我國(guó)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與意愿分析

楊婷婷

[提要] PPP是公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要模式。目前，我國(guó)政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，主要是政府和公有資本合作，民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的意愿并不強(qiáng)烈。本文從社會(huì)資本參與現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合PPP相關(guān)數(shù)據(jù)資料，分析我國(guó)民營(yíng)企業(yè)參與意愿低的原因，并提出針對(duì)性的建議，以期推進(jìn)我國(guó)PPP實(shí)踐回歸公私合作的本質(zhì)，推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)煥發(fā)生機(jī)與活力。

關(guān)鍵詞：PPP;公有資本;民營(yíng)企業(yè)

基金項(xiàng)目：國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201910285014）

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年4月13日

一、問(wèn)題的提出

PPP（Public-Private-Partnership）是指公共部門和私人部門共同參與生產(chǎn)和提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種模式。PPP模式最早產(chǎn)生于英國(guó)，旨在為提供社會(huì)公共產(chǎn)品的困境提供解決出路。目前，該模式已經(jīng)成為西方各國(guó)普遍采用的一種為提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和數(shù)量的有效措施。在我國(guó)，根據(jù)具體實(shí)踐的發(fā)展，PPP被譯為“政府和社會(huì)資本合作”，其中社會(huì)資本包括國(guó)有資本、民營(yíng)資本、外國(guó)資本等各種形式。可見(jiàn)，我國(guó)目前PPP的實(shí)踐中，“公”與“私”并沒(méi)有明顯的界限，并非西方國(guó)家真正意義上的“公私合作伙伴關(guān)系”。

自2014年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)開(kāi)始了PPP項(xiàng)目的大規(guī)模實(shí)踐。國(guó)務(wù)院、發(fā)改委和財(cái)政部先后出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)文件，支持和推廣PPP在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用。國(guó)家的大力支持為PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供了幫助，推進(jìn)了政府和社會(huì)資本的合作，有利于緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、激發(fā)私人資本的活力。事實(shí)上，從財(cái)政部公布的PPP數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)企業(yè)的參與度并不高，甚至一度出現(xiàn)了“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象。截至2019年12月31日，全口徑PPP項(xiàng)目的累計(jì)成交11，093項(xiàng)，累計(jì)成交規(guī)模達(dá)到16.35萬(wàn)億元。但是從不同所有制資本成交規(guī)模和數(shù)量來(lái)看，民企成交規(guī)模占21.35%，成交數(shù)量占41.9%;央企及地方國(guó)企的成交規(guī)模占75.66%，成交數(shù)量占54%。可見(jiàn)，不論是成交規(guī)模還是成交數(shù)量來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)都不具備明顯優(yōu)勢(shì)，“公公合作”遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了“公私合作”。此外，民企參與了將近40%的項(xiàng)目，但是成交金額卻只有1/5左右，這從另一個(gè)角度說(shuō)明了民企在大項(xiàng)目的獲取上不具有優(yōu)勢(shì)。然而，充分發(fā)揮PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)社會(huì)資本的活力主要體現(xiàn)在民營(yíng)資本的參與中。雖然我國(guó)相關(guān)政策中表示PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方并不排斥公有資本，但是這并不能算是真正意義上的PPP項(xiàng)目。為什么PPP項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)的參與意愿不高？民企參與PPP項(xiàng)目存在著哪些現(xiàn)實(shí)困境呢？本文將根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析我國(guó)PPP實(shí)踐中社會(huì)資本的參與現(xiàn)狀，以及民營(yíng)企業(yè)參與PPP實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。

二、我國(guó)PPP實(shí)踐中社會(huì)資本參與現(xiàn)狀

（一）PPP實(shí)踐中社會(huì)資本的構(gòu)成范圍。在政策制定層面，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委都已發(fā)布了一系列的相關(guān)政策和指令，但關(guān)于PPP實(shí)踐中社會(huì)資本的范圍，不同的主體卻有著不一樣的劃分。2014年財(cái)政部在《政府和社會(huì)資本合作模式》中表明：本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。可見(jiàn)，財(cái)政部已經(jīng)明確表示社會(huì)資本不包括公有資本。國(guó)家發(fā)改委在同年12月發(fā)布的相關(guān)指南中則表示：簽訂項(xiàng)目公司的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。而國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年5月發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)發(fā)辦[2015]42號(hào)）卻表示：在政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。由此可見(jiàn)，政府關(guān)于社會(huì)資本的范圍得到了擴(kuò)大，由先前明確意義上的“公私合作”，擴(kuò)展為“公私合作”和“公公合作”并存的局面。目前，我國(guó)關(guān)于社會(huì)資本的構(gòu)成范圍，按照不同所有制的劃分，主要為民企、地方國(guó)企、其他國(guó)企、央企、央企下屬公司和外企。央企、地方國(guó)企代表的公有制資本和以民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制資本之間的競(jìng)爭(zhēng)逐漸展開(kāi)。總體來(lái)看，我國(guó)國(guó)家層面自2014年起就接連不斷地發(fā)布了一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，推進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)。但是在實(shí)踐過(guò)程中，由于各種因素的限制，民營(yíng)資本面臨著很大的障礙，公有資本仍然主導(dǎo)著我國(guó)PPP實(shí)踐的發(fā)展。

（二）社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)境況。就不同所有制社會(huì)資本的參與情況來(lái)看，在項(xiàng)目數(shù)量上，2019年全年中標(biāo)的社會(huì)資本方共計(jì)1，735個(gè)，其中，數(shù)量最多的是地方國(guó)企，占比38.62%;其次是民企，占比38.15%，以及央企及其下屬公司，占比14.47%;其他國(guó)企和外企的數(shù)量較少，尤其是其他國(guó)企，只占1.5%。總體而言，公有資本數(shù)量在社會(huì)資本中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，占比54.59%，而非公有資本占比45.41%。由此可見(jiàn)，就項(xiàng)目數(shù)量而言，公有資本和民營(yíng)資本相比，具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。此外，在項(xiàng)目規(guī)模上，2019年累計(jì)項(xiàng)目規(guī)模達(dá)到2.6451萬(wàn)億元。其中，地方國(guó)企成交規(guī)模最大，占比接近一半;其次是央企及下屬公司，占比36%，緊接著是民企，占比10.34%，其他國(guó)企和外企的占比仍然較少。共有資本的成交規(guī)模占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，達(dá)到87.5%，而非國(guó)有資本僅僅占據(jù)12.5%。顯然，非公有資本不論是從項(xiàng)目數(shù)量和項(xiàng)目規(guī)模來(lái)看，都處于明顯的弱勢(shì)。與此同時(shí)，我們也可以看出，民營(yíng)企業(yè)成交個(gè)數(shù)占比38.15%，但是其資金規(guī)模卻僅有10.34%，這也進(jìn)一步說(shuō)明民營(yíng)企業(yè)雖然中標(biāo)的數(shù)量較多，但是其資金規(guī)模卻較小，在大的PPP項(xiàng)目上不占據(jù)優(yōu)勢(shì)。（表1）

從近5年民企成交數(shù)量和規(guī)模占比趨勢(shì)來(lái)看，民企在PPP成交市場(chǎng)上的占有率呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。尤其是項(xiàng)目規(guī)模比例，在2019年僅僅只占據(jù)了約10%。由此可見(jiàn)，民營(yíng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的地位逐年降低，民營(yíng)資本的擴(kuò)展受到了極大的阻礙。以上的數(shù)據(jù)和分析表明，在我國(guó)目前PPP的實(shí)踐中，民營(yíng)企業(yè)呈現(xiàn)出參與程度較低，投資項(xiàng)目規(guī)模較小的特征。（圖1）

總之，在實(shí)踐過(guò)程中，民營(yíng)資本與公有資本相比，在市場(chǎng)份額、項(xiàng)目獲取能力方面都處于明顯的劣勢(shì)地位。雖然國(guó)家放開(kāi)社會(huì)資本的范圍，允許公有資本參與到PPP實(shí)踐中，但是以“公公合作”為主的政社合作并不符合當(dāng)前社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給側(cè)改革的初衷。大量的公有資本參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給當(dāng)中，一方面可能會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體運(yùn)行效率低下，降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量;另一方面國(guó)有資本的大量參與會(huì)擠出私人資本，不利于激發(fā)民營(yíng)企業(yè)的活力，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。

三、社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目意愿分析

（一）PPP項(xiàng)目收益率較低。社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的主要目的在于獲取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資規(guī)模大，對(duì)于以盈利為最終目標(biāo)的民營(yíng)企業(yè)而言，如若沒(méi)有可觀的利潤(rùn)率，很難調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與到PPP項(xiàng)目中來(lái)。2018～2019年，我國(guó)已成交PPP項(xiàng)目的平均投資回報(bào)率為6.6%，回報(bào)率最低為5.89%，最高為7.25%。而我國(guó)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的商業(yè)利潤(rùn)底線為8%～10%。毫無(wú)疑問(wèn)，不論是平均回報(bào)率還是最高回報(bào)率，都無(wú)法達(dá)到民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的最低盈利要求，由此可見(jiàn)，我國(guó)PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)率對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，確實(shí)缺少吸引力。不同于民營(yíng)企業(yè)，國(guó)有企業(yè)在國(guó)家的支持下兼具營(yíng)利性和公益性的特點(diǎn)。對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，不僅僅需要考慮到項(xiàng)目的潛在收益，還要關(guān)注項(xiàng)目外在的社會(huì)效益和戰(zhàn)略性質(zhì)，即能夠承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的同時(shí)，也愿意承擔(dān)一些戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的公益價(jià)值。因此，國(guó)有企業(yè)往往能夠接受低于8%的項(xiàng)目收益率，甚至能夠接受一些負(fù)利潤(rùn)率的項(xiàng)目。由于PPP項(xiàng)目屬于公共產(chǎn)品，收益率較低，確實(shí)會(huì)限制民營(yíng)企業(yè)的參與熱情，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)的參與度較低。

（二）民營(yíng)企業(yè)自身能力有限。我國(guó)PPP項(xiàng)目在合作模式上的一個(gè)顯著特征是社會(huì)資本方一般需要具備投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的綜合能力，社會(huì)資本需要成立項(xiàng)目公司來(lái)與政府制定的實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂項(xiàng)目合同，履行相關(guān)職責(zé)義務(wù)。在PPP項(xiàng)目中，政府推出的多是市政工程、交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)大型工程，其資金需求往往是達(dá)到幾十億元甚至上百億元。民營(yíng)企業(yè)由于自身資金有限、融資能力較弱，其自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以滿足項(xiàng)目的需求，項(xiàng)目對(duì)投資能力的高要求阻礙了整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱的民營(yíng)企業(yè)的參與。

（三）政府部門失信行為的影響。PPP模式在中國(guó)的實(shí)踐中表明，PPP項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)就是政治風(fēng)險(xiǎn)。政府既作為PPP項(xiàng)目的合作方，同時(shí)又是項(xiàng)目的監(jiān)督者，政府的某些不當(dāng)行為將會(huì)對(duì)項(xiàng)目帶來(lái)巨大的負(fù)面影響。例如，由于PPP項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)、時(shí)間跨度大，項(xiàng)目存續(xù)期間政府領(lǐng)導(dǎo)部門變更的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)任的政府領(lǐng)導(dǎo)人很有可能違反早已簽訂的合作條款，在這種情況之下，很難維系民間資本和政府部門的長(zhǎng)期合作關(guān)系，最終會(huì)影響到項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。且我國(guó)目前PPP項(xiàng)目合同在簽訂的過(guò)程中，手續(xù)較為繁瑣，政府在簽訂項(xiàng)目合同時(shí)往往不夠規(guī)范，許多合作條款的內(nèi)容模糊不清，導(dǎo)致項(xiàng)目后期運(yùn)行階段若出現(xiàn)特殊因素?zé)o法可依，嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)資本方的利益。鑒于項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中政府可能發(fā)生的失信行為，民營(yíng)企業(yè)對(duì)政府的誠(chéng)信度心存擔(dān)憂，進(jìn)而阻礙了民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性。

四、我國(guó)PPP實(shí)踐未來(lái)改進(jìn)方向

（一）設(shè)立PPP激勵(lì)制度，保證項(xiàng)目的合理收益。合理的投資收益是民營(yíng)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域的主要?jiǎng)恿ΑPP作為一種制度安排要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，關(guān)鍵在于是否存在激勵(lì)性和交易成本的節(jié)約。對(duì)于使用者付費(fèi)類型的經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，適度讓利，提升項(xiàng)目的附帶商業(yè)化收益。政府需要保證PPP項(xiàng)目的合理收益，加快財(cái)稅體制改革，給予民營(yíng)企業(yè)適當(dāng)?shù)恼邇A斜。目前，10%的PPP財(cái)政承受壓力對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)薄弱的地區(qū)而言，難以滿足PPP的實(shí)際投資需求，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個(gè)地區(qū)實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況，適當(dāng)調(diào)整PPP的財(cái)政承受紅線。通過(guò)健全財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、稅收優(yōu)惠或減免，降低運(yùn)行成本，提升民營(yíng)資本的內(nèi)在盈利能力。

（二）組建專業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，提升民營(yíng)企業(yè)參與能力。鑒于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，單個(gè)民營(yíng)企業(yè)很難承受項(xiàng)目運(yùn)行期間所需的人力、物力和財(cái)力，因此可以積極引導(dǎo)各個(gè)民營(yíng)企業(yè)根據(jù)不同項(xiàng)目的類別和層次，組建專業(yè)的社會(huì)資本團(tuán)隊(duì)。積極推動(dòng)創(chuàng)新實(shí)力強(qiáng)、技術(shù)水平高、管理能力佳的民企通過(guò)聯(lián)合體的形式參與到PPP項(xiàng)目的建設(shè)中來(lái)，不斷提升社會(huì)資本方的融資、管理和服務(wù)的水平。此外，政府要大力扶持本土民營(yíng)企業(yè)的成長(zhǎng)，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)技術(shù)變革，創(chuàng)新企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制，積極挖掘民營(yíng)企業(yè)的潛力，將其培育成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的中堅(jiān)力量。由此，民營(yíng)企業(yè)總體實(shí)力的增強(qiáng)為其進(jìn)入PPP領(lǐng)域奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）明確政府角色定位，規(guī)范政府行為。首先，政府應(yīng)當(dāng)明確自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的定位，規(guī)范自身行為，在裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色中進(jìn)行合理調(diào)整，為民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目營(yíng)造良好的政治制度環(huán)境，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的事前、事中和事后的監(jiān)督。其次，要強(qiáng)化政府的契約意識(shí)，保證政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性。政府需要加強(qiáng)信用保障機(jī)制，嚴(yán)格遵守項(xiàng)目存續(xù)期間與合作方簽訂的有關(guān)契約，克服新人不理舊賬的問(wèn)題，降低民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的顧慮。最后，政府應(yīng)當(dāng)依托全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)加強(qiáng)項(xiàng)目信息披露，盡可能向社會(huì)展示項(xiàng)目的最新動(dòng)態(tài)和信息。在選擇社會(huì)資本的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)從公平出發(fā)，營(yíng)造公平透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，選擇最優(yōu)的社會(huì)資本，向社會(huì)展示政府強(qiáng)烈的合作意愿與誠(chéng)意，吸引民營(yíng)企業(yè)的參與。

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