政策性農業保險經營的科學路徑研究

潘紅艷

摘? ? ? 要：我國農業保險的經營應當以農業風險本質屬性為基準，檢視農業保險產品的科學性和合理性;以農業保險經營的市場化為基準，保障農業保險經營者成為市場主體;理順農業保險的市場化運營方式與農業生產方式的非市場化之間的關系。在法律層面，對農業的發展以及農業的風險防范必須以“滿足人的基本需求”為功能導向進行產業政策的傾斜和保護，并以這種產業政策導向為基礎制定相關的法律。在政策層面，擺正農業政策與農業保險政策及政府之間的關系，將農業保險政策與農業保險法律做到有機銜接，進而作為處理政府補貼與農業保險市場化運營之間關系的標準和依據。

關? 鍵? 詞：農業保險; 政策性保險; 農業產業政策

農業保險是保險機構根據農業保險合同，對被保險人在種植業、林業、畜牧業和漁業生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病、疾病等保險事故造成的財產損失，承擔賠償保險金責任的保險活動。2019年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，建立健全農業保險保障體系，從覆蓋直接物化成本逐步實現覆蓋完全成本。發展與小農戶生產關系密切的農作物保險、主要畜產品保險、重要“菜籃子”品種保險和森林保險，推廣農房、農機具、設施農業、漁業、制種等保險品種。推進價格保險、收入保險、天氣指數保險試點。鼓勵地方建立特色優勢農產品保險制度。鼓勵發展農業互助保險。建立第三方災害損失評估、政府監督理賠機制，確保受災農戶及時足額得到賠付。加大針對小農戶農業保險保費補貼力度。目前，我國開展的農業保險產品經營活動呈現出政策性、政府主導與市場化相結合的特點，農業保險機構主要指保險公司以及依法設立的農業互助保險等保險組織。

以農業風險本質屬性為基準，檢視現存的農業保險產品是否具有科學性和合理性;以農業保險經營的市場化為基準，保障在政府財政補貼保費的前提下，農業保險經營者與其他險種經營者一樣成為參與市場主體，而不是依賴財政撥款獲取盈利的機構，對這兩個問題的探查路徑共同指向一個問題：以大數法則與農業風險的聯動為基準，將符合農業風險本質的要素納入大數法則之中，成為科學厘定農業風險的變量。如此，才能找到農業保險在我國本土化過程中的科學發展路徑。

一、以農業風險本質屬性為基準，檢視農業保險產品是否具有科學性和合理性

我國農業保險采取市場化和政府補貼保費的方式運行。2012年11月，國務院發布的《農業保險條例》第三章第二條規定：保險機構經營農業保險業務，實行自主經營、自負盈虧。第三章第三條規定：屬于財政給予保險費補貼的險種的保險條款和保險費率，保險機構應當在充分聽取省、自治區、直轄市人民政府財政、農業、林業部門和農民代表意見的基礎上擬訂。可見，我國的農業保險經營采取政策引導、市場經營的總體模式，但農業風險本質屬性與市場化經營模式并不完全契合，而如何協調二者之間的矛盾，是理順農業保險經營的前提。

⒈市場化經營模式與農業保險本質屬性之間的矛盾。基于歷史、地理環境以及政策等因素的影響，我國農業具有地域性和農產品產業性等特點。如吉林省的地理環境較為適宜種植玉米和水稻，是國家重要的商品糧生產基地，人均糧食占有量、商品率、調出量及玉米出口量連續多年居全國首位。但農業發展的風險容易受到地域性和自然屬性的影響，往往顯現出全域性特點：一旦發生自然災害，農林牧副漁業發生風險的幾率同步同時同區域上升。即使是疫病、疾病等風險，雖然波及的程度不同，但同一地理區域發生損失的幾率也趨于相同。在其他保險產品中，被作為除外責任的自然災害、意外事故等非人類所能控制的風險，通常都在農業保險的承保范圍之內，奶牛養殖保險、肉食雞養殖保險、玉米種植成本保險、水稻種植成本保險、森林保險等均將臺風、龍卷風、暴雨、雷擊、泥石流、山體滑坡等自然災害和意外事故納入保險責任范圍之中。

但保險的經營原理依賴大數法則，保險經營市場化的現實邏輯是以盈利為目的、以盈利為生存競爭的前提，保險經營概莫能外。如何保證保險公司盈利目標的實現是決定農業保險制度存亡絕續的核心問題。一般而言，保險依據大數法則運營并獲得盈利，但作為保險制度存在基礎的大數法則在農業保險中無法發揮作用，大數法則支撐保險經營的運作原理在于：同類風險的投保群體發生風險的投保人只占其中一定的比例，這樣，才能保證保險金支出低于保險費，即保險公司的盈利水平直接取決于保險費的收取和保險金的支出之間的費用差額。投保人購買保險產品的根源在于投保人的保險費負擔與所獲得的保險金賠付之間的差額水平。在農業保險中，如果對保險產品不進行技術處理，購買同一保險的同一投保群體一旦發生農業風險并同時受到損失，這一結果會完全顛覆大數法則存在的基礎。

個別現象在某次試驗中可能出現也可能不出現，但在大量重復的試驗中卻呈現出明顯的規律性。隨著試驗次數的增加，一個隨機事件出現的頻率往往穩定在一個常數附近，這個常數即“概率”。在保險經營中，某時期某一險種發生損失的概率是不確定的，是一個隨機變量，但對于足夠多的投保群體，其風險損失發生的頻率卻是相對穩定的。

農業風險的大數法則不僅包含具體某種農產品的風險發生幾率，也包含作為一個行業的風險發生幾率;不僅包含一個特定省份的風險發生幾率，也包含地理區域的風險發生幾率。行業風險和地理風險的函數在大數法則公示中更具科學性。

⒉市場化經營模式與農業保險本質屬性之間的矛盾紓解。圍繞農業保險的一個核心問題是：農業保險的保險費可負擔，保險金賠償標準與遭受損失匹配，即保險費收取與保險金支出符合保險制度基礎運營功能前提下的收支平衡。如果以作為保險制度基礎的大數法則截取投保群體，那么農業風險因其出現地域集中、損失巨大的特征會出現具有同類風險的投保人同時受災的結果，最終出現或者保險公司虧損或者保險費過高投保人無法承擔的后果。這一核心問題包括兩組矛盾關系：一是保險費聚集和保險金賠付之間的矛盾關系;二是投保人保險費負擔能力與出險時獲得保險金賠付的矛盾關系。將這兩組矛盾關系進行拆借組合，解決農業保險與大數法則之間矛盾的路徑指向三個向度：

第一，擴大投保群體的范圍，即擴大保險費承擔主體的范圍。將不同種類的農業風險捆綁銷售，使得同類風險的外延不斷擴大。我國農村曾經出現過農民為了提高農業產出而自愿組成的互助組，組織內部實行“勞動和生產資料之間的互換，采取靈活多樣的勞動互助形式，使許多農民感受到了互助合作的好處。”[1]這種“完全自愿的、無論互相幫助的規模、方式和程度，都沒有任何強制和硬性規定的”[2]組織形式，與農業保險組織所需要的自愿、互助因素契合，為我國農業保險擴大投保群體范圍提供了歷史經驗。

第二，擴大農業保險的地域范圍。農業風險是全人類共同面對的風險，理論上如果能夠通過全人類的共同行動，使抵御農業損失的能力增至最強，也可以避免區域性農業保險所有投保人均同時出險的不符合保險運營成本核算規律的后果。在實然世界中，國家利益、財政政策支持、公共事務管理效率提高等最終可將農業風險轉嫁的最優區域限定在全國范圍內。

第三，擴充險種的業務范圍。將農業保險置于一系列相關其他風險中，作為其他險種的補充風險或者附加保險捆綁進行保險產品設計，如日本就將地震險作為家財險的附加險一并銷售。這樣，可以避免保險種類過于單一給保險公司造成資金損失和巨大壓力。

二、以農業保險經營的市場化為基準，保障農業保險經營者成為市場主體

問題的實質是檢視現實正當性和未來走向的根本，對政府補貼保費的科學維度進行探查，其問題的走向即對政府補貼保費的實質進行探查。這不僅能夠回答將農業保險與其他保險進行比較時而產生的為何對農業保險進行政府補貼的設問，也有助于以下兩個問題的解決：一是如何評判政府補貼保費的現實狀況，二是如何對未來新型農業保險進行政府補貼保費的制度設計。

⒈在政策和法律之間——農業保險經營的制度背景考察。保險行業的發展實際上是幾個層面交疊和調和的結果：一方面，保險具有“我為人人、人人為我”的互助屬性;另一方面，保險采取商業運營模式進行經營。一方面，保險是用現實的保費支出換取對未來風險的轉嫁;另一方面，保險所承保的風險是否發生并不確定。一方面，保險是個體理性的結果;另一方面，保險是投保群體匯集的制度。法律在確認、調和保險的多重矛盾時，需要考量的不僅是一般的、社會共通的關系屬性，更應當對保險經營原理予以特殊的關注。

以農業保險為視角，可以折射出保險法律與政府農業保險政策之間的互動關系：一方面，政府實行社會管理需要在法律的框架下制定具體政策，引導特殊保險介入保險市場的運行;另一方面，政府在進行社會管理時處理特定行業風險轉嫁問題需要制定政策，協調行業風險轉嫁特殊性與保險市場運行之間不契合的矛盾。兩相結合，兼顧政府制定政策的靈活性和保險法對保險市場調整的正當性，才能在規范層面體現法律與政策的相互轉化和促進（如下圖）。

在農業保險領域，法律和政策是一個問題的兩個方面，我國已經頒布了《農業保險條例》，并將其作為專門調整農業保險的規則，農業保險政策以該《條例》為具體的法律依據，對農業保險的法律調整成為農業保險政策的固化表達方式。揭示農業保險合同與其他保險合同法律制度存在差異的關鍵指向了農業保險大數法則厘定與農業風險的聯動關系。我國目前對農業保險的法律調整采取以《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）和《農業保險條例》為依據的方式進行，《農業保險條例》有規定的優先適用其規定，沒有規定的適用《保險法》的規定。與其他保險合同的法律規制相比，農業保險合同的法律調整呈現出兩個特點：一是對農業保險合同解除權的限制。《農業保險條例》第二章第二條規定：在農業保險合同有效期內，合同當事人不得因保險標的的危險程度發生變化增加保險費或者解除農業保險合同。二是對農業保險合同殘余價值權利的限制。《農業保險條例》第二章第四條規定：保險機構不得主張對受損的保險標的殘余價值的權利，農業保險合同另有約定的除外。

⒉政府補貼保費的政策探查。我國現行的農業保險政府補貼運營方式與我國農業整體發展的歷史緊密相關，具有產業均衡的歷史正當性基礎。政府補貼的實施是以關系國計民生和糧食、生態安全的主要大宗農產品以及根據黨中央、國務院有關文件精神確定的其他農產品為標的的農業保險，財政部提供農業保險補貼。政府補貼保費主要針對以下農業保險進行：種植業保險，包括玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物;養殖業保險，包括能繁母豬、奶牛、育肥豬;森林保險，包括已基本完成林權制度改革、產權明晰、生產和管理正常的公益林和商品林。

政府補貼政策的確定主要是省級財政部門結合實際，對不同險種、不同區域實施差異化的農業保險保險費補貼政策。其他品種包括人參、煙葉、紅辣椒、延邊黃牛、蔬菜大棚、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡膠以及財政部根據黨中央、國務院要求確定的其他品種。政府補貼采取中央地方分級、分比例承擔的方式進行，各級財政補貼的比例為：⑴種植業保險：中央財政補貼40%、省級財政補貼25%、縣級財政補貼15%、農戶自交保費20%。⑵大災保險：中央財政補貼47.5%、省級財政補貼25%、縣級財政補貼7.5%、農戶自交保費20%。

⒊政府補貼保費的實踐考察。由我國農業保險政府補貼保費的實踐考察可知：政策性森林保險由中央財政補貼，補貼比例為75%-90%;水稻種植成本保險的政府補貼保費額為每畝14元至25.6元;玉米種植成本保險的政府補貼保費額度與水稻種植成本保險額度相同;小麥種植成本保險的政府保費補貼額為每畝12元至22元;馬鈴薯種植成本保險的政府保費補貼額為每畝16元;大豆種植成本保險的政府保費補貼額為每畝10.66元。[3]

從政府補貼保費的農業保險產品類型看，現有的農業保險產品包括三大類型：種植業保險、森林保險和養殖業保險。種植業保險的政府補貼只針對種植成本的保險產品，對作物產量和收益的保險不予政府補貼。森林保險的政府補貼只針對政策性森林保險產品，苗木保險、森林火災保險不予政府補貼。水果保險則分為政策性和商業性保險兩類，政府補貼只對政策性水果保險進行，補貼額度因省份不同而有所差異。在養殖業保險中，生豬價格指數保險包括政策性保險和商業保險兩種類型，政府補貼只針對政策性生豬價值指數保險進行;奶牛養殖保險、育肥豬養殖保險和能繁母豬養殖保險屬于國家政策性保險，由中央財政進行保費補貼;肉食雞養殖保險屬于地方政策性保險，由各級政府財政實施保費補貼。

⒋政府補貼的科學維度探查。

⑴政府補貼是政府介入農業保險市場的科學方式。對農業保險采取政府財政補貼實質上是政府公共管理專業化與保險承保風險專業化的對接，是政府介入保險市場的實質所在，在政府管理公共事務的職能中包含了對農業風險控制、預防和出險后救助的內容。但與市場化運營、專業處理風險轉嫁事項的保險制度相比，由政府對上述風險進行一攬子管理，在效率、專業化程度、成本控制、人員可持續發展以及公平性等方面均處于相對弱勢。

⑵政府補貼是實現對農業風險間接干預的方式。農業保險“折射”出了農業風險的特殊性，“折射”出了農業產業政策以及將農業產業政策置于整體經濟政策之中的平衡關系。農業發展現狀與歷史的交叉諸要素之間相互套疊、相互作用，在這一過程中，我國農業的發展現狀“反射”回農業保險的現實層面，是對農業保險的制度設計、農業保險的產品特征加諸介于市場與政策引導作用力的體現。而政府補貼實質上就是上述“折射”與“反射”過程的交匯與融合，實現了對農業保險從“直接干預”到“間接影響”的目標——從對農業直接進行財政扶持、對農業風險進行財政撥款方式的救助到農業風險轉嫁市場化和通過財政補貼保費進行農業風險控制。

農業、農村、農民在稱之為“問題”的同時，也是機遇。農業保險就是發展和促進農業產業化、現代化、機械化的進程中重要的風險轉嫁制度，同時也是引領農業發展的制度。政府對農業保險進行補貼，不僅僅是為扶持農業、為農業與工業發展的“剪刀差”埋單，同時也是在推行農業產業進程中經濟政策層面的重要體現和組成部分。在制定和繼續完善政府補貼保費政策和額度時，考量的因素是歷史的、地域的，但同時也是產業導向和政策導向，其核心在于調動農民的主觀能動性、發揮農林牧副漁業的地域和天然優勢。

⑶政府補貼的科學靶向。衡量農業保險公司市場化運營的指針是大數法則，政府補貼的科學靶向也如此。保證農業保險公司以市場主體的角色與其他保險公司平等地參與市場競爭，必須將政府補貼的科學靶向與保險公司的市場化運營建立在大數法則的框架之下。政府補貼不能成為保險公司經營的財務來源，只能是對農業風險損失的補貼，是結果的補貼而非經營過程的補貼，否則，就會與保險公司財務穩定的大數法則基礎相違背，易滋生農業保險公司對政府補貼保費依賴的現象。

在保險中，當單個人投保時，在投保期內出險的可能性不好估計，但當大量投保人投保時，比如n個人，當n充分大時，由貝努里大數定律和泊松大數定律即可估計出損失概率。這就把單個投保人面臨的不確定性風險轉化為保險人承保n個標的后的確定性風險。當風險單位n充分大時，大數定律是衡量財務穩定性的數理基礎。保險公司承保風險標的損失的隨機變量一般滿足獨立分布的條件，設保險公司某一時期（一年或一季度）各個時段內賠付（或損失）額為X1，X2，…Xn，則這一時期內保險公司的總賠付額為：S=X1+X2+…+Xn，一般S是一個比較復雜的復合分布，其密度函數和分布函數較難求出，但如果基于列維-林德伯格中心極限定理，當n充分大時，獨立的隨機變量之和的極限分布是正態分布，則可用正態分布擬合總賠付額。

將政府補貼納入賠付體系而不是保費之中，可以促進農業保險公司依據大數法則科學厘定保險費，同時也能實現政府補貼農業風險損失的目標。具體的補貼形式為：將現有的政府入口補貼（保險費）內化為保險公司經營的財務出口補貼（保險金），或者轉化為政府對經營農業保險的公司提供再保險。以農業保險公司的市場化經營程度作為確定政府補貼數額和程度以及提供多大程度再保險的依據，資金流輸入端口的變化以及政府補貼的保險體系內部形式的變化有助于敦促農業保險公司將農業保險的經營依據大數法則進行：第一，依據農業風險的大數法則厘定保險費;第二，依據農業風險的大數法則設計和更新農業保險產品。而這兩個方面是將農業保險公司納入保險經營市場體系、參與現代意義上保險競爭的基礎條件。

三、農業保險的市場化運營方式與農業生產方式的非市場化之間的沖突及紓解

我國農業保險是在政府引導農業向市場化農業轉化過程中并未完全實現市場化進程的背景下進行的。對這一發展背景的探查，不僅可以更加充分地理解政府對農業保險進行財政補貼的必要性和正當性，也有助于厘清農業保險的市場化運作機制與農業發展的非市場化現狀之間的矛盾關系。從前文的分析可知，我國農業保險的特點是：以市場化的保險經營為路徑，以政府財政補貼保費的方式間接引導農業參與主體將農業風險進行市場化轉嫁。市場化是目前我國農業保險的基本特征，從市場化運營的基本規律視角審視我國農業保險經營，其核心和重要的問題在于：如何解決農業風險轉嫁的市場化運營方式與農業生產方式的非市場化之間的沖突。

我國農業保險是在農產品以及農業非市場化運營的背景下運營的市場化的農業風險轉嫁制度。以市場化轉嫁風險的前提是風險損失的貨幣量化，而農業風險在貨幣化轉化的過程中出現了兩個障礙：第一，農產品價格的非市場化;第二，農業生產方式的非市場化。黨的十九大報告指出：“推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。與新型工業化、信息化、城鎮化相比，農業現代化水平亟待提升，而實現農業現代化的一個重要路徑就是市場化，以市場化的競爭優勢促進農業的機械化、產業化。尤其是東北三省，以玉米、大豆、水稻為種植業主要支柱的農業發展，在很大程度上仍依賴政府的扶持和干預，產供銷沒有完全實現市場化或者是離市場化較遠①。2015年12月，中央農村工作會議首次提出“農業供給側結構性改革”，通過結構調整實現農業領域去庫存、降成本、補短板②;通過糧食價格體制和補貼制度改革去庫存，形成具有國際競爭力的糧食產業。

我國農業補貼是歷史形成的，與特定歷史時期農業發展政策以及特定農業政策下農業的發展狀況密切相關。“由于1998年、1999年糧食總產量達到時代最高點，減糧增效成為結構調整的核心。2004年，糧食類居民消費價格指數比上年上漲126.4%。從2004年起，中央政府逐步實現了良種補貼、種植直接補貼、農機具購置補貼、農業生產資料綜合補貼等四大補貼。”[4]在“一帶一路”和貿易全球化的背景下，我國農業的市場化程度和進程直接決定和影響我國農業得以參與跨國農業產業競爭的深度和廣度。市場化經營是符合新經濟形式的選擇和導向，借助市場化“促進國際國內兩個市場聯動”，[5]但農業尤其是糧食產業的市場化涉及基本溫飽問題，加之以往政府定價財政補貼的歷史原因以及囤積的糧食銷路等諸多牽制要素，實現完全意義上的市場化尚需具備一定的條件：第一，農業生產方式的現代化③;第二，農民商品化和市場化意識的形成;第三，政府從直接介入轉為間接引導功能的完全實現。

將農業風險置于更廣域的農業視角考察，農業是直接滿足人的基本生存需求的產業，是人與自然狀態的土地、水、森林等的連接產業。農林牧副漁業產品的生產是借由人力、資金和生產機械的組合實現對人類基本需求產品的供給的。在農業生產中，自然與人類共同勞動;自然的勞動，雖不需有任何支出，但其生產物卻有價值，和勞動者的生產物一樣。因而從市場視角觀察，“土地和勞動的年產物，都是用來供給國內居民消費，給國內居民提供收入，無論出自土地或出自生產性勞動者之手。”[6]但是，一旦“考察規模累進擴大的再生產或蓄積”[7]單純從市場角度探查農業，就會與人的基本生存需求的滿足產生不契合的矛盾。人的基本生存需求的滿足是其他發展性質需求滿足的前提和基礎，這就決定了從法律層面較之制造業、第三產業等其他產業的法律調整，對農業的發展以及農業的風險防范必須以“滿足人的基本需求”為功能導向進行產業政策的傾斜和保護，并以這種產業政策的導向為基礎制定相關的法律。

四、政策性農業保險的新論題

我國農業保險的經營應當在遵循大數法則的前提下，結合我國農業的地理區域因素，將農業風險的地理屬性“大而整”地納入農業風險的厘定范圍中，即改變現有的以農業單行產品為承保標的的做法，轉而對農業產品范圍以行業劃分進行農業保險產品設計。

在發展政策性農業保險、拓展農業保險覆蓋面的同時，需要進一步關注政策性農業保險中的道德風險防范問題。比如在某省曾發生過以下農業保險詐騙事件：××保險公司承保的政策性生豬養殖保險，每頭豬保費1元，其中，政府補貼保費0.8元，農戶自付0.2元。該保險公司為了吸引農戶投保，推出如下政策：如果投保生豬在保險期內沒有出險，則按每頭豬0.5元標準返還農戶保費。為此，該省多地農民虛假投保，有的養殖戶本身只養殖了100頭豬，卻投保1000頭豬，以此獲取保險公司返還的保費，結果導致幾十戶保戶非法獲利，金額較大。保險公司報案，當地公安部門按照保險詐騙罪處理抓捕了幾十人。由此可見，對政策性農業保險、道德風險的防范關涉多個維度和對多個主體利益的保護：第一，從具體的政策性農業保險產品本身出發，政府補貼保費源自于國家財政支出，防止利用政策性農業保險實施詐騙，實際上關系到國家利益和全體納稅主體的共同利益。第二，從經營政策性農業保險產品的保險公司出發，由參與市場競爭的商業保險公司經營政策性農業保險產品，符合資源配置的高效及優化要求。防范保險公司在承保政策性農業保險過程中產生的道德風險，可以有效提升和促進商業保險公司參與政策性農業保險的積極性，對進一步推廣政策性農業保險大有裨益，因而如何從政策和法律兩個層面共同解決政策性農業保險中的道德風險防范問題，值得進一步探討。

【參考文獻】

[1]馬曉河.中國農村50年：農業集體化道路與制度變遷[J].當代中國史研究，1999，（5-6）：71-72.

[2]李永軍.集體經濟組織法人的歷史變遷與法律結構[J].比較法研究，2017，（4）：36.

[3]根據安華農業保險公司網站資料整理[EB/OL].http：//www.ahic.com.cn/plantingRisk/index.jhtml.

[4][5]孔祥智.農業供給側結構性改革的基本內涵與政策建議[J].改革，2016，（2）：109，112.

[6]（英）亞當·斯密.國富論[M].陳虹譯.北京：中國文聯出版社，2016：234.

[7]馬克思.資本論（中卷）[C].郭大力，王亞南譯.上海三聯書店，2009：257.

（責任編輯：高? 靜）