資銀行主打代客境外理財業務以吸引境內高端客戶。然而危機過后，掛鉤境外金融市場的QDII理財產品普遍遭受大額虧損，外資銀行經營水平一度受到國內投資者的質疑，迫使外資銀行調整經營策略。近年來，雖然外資銀行不斷完善境內個人業務經營品類，并形成以存款服務、外匯服務、銀行卡業務等傳統業務與代客理財、保險代銷、環球服務等中間業務相結合的全面業務體系，但穩定性與盈利性更占優勢的對公中間業務才是其關注的真正“焦點”。

2. 外資金融機構持股結構比例有待改進

金融危機長尾效應持續影響國內外經濟金融發展形勢，外資金融機構入股中資銀行特征在這一過程中也已悄然發生改變。目前來看，一是國有商業銀行、股份制商業銀行不再受到外資青睞。以2008年12月31日，瑞銀減持中國銀行股份為開端，境外戰略投資者相繼拋售中資銀行特別是大型商業銀行與股份制商業銀行股份。在減持風暴中，部分境外投資者的投機意圖“浮出水面”，如美國銀行曾在買賣建設銀行股票差價中賺取接近160億美元。外資機構減持行為直接導致大型銀行股東結構發生改變，截至2019年12月，工、農、中、建四大國有銀行及浦發、興業、中信等股份制銀行持股比例排名前10的股東中已難覓外資金融機構身影。

二是外資持股比例整體偏低。出于對本土銀行業的保護，我國將單個與多個外資機構對單個中資銀行持股比例分別限定于20%與25%，并遲遲沒有完全放開這一限制。在黨的十九大提出“全面開放新格局”治國理政方針之前，外資持股比例上限一直是境外投資進入中國銀行業的一條“紅線”，這就導致外國資本在中資銀行經營決策中發揮作用空間頗為局限。2018年8月23日，銀保監會正式發布取消中資銀行外資持股比例限制的通知，意味著從政策層面外資獲得由“參”轉“控”的機會。然而目前來看，我國尚未出現真正意義上的外資控股銀行，僅在外資控股銀行理財子公司方面做了些許嘗試。

3. 中資銀行境外機構服務結構有待優化

事實上，中資銀行“走出去”正是外資銀行“走進來”的鏡像映照，其海外布局一方面取決于本國經濟及銀行部門自身發展需要，另一方面受限于對方國家的管理標準。近年來，中資銀行境外機構積極向擴大化、本土化、專業化方向發展，在機構數量、分布地區、業務領域方面均有所突破，境外利潤增速穩步提升。特別是在《金融業支持“一帶一路”建設總體規劃》的指引下，“一帶一路”沿線國家及地區正在逐漸成為中資銀行大顯身手的新天地。截至2017年底，26個“一帶一路”沿線國家（地區）迎來68家中資銀行境外一級機構，成為中資銀行國際經營版圖中名副其實的“主力兵”。

然而，從金融開放服務經濟開放的角色定位看，中資銀行國際化金融服務進程仍任重道遠。一方面，中資機構海外布局結構有待平衡，特別是非洲、中亞、拉美等落后或偏遠地區機構網點覆蓋極其不足;另一方面，中資機構海外經營結構有待改善，既體現在服務對象重國企而輕民企，也表現為業務類別偏傳統而乏創新。金融危機以來，中資銀行境外經營提升實體企業直接投資效率水平已有明顯削弱，尤其是在發達國家這種促進作用不夠顯著（呂越和鄧利靜，2019）;再一方面，跨境支付清算系統、境外銀企信息共享平臺等金融硬件基礎設施建設有待加強，這是提升中資銀行境外服務效率的基本保障。目前，隨著中資實體企業走向“五洲四海”，中資銀行必須改善境外服務中不平衡現狀，否則可能成為中資企業海外擴張的嚴重牽制。

（二）中國銀行業對外開放問題的深層反思

1. 基于政策視角，防范風險往往在擴大開放的考慮中占據重要位置

客觀來看，對外開放政策節奏較緩似乎是我國銀行業實際開放水平較低的直接原因，實際上則反映了金融體制不健全的現實下我國對于金融開放效益與風險的審慎權衡。相關文獻指出必須警惕引入外資銀行或外資參股對東道國金融穩定的負面效應（Aiyar，2012;劉家松，2014），20世紀90年代末亞洲金融危機中率先完成金融開放的新興國家發展遭受重創則是典例。事實證明，我國在銀行業中所采取的穩步有序、安全自主開放安排行之有效，外資進入并未在我國銀行業造成惡性競爭以及風險暴露等不良后果。然而需要指出，各界之中不乏過于夸大開放風險以致反對開放的偏頗之聲，此類觀點并不可取。不開放、不競爭往往縱容了低標準，擴大開放為發展之必然。

2. 基于機構視角，跨境經營決策的根本動因在于獲取利潤

主觀來看，除了客戶追隨目的，盈利目的在銀行跨國經營策略中占有重要地位。以我國銀行業開放為例，外資銀行出于對中國經濟紅利這塊“巨型蛋糕”的渴望，紛紛試圖融入中國市場。然而由于我國銀行業市場化競爭體制并未形成，金融基礎軟硬件設施皆不齊備，加之對外開放政策約束，外資銀行難以分得銀行業整體利潤的“一杯羹”，因此，其境外母公司必須重新考慮在華經營部署。危機發生時，外資機構的逐利與避險動機表現更甚，比如2008年國際金融危機暴發之后，外資機構境外母國為補充自身資本而接連拋售中資銀行股權以謀取巨額收益，對于我國金融市場穩定造成一定不良影響。此后，我國經濟增速放緩，銀行利潤走低，金融監管趨嚴，投資環境不明朗，這些因素在某種程度上共同削弱了我國銀行業對外資的吸引力。

3. 基于發展視角，銀行業擴大開放既有“近憂”也有“遠慮”

短期來看，在宏觀層面，新冠肺炎疫情之下各國經濟形勢惡化，全球性寬松周期被迫延長，不排除流動性過剩危機以及金融“脫實向虛”發生的可能，特別是美國推出的大規模量化寬松政策可能引發金融風險的全球性轉移，進一步加劇金融體系的脆弱性。在微觀層面，信貸需求不足給銀行業利潤造成下行壓力，各國經濟企穩復蘇節點尚不清晰，銀行業穩健經營受到挑戰，這些因素均可能在短期中限制我國加速銀行業開放的步速。長期來看，市場化金融體制機制仍需完善，銀行業結構有待調整，人民幣國際化尚未實現，這些都是我國推動銀行業全面開放中必須協同考慮的因素。

三、中國銀行業擴大開放的建議及展望

（一）中國銀行業擴大開放的對策建議

1. 以服務實體經濟為宗旨，以自主安全開放為原則

只有成熟開放的金融體系方能與高質量經濟發展、高水平國際地位相匹配，因此，長期來看全面開放是大勢，堅定信念是關鍵。銀行業作為我國金融對外開放時間最早、經驗最足、準備最充分的領域，全面開放可以先行先試，但需明確兩點：第一，金融部門“脫實向虛”是金融風險的重要源頭，因此，銀行業開放必須秉持服務實體經濟的根本目標不能變;第二，在全球新冠肺炎疫情依舊嚴峻的形勢下，我們首先要做好的是“扎牢底子”“練好內功”，疫情應對與金融改革開放兩手都要抓、兩手都要硬（陳雨露，2020），自主安全、穩妥有序落實全面開放“時間表”。

2. 以改善開放結構為重點，以提升服務效率為目標

從“引進來”角度出發，一是引導外資銀行多元化發展，優化外資銀行經營結構。一方面，對于堅持綜合化經營策略的外資銀行來說，可引導其完善網上銀行服務質量，對接第三方移動支付平臺，合理控制服務成本，以“線上”的便利彌補“線下”不足。另一方面，利用政策優惠引導外資銀行轉型成為服務于創新型中小企業或進出口企業的專營銀行，使其真正內化為服務我國經濟發展的本土化銀行。二是發揮外資銀行比較優勢，加強中外資銀行合作互補。外資銀行在中間業務經營、風險控制架構方面經驗豐富，中資銀行在傳統業務經營、國家政策領悟等方面優勢顯著，彼此之間可相互借鑒實現競爭“共贏”。

從“走出去”角度出發，需要完善中資銀行國際化經營的頂層設計，增進機構協同，引導各類中資銀行依托自身發展策略制定合理境外經營規劃，避免中資銀行在海外市場的無序競爭。以此為基礎，推動中資銀行海外格局向非洲、拉美等地區延伸并加速服務領域向創新化、多元化方向擴張。

3. 加快經濟與金融改革步速，為全面開放營造良好國內環境

第一，短期內引導經濟秩序重回正軌是重中之重。國內方面，以更積極的財政政策與更寬松的貨幣政策加大逆周期調節力度，傳統總量政策與精準結構政策要“雙管齊下”，既要合理調動需求側積極性以刺激消費復蘇，又要在推動復工、復產過程中精準加大供給端紓困力度。政策制定者應通過向社會公眾傳遞清晰有力的政策信號，有效提振市場信心。國際方面，必須深化國際抗疫經驗交流，推動全球經濟復蘇合作，協力保障全球供應鏈、產業鏈平穩運行。

第二，中長期內結構性改革不放松。外資銀行對我國開放政策響應程度較低，其根本原因在于我國經濟金融建設不完善，其中既包括促使經濟部門中小企業、科創企業可持續發展的市場公平競爭秩序尚未健全，也包括金融基礎設施體系不完善，以及金融其他領域開放程度較低，特別是對資本賬戶的嚴格管制限制了外資金融機構參與中國市場的活躍性等。在經濟改革方面，必須堅持社會主義市場經濟改革方向，加速推動全面深化改革，破除制度弊端，重構市場環境，提升要素活力。在金融改革方面，一方面，堅持市場化原則，加速推進利率、匯率市場化改革，積極推動人民幣國際化進程;另一方面，推動銀行體系結構轉型，強化大型商業銀行公司化治理，鼓勵金融產品與服務的形式創新，培育服務小微企業、“三農”的專業化金融機構，以現代化、成熟化、市場化行業面貌迎接外資入場。

4. 堅持宏觀審慎與微觀監管相結合，中央與地方、國內與國外監管相協調

金融監管體系決定銀行業對外開放的安全底線，短期內全球經濟形勢惡化要求我們必須警惕經濟虛擬化風險。一是完善宏觀審慎監管框架。進一步優化宏觀審慎評估體系，豐富宏觀審慎工具箱，建立健全異常大額跨境資本流動監測與預警機制，謹防開放中的跨境資本流動風險。二是以微觀監管為協調。一方面，加強對銀行機構各類金融活動行為監管，嚴厲打擊外資機構投機違法，切實保護客戶利益;另一方面，強化事前甄別與事中考核，特別是在完全放開外資持股比例限制的情形下，更應加大對外資參股機構風控能力、經營風格、盈利水平的多維摸底，努力將優質股東“引進來”，將企圖投機者“關在外”。三是構建多層次監管協調機制。對于外資銀行機構監管而言，應明確人民銀行的核心統籌地位，強化金委會宏觀審慎監管協調職責，理順銀保監會直接監管職能，利用地方各級子機構監管便利，同時與外資銀行機構母國建立良好監管互動，使各類機構共同織就風險防范的“密網”。

（二）中國銀行業擴大開放趨勢前瞻

1. 外資銀行在華擴大經營的長期趨勢不會改變

一是開放政策的直接刺激，意味著更多運營良好、經營專業的境外金融機構將有機會來華拓展業務。二是中國市場的發展機遇，包括國內銀行業服務效率、質量、創新的供給短板以及金融科技的強勢崛起為外資銀行發揮專業特長提供機會，金融制度體系的有序完善則為銀行業開放奠定制度融通基礎。三是外資銀行全球化經營戰略注定其長期內無法“繞道”中國這一全球第一貿易大國市場。當然，受疫情影響，短期內不排除境外母行盈利萎縮從而撤出中國的可能，但由于目前外資參與我國銀行業比重極其有限，這種負面沖擊整體可控。

2. 外國銀行分行改制需求或有上升

我國銀行業對外開放政策表現出一定的法人形式傾向性，體現在外商獨資銀行、中外合資銀行業務經營范圍更廣以及外國銀行分行面臨的監管約束更多等方面。在當前開放政策支持下，外資法人銀行基本獲得完全國民地位，其享受待遇與中資銀行無甚差異。2007—2012年間，花旗、匯豐、渣打等頭部外資銀行已率先完成改革，其他在華分行機構或未來欲要來華經營機構選擇何種經營形式仍取決于其母行策略。

3. 外資銀行將擴大在我國對外開放戰略重點區域布局

借助政策“東風”，未來一段時間北上廣深等城市及其輻射區域、東部其他沿海地區仍將是外資銀行在華經營的熱門地區;而來自“一帶一路”沿線國家（地區）的外資銀行則最有可能根據貿易需要，選擇在同一路線境內段的沿線城市擴大經營，如目前已在營業的巴基斯坦哈比銀行烏魯木齊分行，我國由此實現外資銀行向中西部內陸地區的加速擴散。

4. 部分外資銀行有望轉型成為面向專門客戶、經營特色業務的專業型銀行

隨著金融科技迅速發展，金融業態正在經歷嬗變。不僅外資銀行能夠從中發掘創收機會，對于我國亟待形成的多層次、廣覆蓋、差異化的銀行體系來說也樂見其成。此外，專長投行業務的外資銀行充分把握向證券市場滲透的機會，未來我國跨境投資領域必將看到更多外資銀行的活躍身影。

5. 隨著銀行業外資持股比例上限放開，長期內不排除外資控股銀行出現的可能

從積極方面看，外國金融機構在經營中的話語權提升，一定程度上能夠增進中資銀行運營效率，利于中資銀行特別是中小型銀行“做大做強”，提升整個行業競爭活力，但同時也必須謹防外資股東的投機性動機，在監管方面應做到“未雨綢繆”。

6. 中資銀行國際化發展需更強調質量目標

經過數十年發展實踐，目前中資銀行海外格局已成規模，特別是國有商業銀行已基本覆蓋全球主要金融城市，中資銀行海外服務的便捷化、優質化、全面化等質量化目標或將成為未來發展重點。在客戶追隨效應下，“一帶一路”沿線特別是中亞、西亞、東歐、非洲地區將成為中資銀行未來布局的側重點。此外，人民幣國際化進程的順利推進將進一步鞏固中資銀行境外機構人民幣業務代理行、結算行地位，中資銀行海外盈利空間將被放大。

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