淺談PPP項目風險管理及措施建議

周良偉

摘 要：PPP模式的興起可以有效地吸引更多的社會資本進入到公共服務領域發揮專業優勢。PPP模式已經在我國各個行業被推廣，極大提高了公共產品與服務的供給效率和質量。本文結合PPP項目特點指出PPP項目風險管理的必要性與重要性，通過羅列出PPP項目實踐中常見的幾種風險，重點從法律法規建設、風險管理意識、風險分擔、風險防范、風險監控等方面提出PPP項目風險管理的措施建議。

關鍵詞：PPP模式;信用;監控;風險分擔;風險管理

0 引言

從目前財政部PPP項目庫公開的信息可知PPP項目存在投資額較大、社會效益重大、全生命周期長、項目參與方多、合同關系復雜等特點。這些項目特點決定了PPP模式下的各方合作機制如果不能科學合理的進行透明化的風險分擔設計，風險事件發生的可能性會大大增加。而我國現階段在PPP項目風險管理方面還存在不少問題，PPP項目順利推進的關鍵取決于科學有效的風險管理。

1 PPP項目風險管理的必要性與重要性

1.1 風險管理是打好重大風險攻堅戰的重要舉措

2017年7月，中央金融工作會議明確提出“堅決守住不發生系統性風險的底線”的要求。2017年10月，黨的十九大報告強調“堅決打好防范化解重大風險攻堅戰”的精神。2017年11月，為深入貫徹落實全國金融工作會議精神，進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，財政部出臺《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）。一系列重要文件的出臺標志著PPP風險管理已成為打好重大風險攻堅戰的重要舉措。

1.2 風險管理是PPP模式作用發揮的關鍵

PPP項目的風險是指未來的、不確定的對PPP項目各階段目標的實現產生威脅或造成項目損失的一些因素。但風險并不是單方面存在的，它往往與機會共存，通過有效的防范風險才能抓住機會，而單純的規避風險并不是有效解決問題的最佳選擇。反之，如果不能對PPP項目中的風險進行良好的風險管理，就無法真正發揮出PPP模式提高公共產品與服務的供給質量與效率、促進政府職能轉變等方面的重大作用。

1.3 風險管理是PPP規范發展的內核

風險管理作為PPP項目實施方案的重要組成部分，其作用的發揮直接關系到項目的規范發展。當前，PPP項目在推進過程中越來越多的風險不斷暴露。PPP發展從項目井噴式發展到項目規范發展的過程中，PPP合同體系中風險分擔約定決定了項目各參與方的權利義務關系，有效的風險管理是項目各參與方積極推進項目的必要前提。

1.4 風險管理貫穿PPP項目全生命周期

從PPP項目前期（識別、準備階段）的項目實施方案、PPP項目物有所值評價、財政承受能力論證編制，項目采購階段的采購過程、PPP合同文件的擬定和談判過程，項目執行階段的建設、運營，項目移交階段的資產評估、性能測試和資產交割，風險管理貫穿PPP項目全生命周期。

2 PPP項目常見風險

2.1 政策風險

目前我國的PPP法規仍有待進一步完善，PPP項目涉及的法律法規比較多，立法層次多，不同部門的規定之間存在一定程度的沖突，很容易出現政策變更、政府項目審批延誤等風險。

2.2 信用風險

項目各參與方不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而導致項目風險發生的概率大大增加。由于風險分配的重要原則即是風險分配給對該風險最有控制力的一方，如果項目各參與方缺乏信用履約的基礎，項目信用風險管理不到位則會導致項目提前終止。

2.3 融資風險

PPP項目社會資本通過公開招標確認后，項目融資由項目公司負責（在規定的融資期限內完成融資），金融機構在為PPP項目提供融資時，金融機構風控部門常要求社會資本提供一定的增信措施，從而引發融資難度增加、社會資本資產受限等風險。

2.4 市場需求變化風險

PPP項目全生命周期（建設期+運營期）較長，在項目運營期間，由于法律法規調整、國家宏觀經濟、市場環境、行業發展等因素使市場需求發生變化，出現市場預測與實際需求差異風險。

2.5 合同風險

因合同內容不完備，缺項漏項，合同條款不規范、不嚴謹等漏洞，導致雙方權責不清。

2.6 項目歷史信息不全面風險

在項目實踐中，因為各項目參與方從自身角度出發，對項目的各類風險有各自的認識和理解，且都存在對項目歷史信息掌握不全面的情況，各項目參與方都希望降低自己的風險，由于項目信息碎片化且不全面造成在項目合同體系中合理的風險分擔約定難度極大。目前，缺乏有關風險來源的歷史信息成為制約風險識別的重要原因，使各項目參與方不能及時預測各類潛在風險并制定行之有效的風險應對措施。

3 加強PPP項目風險管理的措施建議

3.1 加強法律法規建設，各方樹立風險管理意識

加快PPP工作條例的出臺速度，提升PPP的立法層次。完善PPP法律法規體系建設，并在其中明確PPP項目風險管理原則與相關內容，為PPP項目風險管理提供法律支撐，從制度上降低PPP項目的風險，加強社會資本的信心。從目前而言，政府方和社會資本方均應進一步樹立風險管理意識。PPP項目關系到公共產品和服務供給效率與質量，一旦項目出現風險，會造成公共利益巨大損失，因此政府方必須樹立積極的風險管理意識，一方面嚴格按照法律法規要求加強對項目合規性的把關，督促社會資本做好PPP項目風險管理，做好風險應對計劃，能夠在項目風險發生時有效應對，確保項目穩步運行。社會資本應發揮建設運營專業優勢，轉變“重建設、輕運營”的觀念，從項目前期接洽時就應形成長期運營的思路，在項目建設、運營的各個環節樹立積極的風險管理意識，制定完善的風險管理制度，加強風險監控，切實管控工程建設運營等各類風險。

3.2 加強前期工作管理，設計合理的風險分擔

PPP項目前期工作包括項目可行性研究批復、物有所值論證、財政承受能力論證、PPP實施方案、項目合同文本體等，由于項目交易結構等項目核心機制都在PPP項目前期工作中基本得以明確，因此，要做好項目全生命周期的風險管理，需夯實項目前期工作基礎。項目的風險分擔是否合理是PPP項目能否成功的必要條件，在PPP項目實施方案和項目合同編制方面，應建立合理的風險分配機制，對初步識別出的風險在項目參與各方進行合理分配并在實施方案和項目合同的相關機制設計中得到體現，對尚未識別的風險做好風險儲備并在項目合同中做好開口約定，實現風險在各項目參與方之間的合理分配。

3.3 加強項目選擇風險防范，優選項目合作方

政府方應在項目儲備庫中優選成熟項目，通過合法合規的采購流程選擇社會資本。嚴格按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規定，通過明確“正負面”清單、嚴格監管、審慎科學決策、健全財政支出責任監測和風險預警機制等措施做到規范運行PPP項目。科學用好全國PPP綜合信息平臺，充分披露PPP項目全生命周期信息，對項目參與各方形成有效監督和約束。推動誠信履約環境建設，增強契約理念，充分體現平等合作原則，保障社會資本合法權益，嚴格按照合同約定及時履約，不斷增強社會資本長期投資信心。社會資本方在選擇項目前，也需注重項目風險分配合理，系統分析項目本身各類風險，重點分析項目入國家項目庫情況、項目所在地政府的財政狀況、項目前期準備是否成熟、運作是否合法合規，特別是項目自身收益較小，當地可用財力不足的項目要全面做好風險分析評估。政府、社會資本等項目參與方都應該選擇優質的項目合作方。各項目合作方要根據各自對風險的可控能力合理進行風險分配，才能切實降低風險發生的概率，實現互利共贏的結果。

3.4 抓好信用履約，強化風險監控

PPP項目參與各方的合作關系建立在信用履約的基礎之上，即PPP項目風險管理需合同雙方合理主張各自的權利，積極履行各自的義務。在項目風險管理的過程中，通過有效的風險監控，能密切跟蹤已識別的風險，從而對已識別的風險進行有效的控制并做好應對措施。政府方應對PPP項目前期、識別、準備、采購、執行、移交各階段做好監管，PPP項目行業主管部門、實施機構在各自職權內對項目進行行業監管與履約管理，及時發現項目推進過程中出現的各種風險，通過有效的風險應對措施及時糾偏糾錯，督促PPP項目公司、社會資本依法依規做好履約管理，從而有效降低風險發生概率，減少風險造成的損失。社會資本一方面要積極發揮項目建設、運營、融資等優勢，另一方面應建立完善的風險管理機制，強化風險監控，加強對工程建設、運營、融資等風險的監控，運用專業優勢將風險控制在安全范圍之內。

3.5 善用信息平臺，發揮第三方機構作用

財政部PPP綜合信息平臺匯聚了全國PPP項目的全部信息，利用這些寶貴的信息資源獲得更加精細化的指標數據進行風險評估分析模擬對PPP項目風險管理意義重大。借助PPP綜合信息平臺信息公開模塊提高PPP項目的透明度，從公開的項目信息中分析關于PPP項目的風險信息，這樣有利于項目各參與方提高PPP項目風險管理水平。目前國內較知名的第三方咨詢機構積累了大量的PPP項目管理經驗，擁有較強的PPP項目風險管理能力，積極利用第三方的專業優勢，有效防范項目風險，提高PPP項目成功率。

4 結語

風險對政府、社會資本等項目參與方都是一種考驗，只有高度重視PPP項目的風險管理，樹立積極的風險管理意識，設計合理的風險分擔，通過有效的風險監控、抓好信用履約等風險管理措施規范各項目參與方的合作，不斷提升項目的運作水平和成功率，政府和社會資本等各項目參與方才能在PPP改革事業發展大潮中行穩致遠。

參考文獻：

[1]譚志強.英國PPP項目風險管理的主要做法[J].中國財政，2018（15）：66-67.

[2]財政部關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（財辦金〔2017〕92號）.

[3]財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見（財金〔2019〕10號）.