桂西北地區高速公路建設用地管理研究

韋劍

摘要：隨著《廣西高速公路網規劃網2018—2030年》的深入落實，廣西各地高速公路建設蓬勃發展，高速公路項目加快建設，建設項目遍地開花。因此，高速公路建設用地日益緊張，用地成本不斷升高，隨之而來的用地管理問題也越來越多。文章以桂西北重丘陵地區已經開工建設的“樂業至百色高速公路（2016年）”和即將開工建設的“平塘至天峨廣西段高速公路”“天峨經鳳山至巴馬高速公路”項目為例，解析在新的形勢、新的法律框架下高速公路建設用地的管理策略，旨在為桂西北地區乃至廣西地區的高速公路建設用地管理提供參考與借鑒。

關鍵詞：桂西北地區;高速公路項目;建設用地管理

0 引言

交通是國民經濟的大動脈，是國民經濟建設的基礎之一。近年來，伴隨我國經濟的持續高速發展，公路建設取得了長足的進步，高速公路的發展建設速度驚人。高速公路具有安全快捷的特點，能夠快速帶動沿線區域社會經濟的發展，但高速公路建設里程較長，面積較大，占用耕地等土地資源較多，其中也包含大量的優質耕地。廣西地區高速公路建設發展迅速，建設項目眾多，存在高速公路建設占地多與土地資源稀缺的矛盾，尤其是在桂西北的重丘陵地區，高質量農田保護與高速公路建設用地的矛盾更為突出，建設用地成本也在不斷增加。如何優化高速公路建設用地管理，實現高速公路節約集約用地，做好高速公路用地成本管理，同時保護好生態環境，值得每一個一線工作者深刻思考。

1 項目簡介

樂業至百色高速公路，簡稱樂百高速公路，該路段位于廣西西北部，北起樂業縣，南至百色市。路線全長約170 km，總投資約170.7億元，主線采用雙向四車道高速公路標準修建。項目自2016年開工建設，至2020年1月通車試運行。

平塘至天峨（廣西段）高速公路，項目起點位于南丹縣月里鎮云陽關黔桂交界處，終于南丹至下老高速公路天峨樞紐互通。該路段主線長約59.10 km，主線按照雙向六車道高速公路標準建設，項目估算總投資約137.4億元，計劃于2020年動工建設。

天峨經鳳山至巴馬高速公路，項目始于南丹至下老高速公路天峨樞紐互通，終于河

池至巴馬高速公路巴馬樞紐互通。該路段主線長約108 km，主線按照雙向六車道高速公路標準建設，項目估算總投資約為282.4億元，計劃于2020年動工建設。

2 項目用地管理問題分析

2.1 高速公路建設用地矛盾日益加劇

土地是人類賴以生存和發展的物質基礎，是不可再生資源，是社會經濟發展的必要前提。伴隨高速公路建設的迅速發展，高速公路建設與土地之間的矛盾日益加劇，建設用地的不斷擴張、土地利用過程中粗放開發與浪費現象的存在，尤其是大量耕地資源被建設項目占用，使得全國耕地保有量18億畝的目標保持難度較大。被高速公路建設項目占用的耕地將很難改作其他用途，尤其是恢復耕作，導致我國可耕種的土地資源越來越少。在以往廣西地區的高速公路建設過程中，大多數是按照雙向四車道高速公路標準建設。如果以六車道路基寬度為32 m的高速公路（如擬新建的平塘至天峨廣西段高速公路、天峨經鳳山至巴馬高速公路均為六車道設計）標準為例，每千米公路的占地面積將達到約100畝以上[1]。廣西桂西北地區屬于云貴高原邊緣，本就山多地少，因此在新建的高速公路項目管理中，如何對高速公路項目建設的用地進行更為有效的管理，從而達到集約、節約用地的目的，是值得廣西高速公路項目建設者們思考的問題。

2.2 高速公路建設實際用地范圍超出審批范圍

長期以來，高速公路項目建設用地紅線范圍的審批管理主要由政府相關的國土、林業、交通等行政主管部門實施，即從政府主管部門的角度，對項目建設設計用地紅線內的規模、指標、用途、合法性的取得等進行規范和控制[2]。而高速公路屬于線性工程項目，項目跨越多個行政區域，用地方式包括主線路和服務區等永久性用地、施工中的臨時場站用地、臨時便道用地等多種形式。由于工程建設周期長、區域跨度大，在實際施工過程中因為不良地質路段、施工方案優化、征地拆遷困難、其他工程變更等因素，會引起工程永久占用的紅線用地范圍與設計圖紙發生偏移，還可能引起工程臨時占地變動選址。但政府主管部門一般只能對高速公路的設計占地范圍進行審批和約束，對項目建設過程中的實際用地行為較難進行實時的監督和規范，從而經常出現高速公路建設過程中征占用土地較為隨意的現象，這不僅帶來了土地使用的超界和浪費，而且伴隨有較大的法律風險和責任。

2.3 高速公路建設用地未實現集約和節約

長期以來，高速公路建設項目常常存在著“對占用耕地重視不足、集約和節約用地措施不夠”的現象，主要原因是在線路設計和優化階段，較多考慮的指標是施工方案的難易程度、投資效益高低，而較少考慮是否因此占用優質耕地資源的問題。施工過程中存在有將表層土或腐殖土作為棄方、臨時占地超出約定范圍、沒有對臨時占用的土地進行復耕復墾等現象，造成土地資源的浪費和流失。通過對以往高速公路參與項目建設的各個參建單位進行調查發現，作為高速公路項目的直接用地單位，施工方在項目用地方面處于較為消極的管理狀態，只有約5%的施工企業全程參與征地，30%左右的企業部分參與征地，65%的企業未參與征地過程[3]。這說明高速公路施工用地主要是由業主完成征地和拆遷工作后，再提供給施工單位的，施工單位并未積極參與業主獲取建設用地的過程，因而對于項目土地的審批和使用政策的認識、集約節約用地的意識都較為缺乏，沒有形成對項目用地管理的全員化、全程化參與。在調查樂百高速公路的實際施工用地過程中，大部分施工企業并沒有在施工中采取節地措施，節地政策的推行存在一定障礙。

3 項目用地管理優化舉措

3.1 實現征地用地的管理計劃性和規范化

高速公路建設是一項龐大的工程，在實際建設過程中，建設用地經常因工程變更、方案優化、征地拆遷困難等問題受到影響和變化。高速公路的用地管理需要項目參與方包括業主單位、設計單位、監理單位、施工承包人的共同努力，實施協同管理：以業主為核心，施工承包人、設計單位、監理單位為配合，形成多方聯動合作的機制。業主作為主要責任方，負責用地管理的宣傳、規劃和控制，其他參建單位要全員化、全程化地參與其中：

（1）設計單位優化設計，盡可能采取合理的工程措施，減少項目征地占地，特別是少占耕地和基本農田。同時做好整體用地計劃，避免工程后期再補充征地、占地和線路偏移。

（2）業主單位應與高速公路沿線地方政府簽訂征地拆遷合作協議，提交建設用地的紅線范圍，商談征地補償標準事宜，明確并落實征占用地的補償機制，特別是征占用耕地和基本農田的占補平衡。

（3）業主單位需要與地方政府行政主管部門共同約束施工承包人和監理單位，在施工建設過程中確保臨時用地行為的合法性和規范性，并落實臨時用地的復耕復墾工作。

3.2 分析高速公路建設用地的成本變化

3.2.1 高速公路用地成本構成

根據高速公路項目建設不同用途的需求，明確用地紅線范圍、用地性質（區分臨時占地和永久占地）、占用不同地類的面積等，做好土地情況調查工作，為土地使用成本的分析奠定基礎。結合樂百高速公路、平塘至天峨廣西段高速公路及天峨經鳳山至巴馬高速公路項目，高速公路建設的永久征地拆遷成本主要包括：（1）土地補償費;（2）拆遷補償費;（3）耕地開墾費（或補充耕地指標交易費）;（4）森林植被恢復費;（5）耕地占用稅;（6）征地農民社會保障費;（7）現場放線釘樁費;（8）耕地表土剝離費用等。

3.2.2 新法規政策的實施所增加的成本管理項目

（1）隨著新的《中華人民共和國土地管理法（2019年修正）》的實施（2020-01-01起實施），其中規定“安排被征地農民的社會保障費用。”因此，自2020年起實施的高速公路建設概預算，須增加失地農民的社會保障費用（4萬～6萬元/畝）。

（2）近年來中央和省級人民政府多次出臺包括《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》在內的相關政策法規，明確要求加強耕地保護特別是對于基本農田的保護以及占補平衡。廣西也出臺了對于補充耕地交易指標的指導價格，針對交通建設項目出臺了《全區重大交通項目耕地占補平衡落實有關處理方案（征求意見稿）》，明確了交通建設項目須落實補充耕地指標費用和相應的“提質改造”費用（3萬～30萬元/畝）并列入工程概預算。

（3）為響應中共中央一號文件精神，嚴格落實耕地保護制度，廣西壯族自治區國土廳、農業廳下發了《廣西壯族自治區國土資源廳、財政廳、農業廳關于非農建設占用耕地耕作層土壤剝離利用工作指導意見》和《廣西壯族自治區土地整治辦法》，其中規定“應當進行耕作層土壤剝離”，表土剝離費用（約0.6萬元/畝）也應當納入項目概預算。

對比樂業至百色高速公路項目（2016年），即將開工建設的平塘至天峨高速公路、天峨經鳳山至巴馬高速公路項目（2020年）的建設用地成本方面，將會新增“失地農民的社保費用”“耕地表土剝離政策費用”“新增耕地指標費用和相應的‘提質改造費用”等三大成本管理項。

3.2.3 對比項目建設的用地成本增加情況

經橫向對比計算，樂業至百色高速公路項目總用地為17 027畝，征地拆遷投資費用為10.67億元，平均成本為5.97萬元/畝。平塘至天峨高速公路項目用地面積為5 649畝，征地拆遷投資費用為6.31億元，平均成本為11.17萬元/畝。天峨經鳳山至巴馬高速公路項目用地為10 767畝，征地拆遷投資費用為13.69億元，平均成本為12.71萬元/畝。由此可見，隨著新的政策和法規的實施，項目建設永久用地成本增幅達到100%以上。因此，做好用地計劃，嚴格控制用地面積，不僅對于項目領導層決策有重要的參考價值，還有重大的經濟和現實意義。

3.3 構建集約和節約用地體系，利用表土剝離再利用新增造地

3.3.1 表層耕作土剝離再利用的意義

《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》一文中強調，要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。黨的十九大報告也指出要積極推進國土生態修復工作，穩步推進耕作層土壤剝離再利用工作。廣西地區山多地少，平原和臺地僅占27%，人均耕地不足0.09公頃，耕地資源非常稀缺。隨著中國—東盟自由貿易區及北部灣經濟區建設日見成效，經濟發展與土地資源保護的矛盾正日益尖銳。統計表明，2014年9月至2015年2月，廣西建設項目中占用高等水田難以實現質量平衡的項目占比高達50.64%。廣西建設項目補充耕地質量不高，已經成為影響廣西實現補充耕地數量質量平衡、制約廣西高速公路項目建設用地報批的瓶頸。

3.3.2 構建高速公路集約節約用地體系

（1）用地數量及結構的合理化。在設計和建設過程中盡量節約用地，不占或少占耕地，尤其是優質耕地或基本農田。（2）用地功效的最大化。充分挖掘占用土地資源的潛力，提高投資強度，取得高速公路建設用地功效最大化。（3）用地綜合效益的最優化。防止高強度土地利用引起的社會問題或環境問題，在提高建設用地投入強度、集約化程度，增強建設用地經濟效益的同時，也要關注其社會效益、生態環境效益。積極推進取土、棄土與造地、復墾綜合措施相結合，提高土地集約節約利用水平正是集約用地體系的重要補充環節。項目建設期間，應根據《廣西壯族自治區非農建設占用耕地耕作層土壤剝離及利用辦法》《耕地耕作層土壤剝離施工技術指南》《耕地耕作層土壤剝離利用獎勵辦法》《耕作層土壤剝離保證金管理辦法》等系列指南和辦法，以推進建設占用耕作層土壤剝離利用工作的實施。通過耕作層表土剝離再利用，不僅有一定的經濟收益，還推進了國土生態修復和加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，有著廣泛的社會效益[4]。

4 結語

綜上所述，為了順利推動桂西北地區高速公路建設和諧發展、提高公路建設用地的效益，首先要建立健全高速公路建設用地管理機制，構建以業主單位為核心，設計單位、監理單位、施工承包單位等多方參與合作的機制，全員參與、全程參與，共同做好用地計劃和管理;其次做好用地成本管理，注意成本估算指標的變動以及新增估算指標的提取，準確估算用地建設成本，促進項目參與方的用地管理團隊及時關注征地各項補償費用的落實，確保項目順利進行;最后積極推進表層耕作土剝離與再利用，構建高速公路建設集約化、節約化用地體系，實現用地功效的最大化、用地綜合效益的最優化，促進高速公路建設項目的可持續發展。

參考文獻：

[1]張森林.高速公路建設節約集約用地措施研究[J].工程建設標準化，2018（16）：88-90.

[2]高恒亮.高速公路節約用地優化設計研究[J].交通世界（工程技術），2015（7）：56-57.

[3]曹孫祥，許智慧，顧佳宇.談高速公路項目的用地管理[J].山西建筑，2016，42（16）：240-241.

[4]梁健健，姚勝彪.線性工程耕作層土壤剝離利用管理機制研究[J].農村經濟與科技，2017，28（3）：5-7.

作者簡介：韋 劍（1981—），工程師，研究方向：高速公路管理及交通環保工程。