長潭水庫飲用水水源地生態環境保護的立法思考

蔡衛丹 羅國根 何麗瓊 金葉

摘要：目前關于飲用水水源地保護的法律法規較為有限，對飲用水水源保護僅提出了基本保護要求。以長潭水庫為例，飲用水水源地實際保護過程中存在如管理體制機制不順暢、農家樂等污染水質的行為屢禁不止等問題，亟需制定長潭水庫水源地保護的專門性地方法規，以進一步理順管理體制、明確部門職權職責、結合實際強化保護區污染防治管控，保障水源地水質安全。

關鍵詞：長潭水庫;飲用水水源地;地方立法

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）03-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.03.123

Legislative considerations on drinking water sources? ecological protection in Changtan reservoir

Cai Weidan1，Luo Guogen2，He Liqiong3，Jin Ye4

（1.Taizhou Environmental Science Design and Research Institute，Taizhou Zhejiang 318000，China;2. Taizhou Environmental Monitoring Station，Taizhou Zhejiang 318000，China; 3. Taizhou Environmental Science Design and Research Institute， Taizhou Zhejiang 318000， ，China;4. Zhejiang Hanbang Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Hangzhou Zhejiang 310000，China）

Abstract：Laws and regulations on the protection of drinking water sources are relatively limited at present. Take Changtan reservoir as an example，there are many problems in the process of drinking water source protection， such as the management system mechanism is not smooth， and the activities of polluting water quality such as Nongjiale， etc. It is necessary to formulate special local laws and regulations for the protection of Drinking Water Sources in Changtan Reservoir， so as to further rationalize the management system， clarify the functions and responsibilities of departments， strengthen the pollution control of the protection area and guarantee the water quality and safety of the drinking Water Sources.

Key words：Changtan Reservoir;Drinking water sources;Local legislation

1 研究區域概況

1.1 長潭水庫基本概況

臺州市長潭水庫位于浙江省臺州市黃巖區西部，1958年動工興建，1964年竣工。水庫水面南北長12km，東西寬3km，總庫容7.32億m?，常年降雨量1995mm，集雨區面積441.3km?，集雨區范圍涉及黃巖區富山鄉、上垟鄉、上鄭鄉、平田鄉、嶼頭鄉、寧溪鎮及北洋鎮，是一座以防洪、供水、灌溉為主，結合發電、養殖等多功能的大Ⅱ型水庫。

1.2 水庫環境保護現狀

1.2.1 生態環境保護規劃編制與實施

為有效有序推進庫區的生態環境保護工作，市區兩級政府相關部門先后出臺實施了《長潭水庫飲用水源保護區污染防治管理暫行辦法》《關于加強長潭水庫水源水質保護的決定》《臺州市黃巖區長潭水庫庫區生態補償實施辦法》《長潭水庫生態補償資金增長方案》《臺州市主要供水水庫水源地保護實施方案》《長潭水庫保護與利用規劃》《長潭水庫生態環境保護總體方案》和《臺州市長潭水庫飲用水源地突發環境事件應急預案》《關于進一步明確黃巖長潭水庫飲用水源保護工作職責的通知》等一系列綜合配套政策和規劃指導文件，為長潭水庫的生態環境保護提供了法律依據和技術支撐。

1.2.2 飲用水水源地規范化建設

依據《飲用水水源保護區劃分技術規范》（HJ/T338-2007）和有關法律、法規規定，臺州市制定了長潭水庫飲用水水源保護區劃分方案，明確了長潭水庫飲用水水源地一級保護區、二保護區和準保護范圍，也為水源地保護區的依法執法提供了依據。根據《飲用水水源保護區標志要求》《集中式飲用水水源地規范化建設環境保護技術要求》等相關文件規定，已在長潭水庫取水口、一級保護區和二級保護區內安裝了視頻監控設施，對長潭水庫一級保護區實施全封閉式物理隔離，在水庫入庫口、水庫沿岸、沿路醒目處等設立了保護區標志、警示牌、宣傳標語、危險化學物品禁運標志等，有效推進了長潭水庫飲用水水源地的規范化建設。

1.2.3 建立長效管理機制

一是制定綜合執法機制。成立黃巖區行政執法分局長潭流域執法大隊，深化長潭水庫執法巡查和飲用水源保護的日常工作，并建立多部門聯合執法機制，開展庫區專項整治，打擊違法活動。

二是科學制定鄉鎮考核機制。對庫區相關鄉鎮實行差異化考核機制，提升生態建設考核權重比例，有效推進流域鄉鎮政府工作重心向庫區生態環境保護的轉變，進一步激發了庫區鄉鎮的水庫保護工作積極性。

三是積極探索建立生態補償機制。臺州市于2003年開始建立了每年600萬元的長潭水庫飲用水源水質保護專項資金。2009年起，先后出臺了《長潭水庫庫區生態補償實施辦法》和《長潭水庫生態補償資金增長方案》。

1.2.4 環境綜合治理與風險防范

庫區積極開展飲用水源地環境綜合整治與環境風險防范工程，已完成水庫38m線以下區域異地移民3萬多人;停用漁政站辦公樓備用小食堂和廁所，建設船只修理船塢油污隔離設施、輪渡碼頭污水收集池和污水提升泵站及配套管網，將周邊污水接至大壩下長潭村污水處理系統;全面關停水庫網箱養殖，嚴禁垂釣、電魚等破壞水庫生態環境的行為;依法拆除了水庫38m線以下區域違章建筑和構筑物，取締和搬遷餐飲，清理庫區旅游竹筏等娛樂設施，盡可能避免了人類活動對水源地的直接影響，確保水庫不被侵占，有效保障了水庫供水安全。

2 立法的必要性

2.1 長潭水庫對保障臺州飲用水安全具有不可替代性

長潭水庫是臺州市城區唯一一座具有供水功能的大型水庫[1]，也是臺州市唯一的地級以上集中式飲用水水源地，承擔著臺州市城區及其溫嶺市、玉環市近300萬市民的生活用水和數萬家企業的生產用水，以及下游百萬畝農田灌溉及生態環境用水，是臺州市的重要水源地和“生命線”，對保障臺州市經濟發展、社會穩定的重要性不言而喻[2]。

2.2 長潭水庫在飲用水源保護上存在先天不足

長潭水庫建設之初，水庫的設計功能主要是防洪、灌溉，沒有考慮生活供水，隨著飲水安全保障需求和人口規模的同步提高，長潭水庫主要功能從防洪、灌溉為主逐步轉到供水功能為主。然而水庫在建設時沒有按照飲用水水源地的建設要求進行實施，隨著國家、省對飲用水水源地保護要求的逐步提高，水庫建設之初歷史遺留下來的問題不斷凸顯，主要表現在兩方面問題：一是庫區移民不徹底。自長潭水庫主要功能發生轉變后，當地政府為加強對長潭水庫的保護，制定實施移民搬遷計劃。但由于庫區集雨區面積較大，歷史遺留人口較多，庫區群眾的生產生活等活動不僅對水源地水質安全帶來隱患，同時因生產生活受到水源地保護法律法規等多項政策制度限制的庫區群眾逐漸降低了保護水源地的積極性和主動性，較不利于水源地的長效保護。二是基礎設施配套不足。庫區現有土著居民生產生活等活動將不可避免產生生活污水、垃圾等，但早期建設的污染治理設施設計能力及標準與現有飲用水水源水質保護要求存在較大差距，特別是生活污水處理設施建設至今基本已運行5年以上，其處理效果也大打折扣。

2.3 庫區管理體制機制不順暢

飲用水水源地管理上實行的是以多部門管理和行政區 域為主的管理體制，飲用水水源地的管理、污染源控制、水資源保護、水源地上游水土保持及水源地涵養等涉及水行政、生態環境、住房和城鄉建設、自然資源、衛生健康、農業農村、林業、交通等多個職能部門。同時，為全面統籌保護長潭水庫，當地特地成立長潭水庫管理局負責水庫高程38m線以下的庫岸及水面管理工作，對38m以上的違章建筑、非法侵占、工業農業和生活污染等沒有管理權。目前長潭水庫水源地保護管理體制較為不順，各職能部門間管理權限不明、管理責任模糊，既不利于飲用水水源保護區的監督管理，也滿足不了飲用水水源保護長效發展的需要。

2.4 上位法不能滿足長潭水庫保護實際需求

我國目前尚未制定一部專門針對飲用水水源地管理保 護的綜合性法律或行政法規[3]。目前關于飲用水水源地保護的法律法規主要有《中華人民共和國污水防治法》（2017年修訂）和《浙江省飲用水水源保護條例》（2018年修訂），其對飲用水水源保護提出了基本保護要求，但現有上位法均不能滿足長潭水庫保護實際需求。首先，國家對我市長潭水庫壩口斷面（屬國家“水十條”考核斷面，Ⅰ類水質要求）的水質要求明顯高于《地表水環境質量標準》要求（Ⅱ類水質要求），因此對我市長潭水庫水質保護工作也提出了更高要求;其次，目前長潭水庫主要超標指標為總磷，但與總磷污染直接關聯的畜禽或水產養殖、農藥化肥污染、含磷洗滌劑使用等行為，以及農家樂、民宿、燒烤等污染水質的行為在上位法中未做規定或有關規定不夠明確，亟需出臺符合臺州實際的長潭水庫保護條例以更好保護長潭水庫水質安全。

2.5 現行的管理辦法不能適應當前形勢

歷年來，市、區兩級黨委、政府、人大對長潭水庫水源地保護工作高度重視。自長潭水庫一期供水工程建成后，市政府相繼出臺實施了《長潭水庫飲用水源保護區污染防治管理暫行辦法》《關于加強長潭水庫水源水質保護的決定》《臺州市黃巖長潭水庫庫區生態補償實施辦法的通知》，以及保護長潭水庫和穩步提高生態補償資金的有關政策文件。但現行的《長潭水庫飲用水源保護區污染防治管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）作為地方政府規章，存在法律位階較低、約束力較弱的現實問題，其他地方政府出臺的有關政策文件更不具有法律效應;同時隨著經濟社會的迅速發展，長潭水庫保護管理工作面臨一些新問題亟待解決。因此，針對當前長潭水庫水源保護管理中出現的新情況、新問題，依據相關的法律法規，結合我市實際，對《管理辦法》更需要通過立法重新制定與修訂，以此來確定應有的法律地位。

3 立法建議

3.1 進一步強化農業污染防治規定

長潭水庫庫區居民主要以農業生產為主，農業污染源是庫區污染物的首要來源[4]，農業污染包括農藥化肥流失、畜禽養殖污染等，進而帶來氮磷污染[5，6]。根據近年來對長潭水庫水源地水質保護的相關研究結果，總磷為水庫水華暴發的限制因子[7-9]，也是導致水十條壩口斷面超標的關鍵指標，因此總磷的污染控制則顯得尤為重要。建議通過地方立法，明確規定長潭水庫保護區內全面禁止化肥、農藥的使用以及畜禽養殖戶的存在，保護區內鼓勵實施退耕還林或還濕，進一步控制農業污染。

3.2 進一步強化生活污染防治規定

長潭水庫庫區生活污染是水庫生態安全保護實踐中不可忽視的重要污染源[1]，必須加大對水庫上游居民生活污水[2]、含磷洗衣粉[7]等治理力度。建議通過地方立法，明確規定水源地保護區全面禁止使用含磷洗滌劑，保護區內農村生活污水全部納管并引到保護區外排放，同時逐步實施保護區內村民移民搬遷。

3.3 進一步強化三產服務業污染管控規定

伴隨人們生活水平的不斷提高、休閑假日的增加和交通條件的逐步改善，自駕游、自助游等旅游形式不斷涌現，休閑、體驗、燒烤、農家樂、民宿等三產服務業也隨之應運而生，但日益興盛的旅游開發對水源地安全管理產生了壓力和威脅[10，11]，如若不加以嚴格管控，對水源地水質安全也將帶來較大的安全隱患。建議通過地方立法，明確規定保護區內禁止從事農家樂、燒烤、民宿等活動，以期控制人類活動帶來的污染影響。

3.4 進一步強化流動污染源管控規定

長潭水庫庫區現存在一條省級道路，發生車載化學危險品泄漏入庫的環境風險隨之增大。一旦事故發生，有毒有害物質進入水庫，將影響長潭水庫水質、進而影響相關地區的飲用水供給安全[1，12]。建議通過地方立法，明確水源地保護區內穿越道路建設導流溝、事故應急池等應急設施，防止污染飲用水水源。

3.5 進一步理順水源地管理體制

飲用水水源地水質保護是一個綜合性的系統工程，涉及到方方面面，要保護好水質，必須實施綜合治理。建議設立具有全面管理庫區職權的管理機構。為了及時、高效地進行現場執法，確保長潭水庫飲用水水源安全，建議成立市級層面的具有行政執法主體資格的機構全面負責庫區執法工作。

參考文獻

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收稿日期：2019-12-04

作者簡介：蔡衛丹，女，漢族，研究方向為飲用水水源保護研究及規劃編制。

通訊作者：蔡衛丹。