公共安全視頻系統建設與公民信息保護法律規制研究

蔡貝貝

摘要：在我國，公共安全視頻系統已經得到了大范圍應用，因而其建設與信息安全等方面受到社會廣泛關注，尤其是近年來頻發的公民隱私侵權案件。雖各地紛紛出臺相關法規對系統建設、應用以及管理等方面進行規范，但仍缺少全國性法律規范。因此，筆者在研究國內外相關公共安全視頻系統法律規制的基礎上，從事前規制與事后規制兩個角度，創造性地提出“事前三明確+事后三嚴格”的法律規制體系，來深入探究如何實現公共安全視頻系統的信息安全。

關鍵詞：研究背景 法律規制現狀 如何實現 事前規制 事后規制

一、研究背景

我國公共安全視頻系統得到廣泛應用，已成為實現社會治理智能化、現代化和法治化的重要手段，同時也是政府及社會保障公共安全、公民人身與財產安全的重要技術支撐。但公共安全視頻系統大范圍的建設和應用，使人們幾乎處于360度無死角的視頻監控中，從而引發各類社會問題。

國家行政學院法學部主任胡建淼指出：“如何看待公共空間中攝像頭‘注視之下的個人隱私權并予以相應保護，我國現有的立法尚未予以足夠關注，司法上亦采取較為保守的態度。”華南理工大學法學院張友好博士指出：“公共場所安裝的監視器是一柄雙刃劍， 其既具有監管、預防、震懾違法犯罪和收集證據等保障安全的功用，也對公眾的隱私權、資訊自決權和行為自由等構成嚴重威脅。”學者賈章范指出：“在人工智能和大數據的背景下，信息傳播成本極為低廉，傳播范圍極為廣闊，受眾群體極難掌控，個人隱私一旦被宣揚容易陷入難以回轉和補救的境地。”

由此可知，目前我國公共安全視頻系統建設最顯著的問題是公民的信息安全問題。由政府授權的責任主體利用攝像頭進行公民信息采集、監督公民行為，同時承擔保護公民信息安全的義務。若要授權，必須立法，因此，為全面保護公民信息安全，我國亟需建立健全專門針對公共安全視頻圖像信息系統的法律法規。

二、國內外公共安全視頻系統法律規制現狀

（一）國外立法現狀

目前，英、美等國尚未專門針對公共安全視頻系統制定全國性法律規范，相關管理規范一般散見于其他法律法規中。澳大利亞也沒有全國性的公共安全視頻法規，但各州和地區均有相關法律來規范安防行業許可證的簽發和針對具體事項的管理規定。從各國現有的公共安全視頻系統法律規制來看，基本可以得出一致結論：電子攝像頭無論處于何種類型的公開場所，無論是否可能會侵犯公民的信息安全，在其建設、應用以及管理等方面都需要有專門的法律規制。

（二）國內立法現狀

第一，缺少國家層面法律法規。公民信息保護層面，中國大陸的民法總則首次從民事基本法層面提出個人信息權，并明確了個人信息保護的原則與基本行為規范。公共安全視頻系統建設層面，我國已出臺13部專門規范視頻圖像管理的政府規章，21部專門規范技防管理的法規規章，但由于地方規章層次過低，又受限于各地社會經濟和人文環境的差異，各省之間、各省內部的規章制定目的和規范尺度都不盡相同。

第二，缺乏詳細法則條目。我國已有相關地方性規章中，對電子監控設備的監視流程進行了一定的規范，也包含了公共安全視頻圖像信息系統的適用范圍、管理制度、禁止性規定、備案規定與責任追究等方面的內容，有的還較為明確地列出了處罰條款和初步的保障措施，但都缺乏更為具體的操作辦法。從各地制定的管理辦法來看，大多為基礎性規定，規則性條款不夠詳細，對信息安全遭到侵犯的公民來說，大大增加維權難度。而且在事前預防方面比如偷窺和非法使用，我國的全國性立法幾乎是空白。

第三，系統歸屬權與使用權分離。公共安全視頻圖像信息系統分為三類：公安機關建設使用；政府其他部門（交通、教育等）建設使用；社會企業、個體商戶建設使用。建設類型不同，權責也就不同，由于我國沒有統一的全國性立法，也沒有具體的法律依據將系統各個步驟的主體細化，所以在大部分管理辦法中，基本將公安機關認定為系統的使用責任主體。從立法精神上講，公安機關作為使用責任主體可以更好地限制和防止權利的濫用，但公安機關事實上并不是該方面的專業機關，在運維處置中不可避免會存在一些缺陷。

三、公共安全視頻系統信息安全保障策略

（一）“三明確”事前法律規制

1.明確警示標志，禁止隱蔽安裝

公共場所安裝的視頻監控系統不是秘密偵查手段，也不是為了處罰誰而安裝的，而是為了維護社會秩序，使社會更安全、更和諧。因此，公共安全視頻系統攝像部分的安裝位置應當作出明顯標識，提醒相對人該區域有攝像頭，這樣不僅能減輕公民心理負擔，還能將犯罪苗頭扼殺在搖籃里，規范公眾行為。當人們知道某處裝有“電子眼”時，可以作出理性選擇，比如到不到這些區域活動、活動時更加注意自我的保護等，一方面體現了尊重公民合法權益、保障公民知情權的立法精神，另一方面體現了對政府公權力的制約規范。

2.明確建設主體，打造有序狀態

政府多個部門大力推廣和應用系統，由此引發“一桿多頭”現象，即一根橫桿或狹小空間里，可能有交警、刑偵、小區物業等多個歸屬單位的攝像頭。因此，必須明確規定由誰來建設，由誰來負責審批和監管。分為以下層面：在全開放性空間如公園等地安置的攝像頭，建設主體必須為政府，且由政府來實施監視流程。因為這些全開放性空間通常觸及利益重大，以政府為建設主體，源于其維護公共利益的法定職能，也由其權威的社會地位決定；在半開放性空間如教室等地安置的攝像頭，建設主體可以是政府，也可以是由政府授權或委托的其他組織或個人，但被授權者或被委托者必須具有公共職能；其他任何未被政府授權或委托的個人都不得在公開場合私自安置攝像頭。

3.明確建設范圍，把握場所概念

視頻監控的范圍必須嚴格限定在公共場所，這是安裝、使用視頻監控設備必須遵守的底線。從定義著手，公共場所是指具有明確主管責任，提供給公眾使用或者服務于公眾的開放性空間以及半開放性空間。從分類上講，依據美國創立的“合理隱私期待”標準，筆者認為“場所”可總結為以下兩類：1.低等隱私期待場所，即全開放性空間。2.中等隱私期待場所，即半開放性空間。包括企事業單位內部與需要識別才能進入的場所（如公共交通工具、公共體育文化設施等）。3.高等隱私期待場所，包括完全私密性場所（如住宅、旅館房間等）與“特別敏感空間”（如公共場所中的廁所、試衣間等）。“公共場所”即以上提到的低等與中等隱私期待場所。

（二）“三嚴格”事后法律規制

1.嚴格應用權限，平衡公權私權

公共安全視頻層面的隱私權需要厘定公權力與私權利的應用機制問題。公權力與私權利的邊界以法律為準繩，公權力是法無明文規定即禁止，私權利是法無明文規定即自由。視頻監控的公權力濫用主要是以公共利益先于個人利益為名，將公共安全視頻監控非法占據個人領域。視頻監控的私權利濫用則是以維護個人利益、公民權利自由為名，將個人領域的視頻監控設備非法占據公共場所。因此，為防止公私權的肆意濫用對社會及公民造成不必要的侵害，必須要嚴格規定公共安全視頻系統的應用權限，未經批準，任何單位和個人不得擅自在社會公共區域安裝視頻圖像信息采集設備。

2.嚴格管理軌制，加強從業教育

視頻監控本身并不可怕，可怕的是由不負責任的人來管理監控，因此，從個人角度，公共安全視頻監控有必要建立公共安全視頻監控從業人員準入制，對系統值守及維護人員進行網絡安全、法律知識、保密知識教育和技術培訓。從軌制方面，公共安全視頻系統的管理可制定內部安全管理制度，包括視頻監控的設備管理軌制、信息管理軌制以及管理者軌制。對兩個層面進行斟酌：（1）管理主體層面。簡單來說，遵循“出資者即管理者”的原則，這樣既順應法理精神，也符合邏輯推理。（2）管理內容層面。管理內容明確了，管理者才知道自己該干什么，主管機關也才能知道自己該監管什么。

3.嚴格保密保存，注意公開權限

國內關于視頻圖像信息資料的保密保存尚無統一規定或標準，筆者認為，對視頻圖像信息資料應進行妥善嚴格的保密和保存，根據信息存儲所需的空間與時間的最優性價比估算，保存時間一般為30天。同時借鑒“毒樹之果”理論，凡是以此非法監視得來的資訊為線索而獲得的資訊，原則上也一并予以排除，即對于非經合法監視得來的資訊不得使用并應立即銷毀。

公共安全視頻信息的公開主體也是有權限的。根據視頻圖像信息的內容和保密程度進行分類，并依據分類確定公開主體權限：（1）涉及國家秘密的公共安全視頻系統信息，嚴禁泄露，遵守國家保密法的有關規定。（2）涉及商業秘密、個人隱私的公共安全視頻系統信息，禁止公開，但如果涉及到公共權益的侵害問題，則需要通過技術處理等方式最大限度確保當事人的合法權益不受侵害。（3）其余為公眾所需要的公共安全視頻系統信息，視頻監管部門可以選擇主動向社會公開。

四、結語

公共安全視頻與公民的信息保護之間必須要把握好一個度，否則將引起公眾恐慌甚至抵觸反感。筆者通過研究公共安全視頻系統建設法制化必要性，對比國內外公共安全視頻系統法律規制現狀，得出結論：全面保護公民信息安全必須健全法律法規。在此基礎上，筆者斟酌如何進行公共安全視頻系統信息安全保障，從而總結出“事前三明確+事后三嚴格”法律規制體系。

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