“港區國安法”，以法律威懾力改變香港困局

崔雋

5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（以下簡稱“決定”）。如同幾天前十三屆全國人大常委會副委員長王晨對決定草案做說明時一樣，人民大會堂里響起了長時間的、熱烈的掌聲。

“掌聲經久不息，我想這里包含一個肯定、一個譴責和一個期待。既表達了代表們對國家捍衛主權的肯定，也表達了對‘反中亂港分子與境外反華勢力干涉香港事務的嚴厲譴責，以及希望通過對國家安全立法讓香港社會回歸正軌、讓香港市民安居樂業的期待。”中國人民大學“一國兩制”法律研究所所長、全國人大常委會香港基本法委員會委員韓大元對記者說。

“港區國安法”是對暴徒有力的懲治

韓大元與香港有著很深的交集。1997年，韓大元已在中國人民大學任教10年。他的導師許崇德是新中國憲法學發展的重要奠基者之一，也是基本法起草委員會委員，直接參與了香港從回歸到設立特別行政區的全過程。作為許崇德的學生，韓大元也開始關注基本法實踐問題，并參與了基本法理論研究、編寫教材和法律論證等工作。

此后基本法逐漸成為他教學與研究的一個重要方向。

記者：決定正文部分一共有7條，您最關注的是哪幾條？如何解讀？

韓大元？：這7條都很重要，它們是具有內在聯系的整體。我個人比較關注第六條，相對來說，這條內容豐富，賦予了全國人大常委會明確的憲制義務，對未來相關國家安全法律的制定和生效，做了非常重要的憲制性安排。

首先，全國人大授權全國人大常委會，就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律。其次，它對全國人大常委會制定這部法律提出了明確的立法任務，即切實防范、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。

同時，這條明確了國家安全相關法律在香港的實施方式，即全國人大常委會通過制定全國性法律后，將按照基本法第十八條第二、三款，將其列入附件三，由香港特別行政區在當地公布實施，不采用立法實施。

記者：基本法第二十三條中提到了7種危害國家安全的行為和活動，這次為什么只針對上述4種危害國家安全的行為和活動立法？

韓大元？：首先要明確的是，制定“港區國安法”與基本法第二十三條之間有一定聯系，但不是代替基本法第二十三條立法，香港特別行政區仍然要加快落實基本法第二十三條立法的義務。

基本法第二十三條明確了7種危害國家安全的行為和活動，決定中是4種。“分裂國家”這一項是兩者都有的，因為這是危害國家安全最嚴重的行為和活動之一。

不同的是，決定中的表述是“顛覆國家政權”，基本法第二十三條的表述是“顛覆中央人民政府”，兩者有一定重合，但并不完全一致。中央人民政府指的是國務院，但這次將范圍擴大至不能“顛覆國家政權”。此外，基本法第二十三條也沒有“組織實施恐怖活動”的相關規定，“外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動”也與基本法第二十三條規定的最后兩項行為存在較大區別。在這個意義上，那種認為中央代替特區對國家安全立法或收回對特區立法授權的理解是不準確的。

香港修例風波以來，分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動已成為最嚴重的危害國家安全行為和活動。外國和境外勢力干預香港事務也愈演愈烈，美國通過“香港人權與民主法案”后，已是赤裸裸地以自己國內法干預中國內政。這種情況下，我們要通過法律進行反制，所以把這4項最突出的危害國家安全行為和活動作為立法主要內容。

記者：此前審判亂港暴徒的罪名是“暴動、非法集結、傷人、刑事毀壞、襲警”等，無法以危害國家安全罪名起訴，甚至幕后策劃者、勾結外部勢力者仍逍遙法外，因此大家特別關注的是，“港區國安法”將會如何執行和落實？對亂港勢力會有怎樣的制裁措施？

韓大元？：首先決定具有法律效力，對香港發生的危害國家安全的行為和活動做了嚴正的表達，也是最高國家權力機關的國家意志體現，對亂港勢力已經產生了威懾力。同時，全國人大常委會根據授權將相關法律任務具體化，即把上述嚴重危害國家安全的行為和活動法律化，規定犯罪的構成要件。此外，決定中還明確，制定國家安全相關法律的同時要強化執行機制，包括香港要建立健全維護國家安全的機構和執行機制，同時中央人民政府維護國家安全的有關機關根據需要將在香港特別行政區設立機構，依法履行維護國家安全的職責。

可以看出，決定從制定法律到配套制度做了機制和程序上的安排。我想，在法律實施方面和對防范、制止、懲治嚴重危害國家安全的行為和活動方面，會有一些新的探索和機制。

記者：這些天，亂港分子開始打著“反國安法”的旗號在香港街頭實施暴行，您怎么看“港區國安法”在立法和實施過程中將要遭遇的阻力？

韓大元？：我想，香港修例風波以來的這種暴力活動不會馬上消失，因為“港區國安法”的制定和配套機制的建立，正是對暴徒有力的懲治，他們的活動空間會越來越小，自然不會罷休，會通過各種方式阻礙法律實施。

亂港勢力越不罷休，我們越要建立和完善維護國家安全的法律制度。法律制度一旦建立，會形成強大的法治凝聚力，特別是香港市民對法治秩序和良好生活的期待會形成強大的社會共識。阻礙雖然存在，但是法律的威懾力會盡快改變香港困局，使其回到正常法治秩序。

記者：亂港分子宣稱，“港區國安法”是對“一國兩制”的沖擊，您怎么看待這種說法？

韓大元：這完全是一種歪曲。香港回歸的23年里，“一國兩制”取得了舉世矚目的成就，這是客觀事實。回歸之初，國家出于對特別行政區的信任和尊重，以及對“一國兩制”下香港法律文化與制度的尊重，把本應由國家直接立法的基本法第二十三條立法權授權給特區政府，這在世界上是沒有先例的。可是23年來，這部分立法遲遲未完成，導致了國家安全的重大風險，成為“一國兩制”實踐中重大的制度短板。

為了補齊短板，在特區政府無法履行，或者在可預見的未來無法履行基本法第二十三條自行立法時，國家出手來立法，通過建立健全特區維護國家安全的法律制度，確保“一國兩制”制度體系繼續健康、穩定地發展。

“這不再是我熟悉的香港了”

上世紀90年代，人大法學院與香港城市大學有聯合培養研究生的項目，因此早在香港回歸前，韓大元就不定期赴港給學生講課。回歸后，香港和內地的學術交流更加頻繁，他每年要去香港三四次。20多年里，六七十次的往返，讓韓大元對香港這座城市和香港人有了很深的印象。“回歸后我去香港，始終能感受到香港社會的法治精神和良好秩序，還有香港人奮斗進取的‘獅子山精神，人們之間相互尊重、友好祥和。”

這兩年韓大元明顯感覺，香港變得越來越陌生了。政治化的爭論開始脫離法律框架，不同觀點之間難以包容，逐漸演變成暴力沖突，本應是理性表達觀點的香港立法會，也變成了政治暴力的場所，基本法規定民眾享有的基本權利和自由得不到保障，這座城市正在承受巨大的傷害。“這不再是我熟悉的香港了。”韓大元感嘆。

修例風波中，當看到有青年參與沖擊中聯辦、侮辱國旗和國徽的暴力活動時，韓大元感到難以忍受。“國家是有尊嚴的，國家的尊嚴是我們每個人的尊嚴。你可以表達你的觀點，但是不能使用暴力，不能用這樣野蠻、不文明的方式抹黑自己的國家。回歸后成長起來的一些年輕人缺少國家認同，排斥國家歷史，這讓我們必須再次明確，開展憲法、基本法教育和國家安全教育對香港來說非常必要。”

2018年，韓大元當選全國人大常委會香港基本法委員會委員，除了參與基本法理論研究、參加日常會議研討香港法律制度和熱點問題等，他還參加了不同形式的法律宣傳活動，希望讓更多香港市民了解憲法與基本法。去年 12月4日是第六個國家憲法日，香港街頭暴力行為正持續升級，但韓大元仍然趕到香港，為特區政府官員、中學生和社會各界人士做了題為“憲法與國家發展”的專題講座。他特意給每位參會的嘉賓和同學帶去了中華人民共和國憲法文本。“越是這種時候，越要與香港各界交流，特別是讓青少年了解國家法治發展與進步，提升國家認同。”他將此視作一名學者的責任。

在未來的“港區國安法”立法和實施過程中，韓大元作為基本法委員會委員，將持續參與相關咨詢工作。他希望通過自己的一份貢獻，盡早看到那個回歸到法治正軌的、朝氣蓬勃的香港。

對國家安全立法，美英歷來實行雙重標準

就在全國人大將“港區國安法”納入會議議程后，以美國國務卿蓬佩奧為首的部分美英政客反應強烈，多次妄加評論，粗暴干涉香港事務和中國內政。在韓大元看來，針對國家安全立法，美英歷來實行雙重標準。“現在世界200多個國家，盡管國情不同，但基本都建立了適合于本國的國家安全制度。特別是美英等西方國家，面對恐怖主義等危害國家安全的挑戰時，明確提出本國安全優先戰略，國家安全法律措施越來越嚴厲，種類越來越繁多。但為了遏制中國，他們總以人權為借口，對中國國家安全立法指手畫腳。”

美國歷來在國家安全立法領域“嚴防死守”。“二戰”后，美國正式系統地進行了國家安全機構體制的立法、打擊共產黨的立法、技術偵察的立法、政治間諜的立法和保護情報人員身份的立法。1947年，時任美國總統杜魯門簽署了《國家安全法》，這是世界上第一部專門就國家安全問題制定的法律。該法的宗旨是“為未來美國國家安全提供一個綜合規劃”。五角大樓、國家安全委員會、中央情報局等機構都是這部法律的產物。

冷戰結束后，美國又進行了國家安全教育立法，加強反間諜立法、反經濟間諜立法等。隨后，“9·11”事件刺激了美國進一步加強國家安全立法和執法力度的決心，先后通過了2001年《愛國者法》、2002年《國土安全法》、2007年《外國投資與國家安全法》、2014年《網絡安全增強法案》和2018年《外國投資風險審查現代化法案》等，作為對國家安全法律體系的重要補充。

在這些法律的立法和實施過程中，一些舉措引發過爭議。比如《愛國者法》授權美國國家安全局進行廣泛監聽，侵犯了民眾的通信自由。2015年6月，時任總統奧巴馬簽署頒布《美國自由法》，對《愛國者法》中的國內監控項目作出修改，要求美國政府自當年11月29日起不得全面監控美國國內電話記錄，只有獲得法院批準后，才能向通信公司索取特定嫌疑對象的有關電話記錄。

“特朗普上臺后，也對美國的國家安全制度做了調整，基本趨勢是進一步強化。這幾年美國最高法院的判例和美國總統的行政命令都體現了一點——當公民權利與國家安全出現沖突時，美國一些執法機構和政府機關總會選擇以國家利益、國家安全為優先。”韓大元說。截至目前，美國已有至少20部涉及國家安全的法律法規，是世界上國家安全立法最多、最復雜、最全面的國家。

與美國相比，英國早在1911年就發布過《官方保密法》，其國家安全法律體系也經歷了不斷完善和細化的過程。尤其在“9·11”事件后，英國在10年內連續出臺多部與反恐和國家安全相關的法律。

2001年12月，英國議會通過《2001年反恐怖、犯罪和安全法案》，確立了英國打擊恐怖主義的基本法律框架。其中一些條款引發了爭議，比如政府有權不經起訴和審判無限期拘押外籍恐怖主義嫌疑人。后來這一條款在2004年被廢止。2005年的倫敦地鐵恐襲事件催生了《2006年反恐怖主義法》，該法把“鼓動、縱容恐怖主義”定義為刑事犯罪。 2015年英國議會頒布了《2015年反恐與安全法案》，要求以更大力度防止青少年思想被極端化、航空公司必須更有效提供乘客信息等。2020年2月，英國《緊急反恐法》也開始生效。

“總體上，對國家安全立法是世界各國通行的做法。一個國家，如果沒有國家安全的法律制度，就無法有效保障國家的發展與公民的權利和自由。”韓大元說，“當前美英等部分政客以有色眼鏡看待香港回歸23年來‘一國兩制成功實施的現實，以不客觀的態度歪曲23年來香港在人權和自由保障上取得的成就。現在他們就‘港區國安法在國際輿論上對中國施壓，這種壓力恰恰證明對國家安全立法是必要的，既是維護國家主權，也是運用法律對西方遏制中國發展的有力回擊。”

（摘自《環球人物》2020年第11期。作者為該刊記者）