深圳地鐵車站與周邊物業連通通道規劃建設管理實踐

徐景安 李娟娟

摘 要：深圳市踐行“站城一體化”發展理念，著力推進實現站城一體化重要方式地鐵連通通道的建設。文章結合地鐵連通通道的特性和深圳市的要求，闡述深圳地鐵連通通道規劃建設的管理體系、建設方案的審查程序、定制化的土地管理措施、規劃管理的分類和控制要點等關鍵事項，在總結成功經驗的同時探討深圳實踐中規劃、土地、審批等管理方面存在的不足，相應提出通道規劃功能復合化、預留通道接口標準化、用地參照市政道路用地方式管理、合并審批環節等建議。

關鍵詞：地鐵車站;周邊物業;規劃與管理;連通通道;站城一體化

中圖分類號：U231.+4

構建地鐵車站與周邊物業連通通道能加強車站與周邊地塊無縫銜接，擴大軌道車站的輻射范圍;能有效減少城市交通中人與車的沖突，改善人的步行舒適度和過街安全性，構筑以人為本、安全舒適的交通環境;能促進車站與周邊地區一體化開發，構建高效、集約、立體化的城市空間。深圳市自地鐵建設伊始就學習香港“軌道+物業”的模式，注重做好地鐵車站與周邊物業的聯系。深圳地鐵前三期工程中地鐵連通通道的建設方便了市民乘坐，吸引了客流，也產生了良好的社會與經濟效益。隨著“建軌道就是建城市” “站城一體化”理念的普及并深入人心，地鐵規劃設計者將更加注重地鐵車站與周邊城市、周邊物業緊密結合，進行一體化設計。隨著地鐵車站數量的增加、覆蓋范圍的擴大，與地鐵車站相鄰的物業越來越多，連通通道需求量必然會增加。本文通過分析地鐵連通通道的特性，總結深圳地鐵連通通道建設管理實踐經驗，并提出優化建議。

1 地鐵連通通道特性和深圳要求

1.1 地鐵連通通道特性

（1）跨用地紅線性。地鐵車站通常敷設在市政道路上，不與物業地塊在同一用地紅線范圍，地鐵連通通道須跨越物業用地紅線與地鐵車站相連接，如圖1所示。

（2）非獨立占地性。地鐵連通通道不管在地上、地下或地面，都或與市政道路共用土地，或與物業地塊共用土地，而未獨立占地。

（3）附屬性。地鐵連通通道作為地鐵車站出入口的延伸，從功能上可認為是地鐵的一個出入口，是地鐵車站的一個附屬設施。地鐵連通通道作為便民乘坐地鐵額外增設的物業出入口，其功能并不是物業必不可少的部分，而是物業附設的部分。不管是作為地鐵的組成部分還是物業的組成部分，地鐵連通通道都只是一個附屬設施，不是一個獨立設施。

（4）建設雙標準性。地鐵連通通道的建設標準與地鐵車站相接的一端要符合地鐵的標準，與物業相接的一端要符合物業的標準，而地鐵工程與其他建設工程的消防、結構、機電設備等建設標準存在較大的差異，因此地鐵連通通道的建設標準具有雙標準性。

（5）兩端工程時序異步性。地鐵車站工程與周邊物業工程各自獨立，各有建設時序。通道的跨用地紅線性和非獨立占地性決定了通道規劃管控和土地管理的復雜性;附屬性和雙標準性要求地鐵建設和運營單位介入通道建設管理中;兩端工程時序異步性需要先建工程為后建工程前瞻性地預留通道接口，以及統籌先后工程和通道的整體報建謀劃。

1.2 地鐵連通通道深圳要求

為順利推進地鐵連通通道的建設，從解決實際問題出發，2017年深圳市以市政府紀要文件——《關于研究我市地鐵站點與周邊地塊連通通道建設問題的會議紀要》的形式對地鐵連通通道的一系列事項進行了規定。

1.2.1 性質規定

深圳市將地鐵連通通道定性為市政公共設施，且禁止開發商鋪等商業經營性行為。市政公共設施的性質明確了地鐵連通通道的服務范圍為公眾。其不涉及經營性行為的單純功能便于確定通道產權歸屬，便于按公共項目增補規劃、簡化行政審批程序，便于用地按市政公共設施可免除地價、土地使用權選取行政劃撥或協議出讓等簡便出讓方式。

1.2.2 關鍵事項要求

（1）產權。在市政公共設施性質前提下，深圳市自然地將地鐵連通通道的產權規定歸政府所有，劃歸市交通運輸局并由其委托市地鐵集團有限公司（以下簡稱“市地鐵集團”）代持。

（2）報建。由市地鐵集團（產權代持人）負責報建。

（3）投資和建設。從實際情況出發，深圳市按照“誰使用誰投資建設”的原則，規定地鐵連通通道由周邊物業開發商無償全資建設。

（4）管理維護。地鐵連通通道的管理維護主體由市地鐵集團與周邊物業開發商協商劃定各自管理維護的范圍并簽訂協議。從目前已簽訂的協議情況來看，基本上按照“誰使用誰管理”的原則，將地鐵連通通道交由物業開發商來管理維護。

根據上述規定和要求，深圳市創建了地鐵連通通道的投資主體與產權主體相分離、建設主體與報建主體相分離、管理維護主體與產權主體相分離的三分離建設運作模式。

2 規劃建設的行政管理

2.1 行政管理體系

結合地鐵連通通道特性，落實深圳要求，深圳市為地鐵連通通道建設管理建立起一套行之有效的行政管理體系（圖2）：先由市軌道交通建設指揮部辦公室（以下簡稱“市軌道辦”）牽頭對建設方案進行審查，后續通過市發展和改革委員會、市規劃和自然資源局、市住房和建設局分別進行立項、報建和竣工后的驗收;市地鐵集團全程參與技術審核。

深圳地鐵連通通道建設前期比其他常規項目前期多出建設方案審查階段，并在建設工程規劃許可、驗收等多個環節增加市地鐵集團技術審核流程。

另外，規劃兩證一書（即建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和城市規劃行政主管部門核準發放的建設項目選址意見書）和用地辦理流程雖與其他常規項目無不同，但地鐵連通通道規劃建設存在以下2個關鍵問題。

（1）地鐵連通通道規劃缺失。目前深圳市既有法定圖則、地鐵線路詳細規劃等規劃中都未考慮規劃地鐵連通通道，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》中“先規劃后建設”的原則，必須補上規劃。

（2）通道用地與市政道路重疊問題。連通通道的中段部分常位于市政道路上方或下方，須做好與市政道路共用土地的管理。

2.2 建設方案管理

建設方案審查是地鐵連通通道規劃建設管理的首要環節，直接影響后續各個環節的管理工作。為有序開展建設方案審查工作，市軌道辦以《關于研究我市地鐵站點與周邊地塊連通通道建設問題的會議紀要》為綱領出臺了相關政策，就地鐵連通通道建設方案審查環節建立一套完整程序，對地鐵連通通道建設方案的申報條件、審查內容、審查程序做出了以下具體規定。

（1）申報條件。周邊物業項目需取得用地審批文件和用地規劃許可文件。

（2）審查內容。審查內容主要包括連通通道與片區交通及地下空間規劃符合性、建設必要性、客流需求分析、設計方案、投資規模及劃分、建設方式與時序、對地鐵建設工期及后期運營的影響、產權歸屬和日常運營管理維護責任。

（3）審查程序。首先由區政府初審，各區政府對項目建設單位提出的連通通道與片區交通及地下空間規劃符合性、建設必要性、市政公共性質、投資劃分等材料進行初審，并由其書面報市軌道辦;然后由市地鐵集團進行技術審核，市軌道辦受理區政府的申報，轉市地鐵集團針對通道客流需求分析、設計方案、投資規模及劃分、對地鐵建設及后期運營的影響、產權歸屬、日常管理維護分工等進行技術審查并提出意見;最后由市軌道辦審查，其將結合技術審查意見向各區政府提出最終的方案審查意見。

2.3 土地管理

深圳的土地管理政策為地鐵連通通道用地的重疊管理、土地使用權出讓、用地范圍調整等進行了配套支持。

（1）靈活處理地鐵連通通道用地與市政道路用地重疊的問題。依照深圳市2008年6月為實現地鐵1號線前海車輛段上蓋物業用地實施分層設權、分別出讓而制定的政策，將市政道路上方或下方的地鐵連通通道用地空間分離出來分層設權，單獨出讓。

（2）土地使用權出讓方式簡便化。按《深圳市人民政府關于完善國有土地供應管理的若干意見》（深府規[2018]11號）規定“連接兩宗地塊的地上、地下空間按公共通道可以協議方式出讓”，地鐵連通通道用地的土地使用權采取協議出讓，這種簡便的出讓方式可快速將通道用地定向給受讓方。

（3）用地范圍二次調整機制。在建設工程規劃許可階段，可根據規劃和相關標準、規范對地鐵連通通道水平投影范圍、面積和豎向標高進行適當調整，并簽訂土地使用權出讓合同補充協議，無須重新申請建設用地審批。這個用地獲批后適當調整而無須再審批的措施可為用地審批階段難以準確地劃定通道用地范圍提供處理機制。

2.4 規劃管理

2.4.1 連通情形

在深圳行政管理中，將地鐵車站分為未建成（含規劃和在建）和已建成2類。除此之外，由于深圳目前已進入存量開發時代，而存量開發另有一套完整的城市更新和土地整備政策，因此將周邊物業用地分為城市更新用地或留用地、其他用地2類。這樣地鐵車站與周邊物業的連通可組合成4種情形（圖3），這4種情形的地鐵連通通道有時對應不同的規劃處理形式。

2.4.2 規劃控制要點

總結深圳的規劃情況，得出其地鐵連通通道規劃控制要點包括功能、規模、用地范圍和接口預留幾個方面，具體如下。

（1）功能方面。基于市政公共設施定性、禁止開發商鋪等商業經營性行為，目前規劃部門將地鐵連通通道功能按單一的人行通道進行管控。

（2）規模方面。結合GB 51298-2018《地鐵設計防火標準》、GB 50157-2013《地鐵設計規范》和2019年發布的《深圳市城市規劃標準與準則》，地鐵連通通道規劃控制要求為：單個地鐵連通通道的長度不應小于10 m，寬度不應小于6 m且不應大于8 m，凈高不宜小于3 m。

（3）用地范圍方面。結合深圳土地管理政策，常見地鐵連通通道用地范圍規劃上的處理如圖4和表 1 所示，將地鐵連通通道用地范圍劃分成位于物業用地內（A）和位于物業用地外（B）2部分。其中，A部分歸入物業用地，無須單獨標明用地范圍;B部分需按情形處理。

（4）接口預留方面。地鐵規劃設計建設時，統籌考慮車站周邊土地利用情況，前瞻性地預留連通通道接口。

3 建議

3.1 加強規劃設計管理

（1）重視地鐵連通通道規劃。探究目前深圳市既有法定圖則、地鐵線路詳細規劃等規劃中都未考慮地鐵連通通道的原因，是地鐵連通通道設施小且為非必要設施，容易被忽視。建議規劃主管部門將地鐵連通通道作為市政交通的常規事項，不管是按強制性內容形式還是按建議性內容形式落實在法定圖則中，同時為地鐵連通通道設置專門的規劃標準、圖示格式規范和范例。

（2）地鐵連通通道規劃功能復合化。深圳市已實施的絕大多數地鐵連通通道的規劃功能單一，僅為人行通道功能，使通道顯得非常單調、無生氣，特別是一些較長的通道。建議對于有條件的地鐵連通通道（重點是長大通道），規劃增加展覽、公共憩息等功能，有利于空間集約使用、激發空間活力，有機聯系站點與周邊形成互動。

（3）通道接口預留標準化。深圳地鐵前三期工程建設中存在著低估了周邊物業接入客流的情況，部分預留通道接口的寬度不夠，甚至是地鐵車站的出入口寬度不夠;目前，四期工程建設中不同線路規劃設計預留通道接口的標準仍不統一，缺少管理。對此提出以下2點建議：①在地鐵設計建設階段，應當充分估計地鐵車站周邊土地利用的未來形勢，確保建成的出入口寬度和預留通道接口寬度留有一定的彈性空間，以適應發展需要;②制定地鐵連通通道接口預留設計標準，提出寬度、高度等要求，明確圖紙標注要求（如必須標出接口底面標高、頂面標高、高度、兩端坐標、寬度等），使接口設計、圖紙表達標準化。

3.2 優化土地管理

地鐵連通通道用地建議參照市政道路用地方式管理。地鐵連通通道與市政道路有著相同屬性——產權歸政府所有，屬于市政公共設施，并且通道非獨立占地，因此建議通道涉及第三方用地為市政道路用地時，參照市政道路的用地方式，僅需要辦理建設用地審批手續，而無須辦理土地使用權出讓手續。

3.3 簡化審批流程

現有的行政管理審批環節偏多、流程偏長。建議按政府職能和審查內容將建設方案審查環節與修改規劃合并為一，或與方案設計審查環節合并為一，在規劃修改或方案設計審查時由市規劃與自然資源局同步轉市地鐵集團對技術審核事項提出意見，以便順利銜接后續的兩證一書和土地管理，避免部門之間不必要的協調工作。

4 結語

本文通過闡述地鐵連通通道的特性和深圳要求，分析總結了深圳地鐵連通通道規劃建設管理的經驗、不足，并針對不足提出了相應的建議，期冀能為其他城市在地鐵連通通道規劃建設管理提供借鑒，從而確保順利開展地鐵連通通道建設，實現站城一體化集約發展。

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收稿日期 2019-12-05

責任編輯 黨選麗