基于歐盟經驗的長三角城市群科技創新協同發展機制研究

鄧淑芬，鐘昌寶

（常州大學商學院，江蘇常州213164）

0 引言

長三角城市群背靠長江水，以占全國3.7%的土地面積聚集了全國14%的人口，2018年創造了全國23.5%的經濟總量，近幾年被列為世界第六大城市群［1］。2019年《長江三角洲城市群發展規劃》將規劃范圍定為三省一市全部區域，共有41個城市，標志著長三角城市群的發展進入新的階段，更加廣泛的經濟、交通、生態、社會和文化的合作使得城市群內信任加深，合作意識強烈。新階段的區域一體化實施細則和府際合作的相關規定正在緊張有序地醞釀中。而歐洲從功能性合作政府（歐洲共同體）到1992年歐盟的成立，突破國界的一體化政府機構運作了二十多年，其中破解政治版圖碎片化的經驗舉措和理論分析值得長三角城市群吸收與借鑒。

1 歐盟府際合作治理的運作模式與機理分析

1.1 運作模式

具體來說，歐盟由行政機構、決策機構、立法機構、司法與仲裁機構組成。歐盟委員會作為行政機構，主要負責執行歐洲聯盟條約和歐盟理事會置頂的決策，定期向理事會和歐洲議會提交報告和立法申請，處理聯盟的日常事務，代表歐盟進行外交與貿易等方面的談判；歐洲理事會作為決策機構，由成員國國家元首或政府首腦及歐盟委員會主席組成，主要負責討論歐洲聯盟的內部建設、重要的對外關系及重大的國際問題，其特定多數表決機制的運用范圍呈拓展之勢，成員國的主權意志受到進一步制約；部長理事會是歐洲聯盟主要的立法機構，歐洲議會則是歐盟的執行監督、咨詢機構，在某些領域有立法職能，并有部分預算決定權，可以投票決定是否彈劾歐盟委員會，迫其集體辭職；歐洲法院是司法與仲裁機構，負責審理和裁決在執行歐盟條約和有關規定中發生的各種爭執［2］。這些機構在歐洲憲章下運作，以保證分權制衡與民主法治等現代政府理念得到遵守。

1.2 機理分析

大衛·米特蘭尼功能主義理論奠定了歐盟一體化建設的理論基石。功能主義理論首先將人類社會的需求分為無爭議性和有爭議性的，人類社會對經濟福利的需要是無爭議和技術性的，而對政治和信仰的社會功能的需要是生來具有爭議性的。其次，功能主義理論提出可在非政治和低政治的功能性領域實現府際合作，從而促進功能性領域的共同合作與有效治理；且這種合作具有擴展效應，這種擴展效應終將融化一部分政治爭議性，從而將合作領域擴展到半政治領域和高政治領域。當然，這種合作的實現需要一定的基礎。首先，歐洲尤其是西歐國家有著相似的文化基礎和宗教信仰；其次，區域內經濟差距不能太大，要相對均衡，不然容易產生“公地悲劇”。

在歐盟一體化的實施過程中，低政治領域合作的“溢出”效應加快了合作進度，擴大了合作廣度。從各國政府的角度考慮，歐盟一體化實際上是一個府際合作的過程，也是一個群博弈的過程，博弈中的聲譽機制及其傳達效果，對后期合作的順利開展起到決定性影響。歐共體的良好開端使得成員國政府及民眾皆相信，進一步的經濟領域合作將會帶來更高的收益和更便捷舒適的生活。更深的彼此信任使得成員國心甘情愿地交出了本國的部分非爭議性決策權力，得到信任的歐盟政府機構有效地利用了良好的開端，順應政府與民眾的期待，解決了很多具有擴展性的區域公共問題，如環境問題、交通、能源和通信網絡的統一構建、金融貨幣的統一、煤炭鋼鐵等大宗商品市場的共同建設、政治與經濟的單邊主義問題、鄰近國家的內部矛盾等。

2 歐盟經驗對長三角城市群科技創新協同發展的啟示

2.1 長三角城市群的經濟結構有利于科技創新協同發展

對照歐盟府際合作的經驗，長三角城市群協同創新發展存在著諸多優勢，如表1所示。首先從文化上來說，長三角城市群發展歷史源遠流長，從明清時期開始已有城市群的雛形，三省一市有著相似的文化背景和營商環境，江浙滬皖的互聯互通使得物流一體化程度很高，動車高鐵路線繁密使得物理距離進一步縮小。其次，從經濟基礎來說，比較中國三大城市群可以看出，以上海為核心的長三角城市群發展已處于普遍繁榮的城市群階段［3］，有大量的中等城市支撐，城市群內部發展相對比較均衡。

文化的相似和經濟的均衡發展使得長三角城市群協同發展的條件最成熟，但也不能完全以政府為主導，由上而下強行推進城市群的發展，而應該學習歐盟的實施經驗，選擇最沒有爭議性的，所有成員迫切需要協同合作的領域，作為協同發展的第一步。

2.2 科技創新屬于非政治領域，可單列優先協同發展

熊彼特曾經說過，創新從本質上說是一種經濟活動。科技創新毫無疑問是屬于非政治領域的，其協同發展所帶來的區域帶動力、空間輻射力是不容置疑的，此外科技創新的風險系數高，協同將會極大地減少整體投入，從而共同抵御風險。從長三角城市群的發展需求來說，在非政治領域，選擇最具區域輻射力、最具成本減少意義的科技創新領域，首先進行協同，是協同發展的迫切愿望。

歐盟構建的科技創新共同體可謂歐盟一體化的經典范例。歐盟科學的運作機制主要體現在兩個方面，一是采取統分結合的科研規劃政策協調機制，主要用于擴展、補助和提升成員國的科學研究及技術創新活動，以此提高成員國的投資占比、計劃的執行力和協調性、科技創新成果轉化的能力等；二是制定了靶向精準和精密銜接的科技合作計劃，其中標志性的三大支柱性科技合作計劃［4］，科技合作計劃側重科技難題，歐共體框架計劃針對基礎性、系統性、外部性、網絡性主題研究，尤里卡計劃則鼓勵公共和私人資金注入以市場為導向的科研項目，三大計劃在重點支持領域、管理運作和合作引導等方面互為補充、互為包容，構建了分工合作、優勢互補的科技創新一體化的運作骨架，取得了舉世矚目的成就。

表1 中國三大城市群發展特征與階段

3 長三角城市群科技創新協同發展策略

3.1 實施平等協商的網絡治理模式

歐盟在一體化過程中，依托功能主義政府理論，提出了很多行之有效的公共管理模式與方法，最重要的便是網絡治理模式［2］。網絡治理模式不依賴政府的權威和制裁，而是依靠多種統治方法以及相互影響的行為者之間的互動，將不同主體的偏好意愿轉化為有效的政策選擇及統一行為。多元參與和自主協商是被主要強調的解決各種爭端的方法，它要求參與主體堅持持續不斷地對話，以此產生更多的思想火花，交換更多的內部信息，從而極大地減少有限理性帶來的后續問題。網絡治理模式避免了由上而下的政府強制推進模式帶來的政府唱獨角戲的弊端。

長三角城市群一體化發展過程中，政府一致認可了企業為作為融合發展的主角地位。企業及個體之間跨區域協同發展是一種自發行為，但過程不規范且緩慢。政府之間協同的動力來自民意，當民間有強烈的協同合作愿望時，需要政府來規范市場并提供公共服務時，是府際合作付諸現實的最佳時機，此時政府發揮引導及推動作用，將大大加快區域協同的發展。現階段正是長三角城市群協同政府推行由下而上的多邊協商的網絡化治理模式最關鍵的時刻。考慮到長三角城市群“一心四極多點”的分布格局［6］，可以將“一心四極”作為中心，定期召開聯席會議，與周邊城市協商科技創新合作［7-8］，形成合作的要點和規劃方案，提交給區域協同政府。區域協同政府匯集方案之后，啟動平等的多邊協商談判機制，形成兼顧各方需求的科技創新區域一體化提案。

3.2 提高協同政府的主權與運作效率

協同政府的權威性不足將破壞公眾對政策實施的信心與支持，從而使得資源調度、合作推進與伙伴關系構建等公共治理難以得到有效執行。因此在科技創新協同項目運行中，綜合平衡政府角色的權威性和治理主體的平等性是必需的［9］。科技創新公共服務平臺的構建，周密的組織計劃，功能性政府的穩健運行都將深刻影響協同政府的聲譽與既有權力格局。對利益平衡與權力博弈機制提早布局，對發展進程中的阻礙因素早做準備，有利于增強協同政府的運作效率。

3.3 盤活現有資源，提供多元化的公共服務

多元化的公共服務是科技創新協同發展的硬基礎。公共服務首先是服務“科技人”的，制定科技人才合作交流計劃時，考察已有的“周末工程師”現象［10］，科技創新“飛地”研發機構和“反向飛地”機構的建設情況，順應市場的發展，再進一步推進政策，實現政策與市場的合力效應。其次，要打造服務于企業的科技創新公共平臺，可以與現有的科技創新資源相結合，進一步發展壯大，使其在長三角的大舞臺發揮更高效的作用。如，構建大科學裝置、國家實驗室等重大科技基礎設施共建共管共享計劃時，利用已有的“長三角大儀網”已有的口碑與優勢［5］，逐步拓寬共建共享的范圍，聯合開展科研攻關。最后，公共服務要為科技創新發展提供資金支持和網絡化協同創新，設立專門的投資銀行及專項基金、實現網絡化的府際合作治理、加強網絡化的協同創新等，力圖構建全方位的、可執行的科技創新協同運作體系。