基于AHP 法的衡陽市農民工創業政策績效評價及政策體系完善研究

陳 政 張亨溢

（1.湖南工學院 計算機與信息科學學院，湖南 衡陽 421002；2.西南大學 經濟管理學院，重慶 400715）

隨著沿海產業結構調整、東部一些產業向中西部轉移和鄉村振興戰略的推進，再加上農民工本身素質低下和產業結構之間的失衡，一些城鎮人口出現失業的狀況對農民工就業造成影響，這種外在嚴峻環境的存在以及自身內在的一些因素迫使不少農民工回流到原輸出地，回流之后如何第二次轉移是一個問題，而農業現代化、城鎮化、新型工業化和鄉村振興建設加快等因素又為農民工返鄉創業力的轉移提供了一個吸收地。湖南是全國第三大勞務輸出地，衡陽又是湖南省三大勞務輸出地之一。作為典型的農業大市和勞務輸出大市，近年來衡陽市返鄉創業農民工達到18.6 萬人，已經成為湖南省返鄉農民工最多的城市，其已創辦經濟實體近5 萬個，對地方經濟發展和農民就業增收起到了積極的促進作用。為促進創業資源的回流，推動家鄉產業結構調整，實現高質量的經濟增長，衡陽市采取金融服務、創業培訓、信息服務、土地供應、財政補貼等多維度的政策措施，提升農民工返鄉創業的熱情。然而，政策是否科學，執行是否到位，落實情況是否符合預期，這些都是值得深入跟進和分析的內容。全面判斷農民工返鄉創業政策的執行質量，基于不同的影響因素，針對性提出解決建議，這些都有重要的現實意義[1]。

1 農民工返鄉創業政策績效評價方法及指標選擇

1.1 研究方法

阿爾蒙德在結構功能理論中表明：政治系統可劃分成三大功能，即過程功能、政策功能、系統功能。其中，過程功能可劃分為政策制定、執行、利益需求三個方面；政策功能主要是指政策效果，不管最終政策結果和質量，都會在政策系統中有所體現，并對后續政策的執行產生直接影響[2]。不難看出，農民工創業政策過程的進行和發展決定功能的實現與否，而功能是否有效發揮又進一步影響政策績效。若過分關注政策過程的某個環節，將影響政策績效評估的整體性，導致評估結果出現差異。本次研究基于層次分析法（AHP 分析法）對衡陽市農民工創業政策績效進行評價。層次分析法是一種用定量法處理難以進行決策的方法，該方法在政策績效評價方面有著顯著的優勢，它不僅能對政策過程進行全面評估，保證政策過程對不同環節進行有效把控，并且有利于提升政策的公共價值、效率性等?？陀^分析政策、執行程序的公開性、公平性等，提升政策公眾滿意度，保證執行效率和執行效果。為保證農民工創業政策的有效性，滿足整體目標和標準的需求，可以進行因素拆分，并結合因素間的關聯性、影響程度、相互關系進行組合，建立多元化、多層次、多維度的分析模型，最終把系統分析歸結為低層相對于高層的相對重要性權值的確定或優劣次序的排序問題[3]。

1.2 影響農民工返鄉創業政策績效因子指標選擇

政策系統可以分成三個部分，即政策主體、政策客體、政策環境，三個不同因素相互組合，相互作用，共同維護政策系統的穩定性。政策系統可以分成若干個系統，包括咨詢子系統、決斷子系統、信息子系統、監督子系統等。通過政策系統組成不難看出，政策系統是利用制定、執行、評估、監督控制四個維度進行管理[4]?；诖耍哔|量創業政策，一方面需要保障政策內容的有效性，另一方面要推動政策的有效執行。就目前衡陽市所制定的系列扶持政策而言，盡管對當地農民工返鄉創業產生一定的積極作用，但是在政策落地方面依然存在未知數，具體執行效果也相對不穩定，這些都是需要在后續的監督評估工作中進行客觀分析。所以，本文在設計評估指標時，重點面向四個方面（政策內容、政策落實、政策成效、政策影響程度）和七個問題進行考慮，客觀分析農民工針對返鄉創業政策的實際評價狀況[5]。并將這些指標按其相關性分別圍繞一個核心構建判斷矩陣，明確各指標所占總體指標的權重，從而消除各種影響績效評估的因素，進而全面提升評估結果的真實性、有效性和可靠性。

按照AHP 分析法實施原理，為表達各因素的重要程度，一般會用1-9 的阿拉伯數字來表示，也有倒數形式存在的情形：倘若A 指標相對于B指標的重要程度為x，反過來則為1/x。所以，兩指標之間的重要程度之比構成了就業創業質量層次的基本框架，也由此確定各項指標體系最終的權數[6]。

2 農民工返鄉創業政策績效的評價體系構建

依據政府績效評價原則，再根據衡陽市的實際情況，科學的構建政策實施成效、政策落實力度、政策反映回饋這三個準則層來反映衡陽市政府扶持農民工返鄉創業的績效。具體評價體系如表1 所示。

衡陽市政府根據農民工返鄉創業的訴求與在創業過程中難以突破的情形出臺了有針對性的政策方針，以此大力扶持農民工。政府所制訂的績效評估機制與農民工的實際利益息息相關。本文依據調查結果進行了統計與分析。為了確保能夠對相關績效進行全面分析與評價，通常需要構建相關的一系列的評價指標。就目標層而言，其主要通過績效評估指標的具體數值來反映，準則層由政策制定、政策執行、政策結果輸出、政策監控與考核這四個要素反映，指標層是與準則層相匹配的具體的指標，一共17 個指標構成衡陽市政府扶持農民工返鄉創業政策績效評價的指標體系，為利用該體系對農民工返鄉創業政策績效模型構建進行量化分析提供數據及實踐依據。

3 衡陽市農民工返鄉創業政策績效評價實證分析

3.1 數據來源

在該文研究過程中，關于衡陽市扶持農民工創業返鄉的各種績效評價的數據基本都是通過文獻梳理、衡陽市統計年鑒、問卷調查等渠道獲取的，其中在定量分析方面主要是以相關文獻資料、衡陽市統計年鑒等數據和信息為主，另外還包括政府發布的各類統計數據和文件。而定性數據基本都是通過對其進行的實際調研而獲得的數據，在這種背景下為了確保最終研究結果的科學性和準確性，調研團隊結合不同地區的經濟水平和發展現狀隨機選取了12 個縣級市進行調研，且這些地區的代表性較高，另外再在其中10 個地方中隨機選擇具有代表性的農民工樣本展開調研。該次問卷共800 份，其中有效問卷731 份，占整體的91.38%。

表1 衡陽市政府扶持農民工返鄉創業政策績效評價體系

3.2 指標量化與標準化處理

衡陽績效評價是公眾特別是農民工對衡陽市政府出臺扶持農民工返鄉創業政策方面不同要素價值的評價。由于居民在個人興趣、文化層次等方面的區別，所以為了保證評估結果的客觀性和科學性，需要對部分調查樣品進行抽樣調查。設計對應的指標問卷表，基于衡陽市當地農民工樣本進行抽樣調查，農民工可根據自身對當地創業扶持政策的意見和看法，在不同指標和維度進行評分，隨后課題組以回收的有效問卷為準，分析不同指標的平均得分。

Di是第x 個有效問卷對象基于第i個指標的平均值；Dij是第j 個公眾基于第i個指標的評估值。單項指標評分標準見表2。

表2 單項指標評分標準

為提升對比分析效率，可基于主要因素、次要因素、主要因子、次要因子的性質和表現模式，綜合利用專家評分的手段，量化分析和處理不同指標。

3.3 指標權重設計

確定指標權重可使用AHP 法，這是一種基于專家經驗和判斷而進行決定的分析方法，所以也可以將AHP 方法稱為專家問卷法或者層次分析法。通過使用AHP 法研究衡陽市農民工返鄉創業政策績效現狀，并進行多個層次的分析和研究，讓專家針對不同的指標進行相互比較和分析，隨后逐層進行分析和判斷。合理使用特征向量的方法，評估下層指標與上層指標的作用關系，以此判斷不同基層指標在總體指標的重要程度，并進行排序處理。通過這樣的分析手段和方法，在確定不同指標權重值時相對客觀科學，并且保持較高的可信度[8]。

假設評估目標是A，評價指標集F={f1,f2 ...fn}，即可總結下面的公式：

fij是表示因素的相對重要性數值i＝1，2…，n；j＝1，2，…，n），fij的取值，見表3。

本文以衡陽市扶持農民工創業返鄉政策績效綜合評價為主要目標，從整體目標的角度分析，為提升最終評估價值的準確度，引入影響衡陽創業返鄉政策績效四大要素（F1 表示政策制定力；F2 表示政策執行力；F3 表示政策結果輸出力；F4表示政策監控與考核力）為新的量化指標。四大要素間相對重要性專家評判矩陣表如表4 所示。

表3 A-F 判斷矩陣及其含義

表4 四大要素間相對重要性專家評判矩陣表

計算矩陣中各行元素的乘積

H1=1/12 H2=8 H3=8 H4=1/48

計算Hi的n 次方根（n=4）

G1=H11/4=1/121/4=0.5373

G2=G3=H21/4=H31/4=81/4=1.682

G4=H41/4=1/481/4=0.3798

對Gi進行歸一化處理，即為所計算的權重Wi：

W1=0.5373/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.1508

W2=W3=1.682/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.3806

W4=0.3798/（0.5373+1.682+1.682+0.3798）=0.0885

基于上文的計算，評估矩陣特征向量W=[0.1508，0.3806，0.3806，0.0885]T，可計算F1-F4權重值分別是0.1508，0.3806，0.3806，0.0885。

計算判斷矩陣的最大特征根λmax

CR=CI/RI=-0.1033/0.89=-0.1161＜0.10，由 此可見，判斷矩陣滿意程度一致性較高。

基于上述所提方法，可分析不同因子權重值，具體如表5 所示。

表5 衡陽農民工返鄉創業政策績效的綜合評價指標權重

3.4 定性數據的處理

基于我國以及其他國家政策績效評價體系，利用問卷調研的方式對數據進行定性分析。在這個過程中，為了確保結果的準確性和科學性，會通過隸屬度賦值方法來展開相關工作。其中1-5分別代表不同的級別，而不同級別之間所反映的內容有所差距。鑒于在賦值判斷中是基于相關標準進行的，所以可以將其直接進行計算，即

通過計算之后按照相應的結果對其指標的層次予以明確。

在確定了各個評價指標的權重之后，利用逆序數法對其展開整體的布置和處理，在計算不同層次不同指標時可以利用線性加權法（linear weighted sum method）進行計算。

其中，fnp為第n 層第q 個質保的評估分值；a(n+1)qi為第n+1 層第 i 個指標對應第n 層第q 個指標的權重；f(n+1)i為第n+1 第i 個指標的評估分值；m 為第n+1 層的指標總數。

本文根據定性數據加權平均的方法求得C 層指標值，再求B 層指標值，然后所得出的結果就是政府總體績效的相關數據。C 層指標值：即C層次的指標分值乘以所對應的指標權重；B 層指標值：即C 層指標分值乘以B 層對應的權重；A層指標值：即B 層指標乘以相對的權重，最終可以計算出企業整體績效的數據。經過對各種指標所對應的數據予以處理之后，可以明確該市農民工創業政策績效考核的最終結果，詳情見表6。

3.5 政府扶持農民工返鄉創業政策績效評價結果

構建科學合理的關于衡陽市扶持農民工返鄉創業的績效評價指標體系后，在各項信息處理時利用加權平均法對各種數據進行計算，然后轉換為百分比的數值，以此來體現其計算的意義和價值。在此計算結果的基礎上乘以相對應指標的權重，將其數據融入到相應的評價模型中，以獲取相應的績效評價結果。詳情見表6。

4 對衡陽市政府扶持農民工返鄉創業政策績效評價結果的分析

通過計算之后得出衡陽市政府扶持農民工返鄉創業政策績效評價的總值為60.23，然后按照對應的級別賦值D=｛100，80，60，40，20｝，得分介于60-80 之間且接近于60 分，對照評判等級論域V=｛V1，V2，…，Vn｝=｛優，良，中，低，差｝，政策總體績效評價為“中”。

4.1 政策制定成效的評價結果分析

政策制定成效的績效評價結果總分為63.23，整體評價結果為“中”。衡陽市政府制定的扶持農民工返鄉創業的政策盡管取得了一定的進步，但是整體來說需要完善的空間仍然很大。

4.1.1 關于目標明確性方面的績效評價結果

最終得分時56.55，接近于60 分，即介于“中”和“低”之間。這一結果體現出相關政策的目標明確性不太清晰，后期還存在較大完善的空間，還沒有得到大部分農民工的認可。

4.1.2 關于可行性方面的績效評價結果

其得分62.69，其評價結果為“中”。這一結果的最終原因就是由于創業周期長短的不同，使得各項扶持政策的效能還沒有得到充分體現，導致最終的效果沒有達到預期。

4.1.3 關于合理性方面的績效評價結果

其得分68.60，其評價結果為“中”。雖然是在政策的探索發展初期階段，但可見衡陽市政府在這一政策的實施過程中取得了一定的效果，特別是近年來創業過程中農民所遇到的困難由于工商登記手續簡化而大幅度減少，該考核項目所獲得的成績是比較令人滿意的。

表6 衡陽市政府扶持農民工返鄉創業政策績效評價數據計算表

4.1.4 關于參與性方面的績效評價結果

最終獲得73.33 分，分值在60 分至80 分的范圍內，超過70 分，評價結果為中等偏上。

4.1.5 關于系統性方面的績效評價結果

得分77.78 分，分值在60 分至80 分的范圍內，與80 分極為接近，所以最終獲得“上”這一評價結果。

4.2 政策執行成效的評價結果分析

政策執行成效的績效評價結果總分為60.16，整體評價結果為“中”。衡陽農民工創業政策執行環節沒有全面落實，政府部門的核心職能是政策執行，若缺乏科學合理的政策執行，不管政策本身合理性如何，都無法得到執行和落地。

4.2.1 關于宣傳力方面的績效評價結果

最終得分時63.44，評價結果“中”。政策本身只有對保證政策扶持對象的全面客觀了解，才能讓更多人接受政策，并理解政策的初衷，切實解決政策執行時出現的各項問題?；诖?，政策宣傳屬于政策執行的部分內容，也是保證政策執行的基礎。目前狀況而言，衡陽市人社局定期組織開展系列宣傳活動，但是并未全面覆蓋各大媒體，政策文件更多在政府體系內所流轉，廣大農民工并不知悉政策信息。

4.2.2 關于針對性方面的績效評價結果

其得分58.76，接近于60 分，即介于“中”和“低”之間。這一結果的最終原因就是在農民工返鄉創業政策中，并未充分理解農民工群體和其他創業群體的區別，更多的將農民工返鄉創業政策作為普通創業群體扶持政策執行。例如，在金融支持方面，直接借鑒中小企業措施進行制定，更強調抵押貸款業務，并未考慮農民工創業者和中小企業性質差異，政府部門應主動承擔責任，并成為擔保主體為農民工返鄉創業群體提供信用貸款的機會。

4.2.3 關于影響力方面的績效評價結果

其得分50.48，接近于50分，屬于“中”偏“低”。這一結果最客觀的原因就是措施原則性較強，沒有對應的解決措施，使執行部門有較多的操作可能性，對政策落地產生消極影響，導致最終的效果沒有達到預期。

4.2.4 關于執行力方面的績效評價結果

其得分62.69，即介于“中”和“低”之間。究其原因，即部分執行機構的工作人員對相關政策不太熟悉，當創業者咨詢其他政策時卻無法提供幫助，導致最終的效果沒有達到預期。農民工返鄉創業政策涉及到了方方面面，政府部門工作人員，包括創業園區、創業基地等一線服務平臺的工作人員應對本部門出臺的政策相對熟悉，政府部門工作人員如果缺乏對政策的全面支持，一方面無法為返鄉創業農民工提供全面的咨詢服務，另外一方面也無法合理引導農民工申請創業補貼。

4.3 政策結果輸出成效的評價結果分析

政策執行成效的績效評價結果總分為60.13，整體評價結果為“中”?？傮w來看，衡陽市出臺的一系列農民工創業政策相關優惠措施落實不到位。原因主要有以下幾個方面。

4.3.1 部門之間推諉扯皮

由于農民工返鄉創業政策涉及銀行、稅務、國家土地局、工商管理局等部門，但是部門缺乏明確的責任界定和劃分，部分職權重疊。除此之外，由于政策執行并不清晰，在執行對應政策時，部門間出現踢皮球、息事寧人的客觀情況。例如，農民工在辦理小額擔保貸款時，需要涉及擔保部門、財政部門、人力資源部門、金融部門等，部門之間互相推諉，讓農民工在不同部門來回跑，并且最后沒有辦法完成貸款。

4.3.2 思想層面重視度不足

因為農民工返鄉創業規模相對偏低，缺乏科技含量，本身屬于一項長期的工程項目，部分部門難免將工作重心放在“招大引強”。除此之外，由于區域政府缺乏有效的財政支持，在執行政策時沒有足夠資源支撐，所以針對農民工返鄉創業的支持相對甚少。

4.3.3 服務意識有所欠缺

有些部門或者個人依然表現“官本位”“衙門”的思想作風，在工作時缺乏基本服務意識。針對部分優惠政策采取“拖字訣”，嚴重時還出現吃拿卡要等問題。部分部門為了滿足個人利益，濫用職權隨意調整程序，當創業者因為不能滿足某個客觀條件或者標準，就直接拒絕創業者使用政策優惠，使政策優惠沒有落到實處。

4.4 政策監控與考核的評價結果分析

政策執行成效的績效評價結果總分為58.47，不到60 分，整體評價結果為“中”偏下。就當前衡陽市發展現狀而言，在行政服務管理時，更多的是行使監督管理職權，并且基于政策落實的具體情況，開展政府檢查管理工作。就農民工返鄉創業的角度而言，更多的是關注引進的問題，并未從扶持的角度考慮，部分扶持政策停留在文件表面，沒有落實到實處，整體效果收益甚微。比如衡陽市人力資源和社會保障局雖然堅持按照文件的方式制定年度小額擔保貸款計劃，但是并未涉及年度執行率、部門完成率、部門責任機制等內容。又比如，衡陽市在制定注冊登記、創業園區建設、稅收減免等政策時，旨在滿足農民工返鄉創業初級階段的需要，但是在政策落地和執行時，受到產品效率、勞動力緊張、技術優化等方面的影響，并沒有在政策方面對應體現。政府部門在制定創業政策，必須考慮延續性的問題，一方面幫助農民工開展有效的企業建設工作，另外一方面，幫助農民工完善經營理念，實現更優質的企業管理。

5 完善衡陽市政府扶持農民工返鄉創業政策體系的建議

5.1 制定科學合理的農民工返鄉創業機制

一方面，政府機構本身需要結合農民工實際情況進行調查，深入農民工返鄉創業基層，客觀評估農民工整體素養，例如年齡結構、學歷程度、創業規模、行業分布等，通過全面評估創業者的項目、管理經驗、生產技術等多維度的情況，對當地創業政策的制定形成積極意義。有效提升政策的有效性、針對性，便于政策的落地和執行；另一方面看，通過與地方產業政策的相互配合，結合當地的經濟發展趨勢，分別從“產業結構”、“地域”“資源”等方面發揮優勢，并通過利用優勢產業，進行多元化、全方位、科學合理的規劃和布局。除此之外，需重點分析部分經濟薄弱的產業，特別是在基建、勞動力素養、政府配套服務等多個方面，基于地方經濟、產業發展的維度，分析農民工返鄉創業行為，推動政策的有效執行。

5.2 強化關于農民工返鄉創業的政策宣傳工作

在制定相關政策以后，首要的就是要開展相關宣傳工作，不斷提升政策的知名度，營造良好的政策氛圍?；谇捌谡{查結果而言，50%以上農民工并不具備對政府創業政策的基礎了解，當然，這跟農民工文化程度、政策明暗度有密切關聯性，政府宣傳和推廣更是重要的原因之一。在這樣的背景下，衡陽市需強化信息宣傳管理工作，并增加資金投入，通過系統的宣傳管理模式，有效推動農民工創業政策的執行，保證政策的順利開展。政府部門需要基于完整的信息發布平臺，并結合政策的實際內容選擇合適的管理人才，以此推動信息采集工作的開展[7]。

5.3 加強關于農民工返鄉創業政策執行支持

俗話說“三分政策、七分執行”，只有保持較高的執行力，才能為競爭力的提升奠定基礎，政府部門需要重視效能建設工作，基于目前的政策條件進行深入研究，并密切關注農民工的滿意度變化，不斷優化和改變政策條件，以此實現創業政策的提升，讓所有的農民工切身受益，并將政策執行到實際需要的地方。如此下來，有利于營造農民工返鄉創業的熱潮，讓越來越多的農民工意識到返鄉創業的重要性，并開始采取適當的解決措施。

5.4 提升農民返鄉創業政策的監督管理機制

政策監督管理的執行，有利于推動保障體系的有序開展，是實現公共政策落地和開展的前提，也是避免政策走于形式的有效路徑。結合農民工返鄉政策相關細節，相關部門應該建立“政府監督”、“媒體監督”、“群眾監督”三位一體的監督模式，尊重和發揮群眾的監督管理權利。相關部門需要依法按照規章制度處理相關細節，并且適當控制政策執行缺失行為；為農民工返鄉創業提供邏輯依據，建立政府部門、民眾力量相互協調、相互制約的全新模式和格局，基于政府創新的執政方式，切身保護人民群眾的合法權利，推動農民工返鄉創業的熱情；政府內部需要建立專業的監督管理機構，并及時跟進政策的執行情況、落地情況，對政策執行內容開展稽查工作，特別是資金和土地相關需求的相關政策，應該嚴格限制濫用職權、以權謀私行為的發生，嚴格按照法律要求辦事，嚴肅處理相關責任人和相關行為；健全農民工返鄉創業工作信息反饋管理制度，并開放多元化服務方式，例如政府官方網站、400電話熱線、信訪郵箱等，為廣大農民工在返鄉創業過程中出現的問題和建議提供申訴渠道[8]。