精準扶貧如何改變鄉村治理結構

王曉毅

與常規的扶貧不同，精準扶貧是一場超常規的行動。

超常規的精準扶貧帶有明顯的運動式治理的特征。首先是目標明確，將脫貧作為貧困地區的中心工作，統率貧困地區的社會經濟發展。為了在規定的時間完成規定任務，地方政府必須進行高強度的人力和物力資源動員，采取超常規的舉措。[1]許多地方借用了準軍事的方式推進精準扶貧工作，許多常規的秩序被打破。運動式治理經常會伴隨超常規的措施并取得超常規的效果。一些研究認為運動式治理的措施和成效往往很難延續到常規治理時期，然而運動式治理并非對常規治理沒有影響，甚至可能會給常規治理提供豐富的治理資源。運動式治理能否對常規治理產生積極和深遠的影響，取決于：第一，運動式治理在多大程度上回應了原有的問題;第二，運動式治理在多大程度上改變了原有的治理結構;第三，運動式治理中所形成的機制是否可以在運動結束以后進行適應性的變化。從以上三個角度分析，帶有運動式治理特征的精準扶貧為鄉村治理提供了寶貴的資源，在精準扶貧目標完成以后通過制度化的轉變，可能對鄉村治理產生長期的影響。

鄉村治理的困境

在實施精準扶貧之前，無論是鄉村治理或貧困治理，都面臨著嚴重的困境。鄉土社會的解體和后稅費時期基層政府的懸浮，給原有的鄉村治理機制帶來諸多困難;以貧困縣和貧困村為主要目標的扶貧資源分配，造成了扶貧資源外溢以及地方政府、村級組織爭搶貧困縣或貧困村以獲得扶貧資源的尷尬局面，由此在鄉村內部和鄉村與國家之間，程度不同地存在著緊張關系。

鄉村經常被想象為一個生活共同體，鄉村成員基于倫理、互惠和地方制度維持著鄉村的運行，在費孝通對鄉土中國的想象和斯科特對農民道義經濟的敘述中，鄉村生活在很大程度上是遠離國家的。但是，在現實中，鄉村并非是遠離國家的共同體。秦暉的分析表明，中國鄉村在國家（也就是他所說的大共同體）的作用之下，小共同體的發育很弱，國家對鄉村社會的影響很強，鄉村缺乏抵制國家的能力。[2]實際上，任何鄉村都既具有生活共同體的特點，同時也是在國家治下的。并且，隨著治理能力提高，國家越來越傾向于直接治理鄉村。衡量一個國家的治理能力強大與否的標準，很大程度上就在于國家是否能夠將其規則和權威直接作用于鄉村。

小共同體和大共同體往往被看作是此消彼長的關系，國家的干預會減少小共同體的自主性，小共同體的自主性則有助于鄉村減少國家的影響。但是在進入21世紀以后的中國鄉村，不管是小共同體抑或大共同體，在鄉村治理中都進退維谷，步履艱難。

如果說村莊具有生活共同體的特征，在進入21世紀以后，這個共同體在大多數地方已經弱化甚至瓦解。20世紀80年代的農村改革有兩項關鍵內容，即包產到戶和建立村民委員會，前者將農戶從集體中解放出來，為市場經濟進入鄉村奠定了基礎;后者則在村民自治的基礎上重建村落共同體。但是兩個努力所取得效果卻不盡相同：土地承包和家庭經營發揮持續的作用，借助市場經濟的推動和村莊成員流動，農民在個體化的方向上取得了很大發展;但是將村莊作為一個共同體實施自治，卻困難重重。鄉村的領袖本來是要給村民提供庇護的，這也是村委會得以發揮作用的基礎。但是在村落共同體瓦解的背景下，大多數地區的村莊領袖或者不再發揮村莊組織者作用，或者借其地位攫取利益。能夠發揮村莊領袖作用的村級組織大幅度減少，大多數鄉村已經不是一個共同體。在這樣的村莊中，不僅村民無法對村干部形成制約，村干部也很難為村民服務，甚至也無法將政府的惠農政策很好地落實到基層。

在小共同體弱化的過程中，國家對鄉村的作用也在弱化。2006年停止征收農業稅，確立了“工業反哺農業、城市反哺農村”的政策，通過各種渠道進入農村的資源不斷增加，既包括農村基礎設施建設等村莊集體受益的項目，也包括針對農村居民個體的各種保障、補助和獎勵;特別是在貧困地區，來自中央政府的轉移支付大幅度增加，國家的角色從汲取者變成社會福利的提供者。[3]作為福利提供者的國家需要有清楚的政策目標，將資源投放到特定人群。但事實上政府卻缺乏有效的機制使資源到達目標人群。例如，種糧補貼是希望通過向糧食生產者提供補貼以激勵農民種糧積極性，但由于界定種糧農民難度較大，補貼只能按照土地承包面積發放，對種糧積極性的激勵作用有限。與此類似，農村低保政策對于保障最低收入農戶的生活至關重要，但在確定低收入農戶時卻受到諸多因素的限制，包括農戶收入信息難以收集、鄉村干部的優親厚友等，由此導致低保的瞄準率很低，甚至一些村干部將低保作為與農民討價還價的工具。總之，作為福利提供者的國家，通過已有的行政體系，很難實現目標。

貧困地區所面臨的問題似乎更加嚴重，因為貧困地區獲得資源更多，同時村級組織和基層政府更加弱化。扶貧資源分配要目標瞄準和公平合理，但是在實踐中，扶貧資源的分配受到多種因素的影響。貧困地區是國家支持的重點，中央政府對于連片的貧困地區、重點貧困縣和貧困村、貧困戶提供了特殊的資金以支持其脫貧，特別是在實施“八七扶貧攻堅計劃”以后，扶貧重點縣成為扶貧的主要資源投入渠道。這種特殊的政策催生了“爭戴貧困帽子”的現象，少數縣政府甚至因為進入貧困縣而大舉慶賀。能夠成為貧困縣或貧困村，往往并不純粹是因為收入低或發展落后，其中也摻雜了各方的利益博弈。各方爭搶扶貧資源，扶貧的目標瞄準就很難實現。

在完成了第一個扶貧開發十年規劃以后，中央政府大幅度提高了貧困線的標準，將扶貧的目標群體從不足3000萬人提高到1.6億人，農村貧困發生率從不足3%提升到超過17%——這使得21世紀第二個十年的扶貧任務變得異常艱巨。第一，扶貧人口的覆蓋面大幅度擴大，除了貧困人口增加以外，扶貧的縣也增加到832個，包括了扶貧重點縣和扶貧片區縣。第二，扶貧標準也在提高，要實現“兩不愁三保障”，一些地方還基于當地情況增加了保障內容，比如干旱地區要實現飲水有保障，要達到這些標準比單純提高收入更加困難。第三，制定了明確的時間表，要在2020年全面建成小康社會之時，徹底消除絕對貧困。第四，如果要在有限的時間內高標準地完成如此多的貧困人口脫貧的任務，必然要大量增加扶貧資源投入，不僅資金數量增加，僅中央財政的扶貧資金從2015年以后每年就以200億的幅度持續增加，更重要的是資金來源更加多樣，包括扶貧整合資金、社會扶貧資金和各種金融扶貧資金，投入扶貧的資源總量是過去所沒有的。上述這些因素給鄉村治理提出了新的要求，如果貧困地區的鄉村治理沒有根本性的改變，扶貧的目標無從實現。

精準扶貧下的鄉村治理

2013年，習近平總書記提出了精準扶貧的要求，并在2015年將精準扶貧概括為“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。要實現精準扶貧的目標就需要對原有鄉村治理結構進行根本性改變：在實施精準扶貧的實踐中，新的信息采集分析系統使鄉村和農戶變得更加透明;大量行政干部直接介入鄉村日常治理，建立了國家對鄉村的直接治理機制;村民參與鄉村公共事務的機制更加制度化。在此基礎上，國家作為鄉村福利的提供者，發揮了更好的作用。

在實施精準扶貧過程中，顯現出貧困治理對數據的強烈依賴。首先是通過建檔立卡，對所有貧困戶的現狀及脫貧困難和措施進行了詳細的調查，并基于這些數據建立了涵蓋所有貧困農戶和貧困村的數據庫。早在2005年，國務院就對建檔立卡進行了實驗性的嘗試，但是由于人力、物力和調查技術的限制，并沒有大規模推廣。[4]在實施精準扶貧以后，借助大規模的行政動員，建檔立卡的工作終于完成。

建檔立卡的作用主要體現在兩個方面。第一，標識，通過建檔立卡將貧困農戶和貧困村識別出來，并作為精準扶貧的對象，從而使扶貧最終鎖定到了具體的農戶和村莊。大多數貧困地區在將貧困農戶識別出來以后，會在貧困戶家庭外面釘上標牌并發放相應的手冊以表明其貧困戶的特殊身份，這種特殊身份使他們區別于非貧困戶，從而合理地接受扶貧資源。第二，為貧困治理提供了基礎的數據支持。政府的決策、具體幫扶措施的制定和扶貧效果的評估檢查，都是建立在建檔立卡基礎上的。建檔立卡通過數據共享，實現了決策者對基層貧困現狀的及時掌握。

盡管有批評意見認為以建檔立卡為主的貧困治理的數據化，使得數字懸浮于基層社會治理過程和村莊社會生活之上，也就是說作為一種技術手段，數據化無法解決基層貧困治理的問題。[5]由于決策者對數據的依賴，造成基層扶貧工作者用大量時間填表，影響了基層開展真正的扶貧工作，在一些地區甚至形成數字脫貧的形式主義，最終導致高層決策者出臺文件，要求減少不必要的數據收集。[6]但是我們看到，在精準扶貧過程中，數據產生的機制也在變化。

首先，數據逐漸真實和客觀。經過第一輪建檔立卡數據采集后，隨后經過“回頭看”，對數據進行反復核查，數據的真實性和客觀性大幅度提高。其次，數據的動態更新。建檔立卡之初的目標，是將由上級部門逐層分配下來的貧困戶的數量落實到具體農戶。一個縣或一個村內的貧困戶數量是基于統計推算的，建檔立卡則是通過實地調查來確定具體的貧困農戶，既要反映農戶客觀的情況，又要滿足所分配的貧困戶數量指標，二者經常出現矛盾。隨著精準扶貧的推進，貧困農戶數量減少，基于統計推算的貧困戶數量對建檔立卡的影響越來越小。2017年開始對建檔立卡戶進行動態調整，不再受統計推算貧困戶數量的限制，從而使建檔立卡更多地承擔了信息采集的功能。再次，建檔立卡為鄉村治理的信息化奠定了基礎。建檔立卡為信息化治理提供了基本框架，隨著基層政府在數據采集中經驗的積累，以及不同政府部門的數據整合，信息化在鄉村治理中的作用將發揮越來越重要的作用。

建檔立卡通過數據共享，實現了決策者對基層貧困現狀的及時掌握

信息化帶來鄉村生活的透明，但要推動精準扶貧不僅需要信息化，還需要資源的下沉以推動基層實施精準扶貧。資源下沉不僅是資金和物資，更重要的是人力資源的下沉。因為一方面要破解貧困村的組織渙散問題，推動扶貧工作開展，需要行政力量的下沉;另一方面精準扶貧也帶來許多新的治理方式，超出了原有村級組織的能力。

為了實現精準扶貧目標，大量資源被投入到貧困村和貧困戶

從20世紀80年代開始的農村改革推動了中國經濟的快速發展，在效率優先的目標下，政府將更多的資源投入發展較快的部門，推動城市的發展和增加GDP成為許多地方政府的首選目標。精準扶貧將脫貧置于貧困地區的首要目標，地方黨委和政府的主要領導必須將扶貧作為其最重要的工作，這促進了地方黨委政府工作目標的轉變，貧困村、貧困戶的脫貧致富成為最重要的任務，經濟增長要服從于精準扶貧。為了實現精準扶貧目標，地方政府要改變原有的資源配置，大量資源被投入貧困村和貧困戶。要使大量資源真正進入貧困村和貧困戶并產生扶貧效果，滿足考核和評估的要求，原有的村級組織大多力不從心。首先是人力不足，原有貧困村的村級組織人數不多，主要干部大多只有三個人，沒有能力操作如此多的資源，也不適應如此復雜的程序;其次，知識結構也存在嚴重不足，在精準扶貧時代引進了越來越多的新的技術，比如貧困戶的信息收集和匯總、產業的選擇和市場，各種新的扶貧概念和扶貧方式紛至沓來，大大超出了原有村級組織的知識結構;此外，大多數村干部是生活在各種鄉土社會關系中的，保持絕對的公正和客觀是困難的，特別是在大量扶貧資源投入以后，貧困村更需要有外來力量的支持，以實現扶貧資源分配的公平。為了補充村級組織力量的不足，駐村幫扶就成為行政力量下沉的重要手段。

以駐村幫扶工作隊和第一書記的方式，有超過300萬的縣級以上機關、國有企事業單位干部參與了精準扶貧。[7]盡管有研究懷疑駐村幫扶的作用，認為駐村幫扶的干部不懂得當地情況，沒有農業生產經驗，同時也受到地方權力的抵制，難以發揮作用。[8]但是更多的研究發現，在駐村幫扶將扶貧資源帶入鄉村以后，逐漸取得了對精準扶貧的主導權。[9]

精準扶貧時期的駐村幫扶延續了原有對口幫扶的機制，也就是代表幫扶單位管理使用對口幫扶的扶貧資源，駐村的干部要想辦法幫助貧困村增加扶貧資源，解決扶貧困難。但是新的駐村幫扶也被賦予了貧困治理的職責，大多數地區的駐村幫扶工作隊被要求每個月要有超過20天的駐村時間，要遍訪貧困戶，要對建檔立卡和脫貧的效果負責，因此駐村幫扶工作隊必須全程參與貧困村的脫貧。為了解決駐村幫扶參與村莊貧困治理的困難，從2015年起，大多數貧困村第一書記由駐村幫扶工作隊的隊長兼任，從制度上解決了駐村幫扶工作隊參與村莊決策的困難。第一書記的職責除了幫助村莊發展經濟之外，完善村莊的社會治理是更重要的任務。[10]

從人員流動的角度來看，向貧困村派駐第一書記和駐村幫扶工作隊帶有明顯的運動式治理色彩。由于他們的流動性，不同的駐村幫扶干部的工作方式、對村莊事務卷入的深度都不同。但是從普遍的制度來看，國家已經透過駐村幫扶直接作用于村莊層面的治理。因此，精準扶貧不僅僅是國家的扶貧資源下鄉的問題，更是國家權力向村莊層面的延伸。在村莊的日常生活中，國家制定的規則日漸居于主導地位，比如貧困戶識別和脫貧標準，都是自上而下制定并被貫徹到村莊層面。

在行政力量下沉的過程中，更加強調了村民參與。中國村級政治的基礎是20世紀80年代開始的村民自治，也就是通過村民的選舉和監督，村委會成為村民的自治組織。在20世紀90年代中國政府開始聚焦貧困村的時候，社區參與的扶貧方式也被推廣。不管是村民自治或參與式扶貧，在制度上均賦予了村民絕對的權威。但在實踐層面，卻存在許多不盡如人意的地方，比如村民自治是基于一人一票，但是村莊政治中卻雜糅了家族、派系、權力和勢力的影響，特別是在村落共同體弱化的背景下，村內的民主難以得到保障;在參與式扶貧中引入了參與式扶貧規劃，但是沒有相應的社會環境和扶貧資源的支持，參與式扶貧多流于形式。

精準扶貧是在可實現的層面上，增加了村民特別是貧困戶的話語權。首先，在精準扶貧過程中，加大了公開透明的程度。村民參與主要體現在貧困戶的識別和脫貧效果的評價上。入選貧困戶意味著有較多扶貧資源的進入，在村民的收入狀況差別不明顯的時候，貧困戶的識別很容易引發村民之間的矛盾，公開透明是解決矛盾的辦法。在實施精準扶貧的過程中，貧困戶的確認需要向村民進行公示，并接受村民的問責。在脫貧的評估中，村民的滿意程度是一項重要指標。在這里，村民參與不再是抽象或籠統的，而是有了精確的范圍和參與方式，從而落到了實處。其次，更重要的是村民的話語權在扶貧過程中得到了保障。由于自上而下執行了嚴格的檢查和評估，因此村民的意見特別是扶貧中的問題可以及時地反饋到上層，并通過上層的問責轉化為對下級干部的壓力。這種村民參與的機制與原有機制不同，在精準扶貧的背景下，村民參與和頂層設計互為因果，頂層設計為村民參與提供了保障，而村民參與保障了頂層設計在基層的落實。

精準扶貧在貧困地區建立了新的鄉村治理機制，其核心在于打通了決策者和扶貧對象之間的隔閡，使基層的情況能夠順暢地傳導到決策層，并通過自上而下的壓力，促使基層提高執行能力，完整地將決策轉化為基層的行動。

常規的扶貧與鄉村治理

精準扶貧中所形成的貧困治理機制，不僅有效地回應了此前扶貧資源分配中的低效率問題，而且也回應了鄉村治理中基層組織軟弱渙散的問題，使頂層設計更快捷地傳導到基層。這一機制不僅對于實現精準扶貧的目標發揮了至關重要的作用，而且有效地解決了鄉村治理中長期存在的問題。但是在實現精準扶貧目標以后，這一治理機制能否在常規的扶貧和鄉村治理中發揮作用，有賴于這一機制能否進行適應性的改變。

首先，國家行政資源的下沉將是一個主要趨勢，并不會因為精準扶貧的結束而停止。離開了行政資源的支持，大多數地區鄉村的人才和組織架構都不足以支持鄉村的長期發展，特別是國家對鄉村發展提供越來越多資源的背景下。近年來，國家加強了農村基層組織建設，支持鄉村人才的回流，動員鄉賢參與鄉村治理，發展農村集體經濟，都是為了解決鄉村人才不足的問題。但是，中國仍然處于高速城市化過程中，鄉村人口外流仍然會繼續，人才回流鄉村也剛剛開始，在這種背景下，行政資源下沉是保持鄉村社會秩序，實現鄉村有效治理不可或缺的力量。

其次，在鄉村基礎設施建設、公共物品提供等方面，國家將扮演越來越重要的角色。在實施精準扶貧時期，國家主要集中資源支持貧困鄉村，但是在鄉村振興過程中，將會有更多的鄉村受益于國家的資源投入。在這個過程中，農村居民和村莊的信息透明仍然是需要的，特別是國家直接向農村居民提供公共物品，就更需要清晰的信息以避免村莊內部的權力對公共物品分配的干擾。國家對于建檔立卡式的信息系統的需求會越來越強烈，比如面對相對貧困問題，要判斷識別相對貧困人口就不僅僅需要貧困戶信息，而且需要非貧困戶的信息，因為只有在普遍的農戶信息比較中才能界定相對貧困農戶。總之，國家對鄉村和農戶投入的資源越多且目的越明確，對信息的需求和依賴就會更加強烈。

第三，村民在鄉村事務中高度參與也是未來鄉村發展的方向。在村莊大量人才外流，農村出現嚴重空心化和老齡化的背景下，作為共同體的村莊日益弱化，村民參與需要有良好的制度保障。精準扶貧中所形成的村民參與機制，是在鄉村事務公開化、通暢的問題反饋和嚴格的評估、檢查和問責的基礎上形成的，自下而上的參與得到了自上而下的保障，這一機制不同于傳統意義上的村民自治，要解決的并非傳統的村莊內部事務，而是在國家資源下鄉的背景下，通過參與實現資源下鄉的目標。因此參與不僅僅是賦予村民以參與的權利，更重要的是有一套制度保障來保證村民能夠參與。

貧困治理機制對于鄉村治理具有重要的意義，但這并不意味著可以將其完全復制到2020年以后的鄉村治理。少數貧困縣在完成精準扶貧任務，退出貧困縣以后，將超常規的貧困治理機制演變成常規的農村治理機制，特別是將原來針對貧困村的駐村幫扶覆蓋到非貧困村，這將在常規的鄉村治理中遭遇困難。