農地確權與農戶生產行為：研究述評及展望

高 強，張 琛

(1.南京林業大學農村政策研究中心，江蘇南京210037；2.中國人民大學農業與農村發展學院，北京100872)

農村土地承包經營權確權登記頒證(以下簡稱農地確權)，是中央關于“三農”工作的重大部署。這是一項歷史性、基礎性、群眾性很強的工作，社會關注度高、牽扯面廣，不僅是實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”的制度保障，還是落實農村土地承包關系“長久不變”的基礎前提。根據制度經濟學的觀點，產權由所有權、使用權、收益權和處分權四部分構成，而產權模糊不清將會導致低效益[1]。農地確權是賦能的前提，是對承包地產權歸屬的依法確認，也是賦予農戶充分而有保障土地財產權利的必然要求。新一輪農地確權在航拍實測基礎上對農村土地承包經營權進行權屬確認，會顯著增強其產權意識，也必然會對農戶生產行為產生影響。當前，全國農地確權工作已基本完成。截止2019年底，全國共有2838個縣(市、區)和開發區開展了農地確權工作，涉及2億多農戶，確權面積達14.8億畝。

從全國范圍來看，由于受歷史因素和現實條件等多方面影響，各地推進農地確權工作進展不一，個別地區歷史遺留問題突出。2019年中央1號文件對此作出部署，要求“在基本完成承包地確權登記頒證工作基礎上，開展‘回頭看’，做好收尾工作，妥善化解遺留問題，將土地承包經營權證書發放至農戶手中”。2019年《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》對農地確權提出了明確要求，并指明了鞏固和完善家庭承包經營制度的基本方向和實現路徑。2020年中央1號文件進一步提出，“完善農村基本經營制度，開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，在試點基礎上研究制定延包的具體辦法。”經過幾年的持續推進，一些地區的確權政策效應逐步顯現。在這個重要節點上，對農地確權與農戶生產行為開展綜述研究，對于調整確權收尾階段相關政策，完善土地延包相關配套制度，確保土地延包順利實施，具有重要而深遠的意義。本文將在分類綜述相關研究的基礎上，就代表性的文獻觀點進行述評，并提出應將農地確權對農戶生產行為的影響納入一個統一的分析框架，為當前和下一階段的研究提出若干建議。

一、理論分析框架

農地確權對農戶生產行為的影響一直是學術界關注的重點，也取得了一些有價值的研究成果。從制度層面看，農地確權能夠穩定農村土地承包關系，發展農業生產力，并激發農村經濟發展的活力。農地確權過程中存在確權確地和確權確股不確地(簡稱確股)兩種方式。確股是對產權客體的價值界定，是落實土地承包經營權的一種方式[2]。與確權確地相比，確股既存在有利于規模化經營等優點，也存在產權不完整等劣勢。因此，采取確股方式推進農地確權，可能會對農戶生產行為產生不同的政策效應。有學者對不同類型的確權方式進行了歸納總結，提出不同模式契合了不同國家和地區私有、集體、公共等多種農地產權安排的異質性訴求，在確權實施的統一性、有效性、靈活性、適應性等方面各具優勢[3]。近兩年，農地確權研究整體化、綜合化趨勢不斷增強，逐步由市場交易領域向社會制度層面拓展。羅明忠(2019)、羅必良(2017)等關注到了確權所隱含的產權交易問題，提出農地確權在提升農戶產權強度的同時，有可能因土地的人格化財產特征而強化“稟賦效應”，并進一步提出應充分認識農地所具有的“稟賦效應”和保障功能，提高農地的可交易性[4-5]。與之相對，也有學者關注了非經濟因素與農地確權的相互影響及其引發的諸多問題。陳明等(2014)研究指出，產權及其交易不僅基于法律，而且還需要社會道德支撐，特別是對于村莊而言，歷史因素和可追溯性在產權評估中起著關鍵作用[6]。汪險生和李寧(2019)則進一步探討了村莊民主對農地確權的影響[7]。中央多次強調，開展農地確權，既有利于增強農民發展生產的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于充分保障農民的土地承包權益，保障農村的長治久安。實現上述政策目標，需要充分考慮農地確權引發的經濟性、結構性的重要因素，又要對周期性、體制性等多重效應進行深度考察。顯然，這也正是開展農地確權相關研究應該遵循的基本邏輯。

農地確權是否產生積極效果，關鍵在于能否影響農戶生產行為。較早的研究主要關注地權穩定性對農戶生產行為的影響[8]，而近些年關于新一輪農地確權政策影響的實證研究主要關注農地確權與土地流轉[9-11]、勞動力轉移[12]、農業固定資產投資以及農戶信貸獲得等方面的關系[13]。但這些研究多采取單維度驗證，缺乏系統性研究設計。土地、資本和勞動力是最基本的生產要素。從農戶視角看，農地確權可以通過作用于農戶生產決策，進而影響資源要素的配置方式和效率。有的研究從中國特色農村集體產權制度安排出發，圍繞確權政策的效果意義、現實問題和制度約束等方面展開討論，并引發了一些爭論[14]。

農戶生產行為是農戶決策的客觀反映。農戶決策既是理性判斷，又受感性影響，呈現多目標、復雜性等特點，其生產行為也是多樣化、多層次的[15]。Michael和Becker(1973)開創了“新家庭經濟學”，將家庭作為效用最大化的分析單位[16]。效用最大化模型也適用于農戶家庭行為研究[17]。這為檢驗農戶決策目標與實現目標所采取策略之間的聯系提供了分析基礎[18]。已有研究表明，要素稟賦、市場報酬、生產技術、人口特征等因素對農戶生產決策產生顯著影響[19]。財政支農、保險政策、補貼制度等政策因素對農戶生產行為的影響也被廣泛討論[20-21]。杜鑫(2013)認為農戶土地流轉、勞動力轉移與農業資本投入等行為是一個聯合決策的過程[22]。作為農業生產的微觀主體，農戶的生產經營決策過程也是其對生產要素進行資源配置的關鍵，不僅影響到農戶資源配置水平，也是考察農戶應對各類政策干預的最佳選擇。農地確權作為一項外生性制度因素作用于農戶聯合決策，進而對農戶生產行為產生影響(圖1所示)。基于此，本文將農戶生產行為分解為土地流轉、勞動力轉移、生產經營、信貸抵押四個主要環節，研究確權對四個子系統的政策效應，并結合經驗事實進行分類評述，進而分析農地確權對農戶生產行動的影響。

圖1 農地確權對農戶生產行為的分析框架

二、農地確權對土地流轉的影響

農地確權對土地流轉的影響一直以來備受關注。目前國內外主要有三種觀點：(1)認為農地確權能夠明晰產權、確定邊界，并通過解決土地糾紛等方式降低交易成本，從而促進土地流轉；(2)認為農地確權將會強化農戶對土地的產權意識，提升農戶自身的“稟賦效應”，進而抑制土地流轉；(3)認為農地確權對土地流轉不產生影響。

現有農地制度安排造成的高交易成本已經成為阻礙土地流轉和實現資源配置的主要障礙。一種主流的觀點認為，農地確權對土地流轉具有促進作用。Deininger和Jin(2008)調查發現，對土地進行登記能夠有效促進土地流轉，增加農戶將土地租給非親屬的可能性，但將土地租給親屬的可能性影響不大[23]。Holden等(2011)將性別視角引入確權的政策效應分析，研究發現農地確權將提高婦女參與農地流轉市場的可能性，并能夠增加農戶流轉土地的面積[24]。丁玲等(2017)區分“是否確權”和“確權滿意度”兩個維度探討農地確權對土地流轉的影響，以“轉入”和“轉出”兩個變量對土地流轉進行細分，結果表明，農地確權能夠顯著促進農地轉出，而對農地轉入影響不顯著，而農地確權滿意度對農地轉出和轉入均影響顯著。[9]付江濤等(2016)的研究結果表明，農地確權對農戶轉出土地和轉入土地產生不同的影響，并認為差異化的結果反映了農村機動地減少或農戶承包地正流向外來種植大戶、合作社與企業等新型經營主體的事實[10]。對于農地確權如何促進土地流轉，主要包括交易費用和產權安全兩方面觀點。一方面，農地確權使得農民具有了交易的憑據，能夠緩解土地糾紛，降低流轉過程中的交易費用，從而有助于土地流轉[11]；另一方面農地確權增強了農戶認知維度和法律維度的產權強度，進而促進土地流轉[25]。

另一種相反的觀點認為，農地確權抑制了土地流轉。Jacoby等(2006)研究發現，土地是否登記會顯著影響農戶對自身所擁有土地處置行為[26]。但是，他們的研究指出確權之后的土地流轉的可能性較低。Holden等(2011)的研究也認為，農地確權對土地流轉具有負向影響，但不具有統計學的意義[27]。也有學者認為農地確權通過強化農戶自身的產權意識，將會進一步提高農戶對土地的“稟賦效應”，誘導農戶不斷提高其轉出農地的保留價格，進而抑制土地流轉[28-29]。還有一種觀點是，農地確權對土地流轉不產生影響。Place等(1998)的研究表明，農地確權對土地流轉的影響不大[30]。Do和Iyer(2008)對土地租賃市場的研究也表明，農戶參與到土地租賃市場與農地確權不存在相關性，也沒有任何證據表明農地確權對土地租賃市場產生了重要影響[31]。張蘭等(2014)研究也發現，土地承包經營權證書發放率對于土地流轉不具有顯著作用[32]。胡新艷等(2016)認為，農地確權前后農戶的實際流轉行為并未受到影響，其原因是土地的實際控制權沒有發生改變[33]。由此可見，國內外不同學者關于農地確權對土地流轉的影響，得出了觀點迥異的研究結論。

結合經驗事實觀察，農地確權并非直接影響土地流轉，而是通過若干“中介變量”作用于農戶的土地流轉行為。同時，農地確權對土地流轉的影響也具有多重性與多維度。這樣，農地確權對土地流轉的影響，就取決于這些“中介變量”作用發揮的程度與方向。這也是對上述不同研究結論的合理解釋。林文聲等(2017)篩選出農業生產激勵、交易費用、交易價格以及農村要素市場聯動四個因素，并將其稱之為“中間傳導機制”[34]。他們采用中介效應模型實證分析了農地確權與農戶農地流轉之間的關系。比較遺憾的是，他們采用的是2011年和2013年中國健康與養老追蹤調查(CHARLS)的全國追蹤數據，而當時新一輪農地確權在全國只有安徽、山東和四川3個整省試點，其他地區只有一些試點縣市開展確權基礎工作。例如：文章中使用“二輪承包以來，村莊進行了農地確權，并且農戶已經領到土地承包經營權證書”來測度確權行為，事實上，有的村莊在二輪承包以來，先后多次發放土地承包經營權證書，而有的村莊盡管當地的確權工作已經完成，但證書仍未發放到農戶手中。這也是類似關于新一輪農地確權實證研究存在測量誤差與樣本偏差的重要原因。

表1 農地確權與土地流轉代表性研究文獻

三、農地確權對勞動力轉移的影響

農地確權對勞動力轉移的研究也得到了廣泛關注。Mullan等(2011)研究表明土地權利的不穩定將會阻礙農村人口的流動，而延長土地承包期限將會對農村勞動力轉移產生積極作用[35]。Mu和Giles(2014)的研究指出，村級土地的再分配和土地產權的確定將有助于農村勞動力轉移[36]。這一研究結論也得到了其他國內學者的認同。農地確權提高了農地經營權的穩定性，降低了農戶非農轉移過程中的失地風險，進而促進了勞動力的非農就業[12]。有些學者進一步對農地確權對勞動力轉移的影響程度進行了估計。Chernina等(2014)分析了俄國1906年農地確權政策對勞動力轉移的影響，研究發現18%的勞動力轉移是由于農地確權導致的[37]。De Janvry等(2015)研究發現，擁有土地產權證的墨西哥家庭向外移民的概率顯著高于沒有土地產權證的家庭，確權后的農村地區人口減少了4%，且移民中的20%受到了農地確權政策的影響[38]。

農地確權不僅影響了農村勞動力外出務工的概率，而且使得家中有人外出務工的農戶更愿意流轉土地[11]。這就提醒我們，分析農地確權對勞動力轉移的影響，要更加關注土地流轉、勞動力轉移之間的聯動效應。目前，國內學術界對于這方面的關注相對不足，尤其是農地確權與農業勞動投入之間的關系更值得探討。陳昭玖等(2016)在這方面進行了一定的嘗試。他們的研究表明，農地確權能有效促進農戶生產環節外包，并可能引致農業迂回生產與專業分工，從而推動規模經濟向分工經濟轉型[39]。劉同山和孔祥智(2019)進一步討論了農地確權、子孫傳承與農民的承包地轉讓意愿之間的關系[40]。一般認為，決定分工分業深化和勞動力轉移速度的不僅僅是市場容量，還受產權制度的約束。農地確權對于勞動力轉移的政策效應不僅僅體現在“產權穩定”這一層面，還更多地受“產權細分”的深刻影響。伴隨著農業生產性服務的加快發展，農業的規模經濟從“土地集中型”規模經營逐步向“服務帶動型”規模經營延伸拓展，勞動力資源也將伴隨農業生產特點進行重新組合配置。因此，關于農地確權對勞動力轉移的影響研究，應更多地在“農地產權—要素配置—農業分工”解釋框架下，綜合研判勞動力要素配置的多重邏輯。

表2 農地確權與勞動力轉移代表性研究文獻

四、農地確權對農業生產經營的影響

土地是農業生產經營最基礎的生產要素，提高地權的穩定性將會改善農業生產經營，這是中央決定開展農地確權的基本出發點之一。農地確權通過明晰土地產權和強化土地產出預期收益等方式，影響農業生產投資、農地生產率變化和土壤保護等生產經營行為。一些學者主要從地權穩定性的角度研究了農戶的生產性投資行為。農地確權提高了農戶投入生產要素的意愿，主要表現在農業投資、科技使用和人力資本提升三個方面[41]。Deininger和Jin(2006)的研究提出，地權穩定會促進農戶增加可見性的生產性投資(如種樹)，但會減少非可見性的投資(如修山坡)[42]。還有學者進一步研究了農地確權對農業生產性投資行為的影響，并得出了相反的結論。一些研究認為，農地確權可以激發農戶長期投資意愿，從而對農業生產性投資具有正向作用[43]。但也有研究表明，農地確權并不會對農業生產性投資產生正向影響。例如：Atwood(1990)對非洲農地確權政策的研究，并沒有得出農地確權有助于農業生產性投資的結論[44]。上述差異化的結論的核心在于農地確權是否具有農戶投資激勵作用，以及能否產生生產性投資行為。顯然，農地產權對農戶投資激勵的作用存在歷史動態的過程、個體差異的效果和各項政策的交互，并且表現為短期化和長期化的特征[45]。一個更接近事實的觀點是，農地確權并不直接影響農戶的生產性投資決策，而是通過土地流轉、勞動力轉移等中介變量，間接作用于農戶投資行為。

關于農地確權對農地生產率的影響也存在兩個方面的看法。一是農地確權有助于提高農地生產率。有研究表明，擁有土地證書的農地生產率水平顯著高于沒有土地證書的農地生產率水平，并且農地生產率水平隨著農地確權政策的實施呈現出不斷上升的趨勢[46]。Ghebru和Holden(2015)進一步研究發現沒有土地證書的農場生產技術效率低于有土地證書的農場，但對于低效率的農場，農地確權提高農地生產率的影響并不明顯[47]。二是對農地確權有助于提高農地生產率的觀點表示質疑。如Jacoby和Minten(2007)的研究發現，農地確權對農地生產率的影響微乎其微[48]。

土壤保護一直以來是學術界關注的重點問題。多項研究發現，地權穩定是農戶決定采納土壤保護技術的重要因素，開展農地確權能增加農戶在保護土壤質量和生態環境等方面的長期投資，進而有助于土壤肥力的恢復[49-50]。Saint-Macary等(2010)進一步分析發現，擁有土地證書會對農戶采納土壤保護技術產生影響，但這種影響會隨著村莊內部土地再分配頻率的提高而降低[51]。從目前看，關于新一輪農地確權與土壤保護的國內研究尚不多見。自2016年以來，我國開始選擇若干省市開展耕地輪作休耕制度試點，并逐年擴大實施范圍，建立制度化、常態化實施機制。因此，在耕地輪作休耕制度框架下，分析農地確權與農戶土壤保護行為之間的關系更具有現實意義和理論價值。

表3 農地確權與農業生產經營代表性研究文獻

五、農地確權對農戶信貸抵押的影響

關于農地確權是否有利于農戶接觸信貸市場的觀點同樣存在分歧。部分學者對農地確權有助于農戶獲得信貸抵押表示贊同[24]。Alston等(1996)通過對巴西1940—1985年的數據分析發現，農地確權提高了土地價值，增加了農戶接觸信貸市場的機會[52]。姜美善等(2020)分析我國9省調研數據發現，農地確權增強了土地的產權安全和財產屬性，農戶可使用土地作為抵押物獲得信貸資金，進而提高了農戶的信貸意愿和可得性[53]。此外，有學者發現對于不同的信貸來源，農地確權對農戶信貸使用有不同的影響。農地確權減少了農戶對親屬借款的依賴，但增加了他們來源于商業銀行的信貸使用，總體上農戶對信貸的使用有所增加[54]。但也有一些學者的研究認為，農地確權對農戶接觸信貸市場的影響不大[48]。李江一(2020)對CHFS分析發現，農地確權不會對農戶的信貸約束產生明顯影響[55]。Field和Torero(2006)對尼加拉瓜、洪都拉斯和秘魯的研究發現，農地確權之后農民接觸信貸市場反而有所降低[56]。

在國內研究方面，米運生等(2015)研究表明土地確權可以從廣度、交易環境、深度和寬度四個方面，促進農村金融的內生發展[57]。同時，土地確權有助于減少社會資本對農戶融資可獲得性的影響，從而促進農村金融發展模式的轉變。此外，也有研究對農地確權和農地抵押兩個方面的政策效應進行疊加分析。如周南等(2019)提出，現階段僅單方面推進農地確權或允許農地抵押并不能改善農戶正規信貸獲得，農地產權制度改革正的信貸獲得效應的產生依賴于農地確權和農地抵押這兩個前提條件同時得到滿足[58]。但總體而言，這個領域的國內研究相對較少，亟待深入研究的空間較大。

表4 農地確權與農戶信貸抵押代表性研究文獻

六、結論與研究展望

農地確權作為一項制度安排“嵌在”制度結構中，它的效率取決于該制度安排在制度結構中所處的位置，以及其他制度安排實現它們功能的完善程度。經驗證據表明，農地確權會對農戶生產行為產生影響，但由于這種影響是多維度與多層面的，且存在直接影響與間接影響之分。本文從土地流轉、勞動力轉移、農業生產經營和信貸抵押四個方面，就農地確權對于農戶生產行為的制度效應進行了綜述研究。這些研究為農地確權相關問題的討論提供了有益的方法借鑒和理論依據。但總體上看，既有文獻往往忽視了農戶生產行為面臨的多重目標約束，沒有考慮到農戶生產行為之間的相互影響，也沒有將農戶生產行為納入一個統一的框架進行研究。如上文所分析，學者對于農地確權對土地流轉、生產性投資以及信貸抵押等方面的影響分歧較大。之所以得出這樣的結論，主要有以下幾點原因：(1)由于不同學者的研究區域和研究方法存在差異，且解釋變量與被解釋變量選擇不盡相同，即便是相同或相似的研究設計也很難得到一致的結論；(2)雖然研究者獲取了大量樣本，但仍舊是基于單個農戶生產行為的特征分析，忽視了農戶群體整體趨勢的考量；(3)雖然國外的研究框架和研究方法較為成熟，但都是在完全產權制度和市場充分發育條件下對農地確權的影響進行實證分析，其研究結論對我國的適用性有限。

與國外不同，我國農戶享有的土地權利只是權利束中的承包經營權，而不是所有權。在“三權分置”的條件下，迫切需要基于我國的確權實踐，實證分析農地確權對農戶生產行為的影響。因此，關于農地確權的政策評價，也應該秉承整體的、系統的觀點，在農村綜合改革框架下系統評估農地確權的制度績效。對于當前和下一階段的研究，本文提出以下四點建議：(1)明確農地確權的政策操作性定義。農地確權是一個包括確權、登記、頒證等各個環節在內的先行后續、前后銜接的系統工程。受技術、政策及天氣條件等多因素的影響，有的地區確權工作持續時間很長、任務量大，有的甚至與其他改革交替推進。某一個環節的結束并不能代表確權工作的完成。例如：不能簡單以“承包合同簽訂率”“發證率”作為判斷標準，更不能以針對訪談農戶“本村是否完成土地確權”的簡單回答作為評判依據。(2)充分考慮農地確權政策效應的滯后性。受農業生產周期、農民權屬意識等影響，農地確權工作開展或結束并不意味著農戶生產行為馬上改變。要充分考慮農地確權政策效應的滯后性，開展縱向對比研究。(3)注重農戶生產行為之間的相互關聯。要在把握要素稟賦的約束條件下，將土地流轉、勞動力轉移、生產投資、種植結構調整、信貸抵押等聯動考察，考慮不同變量之間的中介效應或傳導效應，構建農戶異質性的多目標函數。(4)加強中國特色社會主義的制度分析，注重質性研究“參與性”，以其鮮明的人文特色與“科學的”量化研究相結合，從而深化集體所有制下農地產權安排的理論分析。