政府采納學(xué)者建議的政治邏輯

學(xué)者的建議如何在政府工作中盡快變?yōu)楝F(xiàn)實？試點因何成了“緩兵之計”？？三屆孫冶方經(jīng)濟科學(xué)獎得主、國務(wù)院原副秘書長江小涓最近出版了《江小涓學(xué)術(shù)自傳》，結(jié)合多年從政經(jīng)驗談了自己的認(rèn)識。

高層意愿和意志非常重要

做重要決策，各方面完全達(dá)成一致的并不多，許多問題靠講理論，也不能彼此說服，因此在充分聽取各方面意見后要由高層定奪。我經(jīng)歷的一些重要決策，如中國加入世貿(mào)組織，取消農(nóng)業(yè)稅、稅制改革等，沒有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本。

以近些年力度很大的環(huán)境保護(hù)措施為例，雖然惡劣環(huán)境事件不斷發(fā)生，輿情反映各個方面的意見都很大，但真要行動時，就有一些擔(dān)心和疑問，例如影響了經(jīng)濟增長、增加了投入、承擔(dān)了過多的全球責(zé)任等。一方觀點認(rèn)為，嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施影響經(jīng)濟效益與社會公平，前者好理解，影響社會公平的邏輯是：富人講究生活質(zhì)量，窮人卻更需增加收入，因此環(huán)保偏向富人的訴求。另一方則認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)既有公平也有效益，富人有辦法保護(hù)自己，例如只飲瓶裝水，甚至移居等，而窮人只能承受污染的惡果;同時，惡劣環(huán)境影響健康。最終，最高層下決心解決嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，做出了“綠水青山就是金山銀山”的判斷，此后嚴(yán)格的環(huán)保措施出臺和有效實施。

再如近幾年政府推動部門和地方“放管服”，然而多數(shù)審批權(quán)的持權(quán)者都認(rèn)為其有存在的理由，放手會帶來新問題。但高層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為政府管得太多、管得不當(dāng)，消減了市場主體的發(fā)展能力和動力，這是當(dāng)前的突出問題和主要矛盾，堅決推動，才使問題有了很大改觀。

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重視分析“試點”，防止通過試點“設(shè)租”

在我國40年改革開放進(jìn)程中，試點發(fā)揮了重要作用。如此重視試點，除了“尊重基層智慧和首創(chuàng)精神”外，還有以下幾方面的原因。

首先，對新的制度或政策的實施效果看不準(zhǔn)，需要小范圍實測，觀察實效和完善改革方案。大部分試點都屬于此類。

其次，表明此事在小范圍試行，有進(jìn)退余地，容易與持不同意見者達(dá)成妥協(xié)。例如改革早期的農(nóng)村承包制、建立開放特區(qū)，以及最近幾年的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革等。

第三，允許地方因地制宜推進(jìn)改革。各地情況差距大，基礎(chǔ)不同，有些政策不一定適合所有地方。例如近幾年的高考改革，需要地方有較好的工作基礎(chǔ)和教育布局，就讓自愿先改的省市先試點。

第四，有極少數(shù)試點是部門的“緩兵之計”，當(dāng)改革呼聲很高，上下壓力很大時，先說開始“試點”緩解壓力，再視情況決定后續(xù)政策。

第五，還是在部門層面，有極少數(shù)試點是“設(shè)租”的方式。這種試點往往內(nèi)置優(yōu)惠政策，或者具有政績顯示度，部門有試點決定權(quán)，就會有地方前來“尋租”。近幾年政府推進(jìn)“放管服”力度很大，部門權(quán)力消減了不少，極少數(shù)部門似乎有通過“試點”來“設(shè)租”的跡象，希望不要形成新的勢頭。

試點在中國改革進(jìn)程中如此重要，但是，學(xué)者們對試點的分析研究相對較少。從理論分析角度看，試點效果好并不能得出大面積實施后的效果也同樣好的結(jié)論。比如，當(dāng)小范圍試點“政府私人合作伙伴（PPP）”項目時，由于管理精細(xì)且關(guān)注度高，項目推進(jìn)過程的可控性較好。而當(dāng)大面積推開后，有可能出現(xiàn)嚴(yán)重的利益輸送或腐敗問題等。我本以為做這種“試點—推廣效果差異評價”的研究應(yīng)該不少，但卻很少能查到類似文獻(xiàn)。

哪些意見政府容易聽？

當(dāng)多數(shù)學(xué)者有定見時，決策層往往會認(rèn)真傾聽和對待。

記得1999年起草十五屆四中全會國有企業(yè)改革文件時，研究機構(gòu)和學(xué)者寫給起草組的報告、意見和建議有上百份，絕大多數(shù)都認(rèn)為國有經(jīng)濟改革必須有實質(zhì)性進(jìn)展，不應(yīng)該在一般性行業(yè)中與其他企業(yè)相競爭。這個“意見包”對改革決策產(chǎn)生了重要影響。

另外，有些情形相對少見，專業(yè)性強，相關(guān)部門感到對事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握，此時學(xué)者分析透徹的專業(yè)性建議會起到重要作用。例如，有一段時間某種形態(tài)的學(xué)術(shù)誠信問題成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界的大問題，在國際上造成不好影響。但問題的性質(zhì)和程度都不易判斷，相關(guān)部門一時沒有定論。清華大學(xué)薛瀾教授對問題做了深入分析，認(rèn)為需要認(rèn)真對待，并提出了工作建議，推動了相關(guān)工作。

還有一種情形，就是當(dāng)各方面呼聲很高，要求制定某種脫離實際、不可持續(xù)的福利政策時，經(jīng)濟學(xué)家有時會提出質(zhì)疑，這種意見也容易被決策者重視和接受。

近些年來，隨著信息公開程度提高和網(wǎng)絡(luò)普及后公眾表達(dá)意見渠道增多，學(xué)者們的意見經(jīng)常受到質(zhì)疑。例如在醫(yī)療改革過程中，不少經(jīng)濟和社會學(xué)方面的專家不同意將基本保障水平定得高，就被批評為缺乏對患者的同情心。

現(xiàn)在似乎有一種傾向，專家們表達(dá)觀點時更加謹(jǐn)慎和隱晦，或者用“兩方面”來平衡。記得有一個重要問題，幾位專家都有明確意見，但公開講時都講“兩方面”，我問他們的意見是“既要……，也要……”，還是“既要……，更要……”，他們想了想說是“既要……，更要……”，以此表達(dá)傾向性。

不過，我國學(xué)者似乎較少做論證改革方案或政策效果的研究。2004年前后，劉遵義先生在《比較》雜志上發(fā)過一篇關(guān)于社會保障改革不同方案的資金籌措和可持續(xù)性問題的論文，有比較詳細(xì)的數(shù)據(jù)測算。我當(dāng)時正好在起草一個文件，有社會保障方面的內(nèi)容，我把論文拿給一位領(lǐng)導(dǎo)看，他感嘆地說，要是這類研究多點就好了，我們都知道應(yīng)該建立保障體系，但賬算不清楚就推動，不是負(fù)責(zé)任的態(tài)度。我擔(dān)任國務(wù)院副秘書長期間，聯(lián)系教育、科技、醫(yī)改等，從很多研究成果中受到過啟發(fā)。但是，總體上看還是講道理多，詳細(xì)測算少。這在很大程度上影響了觀點的接受程度和實用性。

還有一種情形是，學(xué)者們提出一些相對“徹底”和“根本性”的重大建議時，問題看得透徹，思路和道理都正確。但是，決策者們還希望能看到對實施中可能碰到問題的分析和對實施成本的評估，把握好措施的輕重緩急。

例如，現(xiàn)在有學(xué)者批評說，2008年國際金融危機爆發(fā)后，政府努力救助企業(yè)，使市場不能發(fā)揮淘汰過剩產(chǎn)能和落后企業(yè)的作用，導(dǎo)致問題積累。但在當(dāng)時，多國政府都有類似行為，國家之間更多的是博弈。既有“以鄰為壑”，也有“為己筑壩”，為防止本國產(chǎn)業(yè)受影響而投人巨額資金，導(dǎo)致了全球性的貨幣寬松。誰都知道這樣做有問題，但都希望讓本國企業(yè)續(xù)命而他國的企業(yè)首先倒下。學(xué)者們當(dāng)時和后來提出了許多建議，但比較完整、有測算、可操作、能避免最壞情形的方案并不多。當(dāng)然，專家們道理講得透徹，也能產(chǎn)生重要甚至決定性的影響，這方面的例子也不少。

客觀看待政府調(diào)控干預(yù)

我國經(jīng)濟社會持續(xù)高速發(fā)展，快了就容易不穩(wěn)，因此政府調(diào)控的必要性強于那些穩(wěn)定發(fā)展的國家。特別是GDP競爭壓力下的地方政府，既有不當(dāng)干預(yù)企業(yè)的行為，也有為企業(yè)賦能的動力和能力，能夠助推企業(yè)進(jìn)入市場并增強其競爭力。阿里巴巴、騰訊、百度這些今日的巨型企業(yè)，成長初期也得到過地方政府諸多支持。

過去幾十年，形勢發(fā)展變化很快，后來人們指責(zé)的“壞”政策往往是那些實施過久的“好”政策。所以原則上講政府干預(yù)要合理是對的。但是在每一件具體問題的處理上，有時候界線并不清楚。

有一件事讓我印象深刻。2009年，中組部組織了一個領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)團，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院和哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院分別接受兩個月的培訓(xùn)，我擔(dān)任團長。在哈佛期間，危機處理和應(yīng)急管理是一門主課，以案例教學(xué)為主。第一堂課老師講解幾個案例后開始討論，有一位市委書記上臺說，“危機類型那么多，你們這一套太復(fù)雜了，而且掛一漏萬，我們很簡單，只要書記到場，叫誰誰來，讓誰上誰上，需要什么調(diào)什么，有預(yù)案也只是底線，現(xiàn)場要隨機處理的問題太多”，然后還講了一個自己城市的例子。此頭一開，書記市長們紛紛登臺講述，后來幾次的課堂就很熱鬧，連老師也覺得很有趣，叫來助教一起聽，認(rèn)為中國另有一套體制和機制，有的時候很管用。（本文原標(biāo)題為《政務(wù)工作中的學(xué)術(shù)思考》）