促進自行車交通發展的美國規劃經驗與借鑒

蔣希冀 葉 丹 JIANG Xiji, YE Dan

0 引言

城市交通的發展深刻地影響著美國城市發展特征。其中，自行車交通所扮演的角色發生著顯著變化，自行車經歷了從非交通工具到作為促進公共交通出行的輔助交通工具，再到逐漸成為近距離出行的重要交通工具的轉變。這樣的地位變化正是受到美國城市交通問題凸顯（如交通堵塞）和人們健康意識增強的影響。通過完善的規劃和設計引導，以及法律和政策保障，美國從國家到地方的自行車交通發展迅速。近10年來美國采用自行車作為交通方式的通勤人口數量增長了60%[1]。而2014年美國自行車銷售總量高達1 820萬輛[2]，到2016年全美共計建成55個共享單車系統，單車數量達4.2萬輛[3]。本文厘清美國自行車交通發展的歷史背景，明晰各時期自行車交通發展的目的與遇到的問題，并分析美國在大力促進自行車交通發展方面的多種規劃策略和制度保障，旨在為我國自行車交通健康發展提供借鑒。

1 美國城市發展與自行車交通發展歷程

1.1 美國城市發展階段

美國城市發展大致經歷了4個階段，城市的發展特征與交通方式變化關系緊密。

19世紀80年代到20世紀末的一百多年時間里，美國城市的發展可以分為城市擴張時期（1880—1920年代）、城市郊區化時期（1920—1960年代），以及區域城市發展時期（1960—2000年代）[4]53。其中，城市擴張期的美國城市由于電車的建設與發展，城市建設開始向外蔓延。到了城市郊區化時期，隨著小汽車的出現，美國城市開始迅速向外蔓延，中心城區連同以有軌電車為代表的公共交通迅速沒落；同時城市開始出現交通擁堵、能源和土地浪費、環境污染等問題[5]。之后，隨著美國政府重新推進公共交通建設，區域城市發展時期的美國城市伴隨著軌道交通建設再次興盛。重型軌道交通將近郊區、遠郊區和中心城區有機聯系起來，為中心城區帶來了新的活力。

進入21世紀，隨著諸如新城市主義、精明增長等新的城市發展理念的提出，美國城市進入精明發展時期（2000年至今）。美國的城市交通發展更加強調公共交通的重要性，同時注重城市內部交通混合和包容性特征。城市的發展開始追求多種交通出行方式的共存，并努力構建不同交通出行方式之間的良好銜接系統。

1.2 美國自行車交通所扮演的角色

在城市發展的進程中，美國自行車交通所扮演的角色發生著顯著變化，自行車經歷了非交通工具、促進公共交通出行的輔助交通工具、近距離出行的重要交通工具3個階段。

（1）非交通工具

自行車在城市擴張時期和城市郊區化時期并未明確作為一種居民出行的交通工具。雖然美國早在19世紀60年代就出現了“自行車”（當時還被稱為“快腳”，有兩個輪子，但還是靠腳走路前行），在20世紀初開展了業余自行車比賽，但是自行車僅僅作為部分人鍛煉身體的工具或參加比賽時使用。

（2）促進公共交通出行的輔助交通工具

在區域城市發展時期，自行車交通開始逐漸被重視，并作為公共交通的輔助交通方式得到長足發展。政府將鼓勵騎行和步行，開辟步行和騎行街道作為增強公共交通競爭力的重要舉措，并取得積極效果[4]54。城市居民可以較為便捷地騎行至軌道交通站點換乘通勤，極大地提高了城市交通運營能力。

（3）近距離出行的重要交通工具

到了21世紀，自行車成為較近距離出行的重要交通工具。根據美國交通部（US Department of Transportation, USDOT）的統計，1977年自行車出行占居民總出行量的比例為0.6%，而2009年這一數值增長到1%；1980年每天騎自行車通勤的人數為468人/千人，到2009年增長至766人/千人[6]。美國城市居民越來越多地將自行車作為健康鍛煉和上下班的重要交通工具。

2 美國自行車交通存在的現實問題

21世紀第1個10年中，雖然自行車交通在美國城市交通中的地位越來越重要，選擇騎行出行的人數也越來越多，但美國自行車交通仍在基礎設施建設與安全保護、交通觀念、騎行環境與體驗，以及法律和制度保護等方面存在一些問題。

2.1 高發的交通事故率

騎行相關的交通事故時有發生，導致自行車交通發展受阻。根據美國交通局2007年的報告，2004—2005年數據統計發現：每100萬km的自行車交通事故率為3.75起[7]。登納林和米克調查發現波士頓每100萬km的自行車交通事故率甚至高達54起[8]。《安全騎行：紐約市騎行人數和安全》中指出2006—2016年間，紐約市有199名騎行者因交通事故死亡；2006—2014年間，3 395名騎行者受傷[9]。騎行的安全得不到保障，將會嚴重影響居民選擇自行車通勤或游憩的體驗及意愿，阻礙自行車交通的健康發展。

2.2 路權地位較低

雖然近十幾年，美國自行車交通得到了顯著發展，但在交通出行結構中所占比例仍較低，道路通行權利得不到充分重視。這一特征主要體現在未設置騎行專用道、自行車需在機動車路面上混行，交叉口未考慮自行車過街的安全，缺乏清晰的指示標識，騎行與人行之間相互干擾，景觀植被設置缺乏對騎行者的保護，以及騎行路面的舒適度較差等方面。

路權地位的提升能夠有效地吸引人們在較近距離出行時選擇自行車。研究表明，自行車合理的出行距離為0.5—10.0 km的范圍，而距離在0.5—3.5 km之間時，居民最常使用自行車[10-12]。充分尊重騎行在城市交通中的路權地位，通過提高騎行安全保護、營造良好的騎行環境等方式可以吸引更多較近距離的騎行出行居民。

2.3 騎行網絡化程度較差

21世紀初，美國城市內部自行車交通網絡還未形成系統，連續騎行感受較差。例如，波士頓市2008年自行車里程僅為88.5 km，只有城市中心區少數幾條道路上有自行車道（見圖1）[13]3。雖然紐約城市路網密布，但騎行道也主要集中在曼哈頓區、布魯克林區和皇后區的部分區域，且存在較多斷頭自行車道（見圖2）[9]5。

低網絡化的騎行環境會深刻影響居民使用自行車出行的意愿。麻省理工大學開展了一項針對圣何塞市城市路網的研究，指出該市現狀自行車出行占比較低；如果能夠推進總長約50 km的一項道路改進工程，加強自行車道網絡連通度，其自行車出行比重能增加2倍[14]。

2.4 法律保障機制不健全

騎行者在道路上的各項權利亟待得到法律保障，包括騎行在交通空間中的優先度和安全性的保障，以及規范不同類型的騎行和相關行為。美國城市的發展在很長一段時間內都是機動車主導的模式，自行車交通的路權地位較低。當道路為機動車和自行車同時使用時，沒有法律明確提出機動車有讓自行車先行的義務。同時，不同騎行者之間也存在一定的安全影響。在騎行的人群中，有以低速慢行為主的、以游憩為目標的人群，也有以中速騎行的通勤人群，部分騎行者也可能以高速鍛煉為主。這些人群的騎行安全、自行車停放安全以及攜帶自行車乘公共交通的安全等都需要法律明確予以保護。

3 促進自行車交通發展的規劃策略和制度保障

在上述交通發展背景及面臨現狀問題的情況下，美國各級政府開始強調自行車交通的重要性，積極開展相關建設指南（手冊）和自行車交通規劃的編制工作，并逐步健全自行車交通法律和政策體系，有效地促進了美國自行車交通的健康發展。

3.1 規劃對路權理念的重視

路權理念隨著城市的發展和新思想的注入發生了顯著變化。這一變化主要體現在慢行交通（騎行、步行）在城市道路路權地位上的明顯提升。重要的規劃理念或交通管制方法包括“完整街道”“道路瘦身”和“共用自行車道”等（見表1）。同時，美國也廣泛推廣“自行車友好社區”（Bicycle Friendly Community）理念。該理念通過開展針對工程措施、教育措施、鼓勵措施、制度措施和規劃評估的綜合評價，旨在為那些積極支持自行車發展、鼓勵自行車路權的城市提供獎勵[15]。在這些新思想的指導下，規劃開始通過路網建構、工程設計和標識設計手段等促進居民健康、安全的自行車出行。

3.2 明確的發展目標與實踐計劃

圖1 2008年波士頓市自行車道網絡

圖2 2006年紐約市自行車道網絡

表1 促進自行車交通發展的重要規劃理念

美國地方政府積極編制自行車交通發展規劃并為此制定了明確的發展目標與實踐計劃。詳細的實施安排涵蓋了包括工程計劃、投資成本與融資渠道在內的多方面內容，極大地促進了規劃落地。例如，華盛頓州在2008年編制的《華盛頓州自行車設施和人行道規劃（2008—2027）》中提出降低步行和騎行交通事故率并提升慢行道里程的總目標[23]?；谠摽偰繕?，華盛頓州交通局（Washington State Department of Transportation, WSDOT）在規劃編制中從保護性、安全性、出行方便性、環境和管理5個維度確定了分目標，并針對上述5個維度的發展目標提出2—20年不等的實施計劃。同時，規劃還強調州、區域和地方政府需要通力協作并為此規劃的實施做出積極許諾。目標的細化并基于此明確具體工程和實施步驟大大促進了規劃的可實施性，有利于自行車交通的快速、健康發展。

3.3 全境自行車路網規劃

系統地安排不同空間層次的自行車網絡可以實現自行車交通的全域化發展。部分聯邦政府在全國的骨架自行車路網上開展了針對全州的自行車網絡規劃。之后，縣郡和城市的自行車路網規劃在州規劃的基礎上進一步明確管轄區域內自行車道路之間的聯系系統。例如，明尼蘇達州在自行車交通規劃編制中以美國自行車網絡為指導制定全州自行車路線，并在包括州府明尼阿波利斯市在內的多個城市編制了自行車交通規劃；通過對現狀道路的梳理以及可以增設或改良路段的分析，市政府提出構建總體自行車網絡的目標和行動計劃[24]1。

3.4 自行車車道類型細分

針對不同道路空間特征和騎行需求的自行車車道類型細分不僅能更好地促進其與現狀道路空間進行融合，也能更加明確針對不同騎行特點的具體道路規劃設計、工程建設以及交通管理策略。蒙特立馬縣規劃局在其編制的《自行車設施設計工具集》中將全縣自行車道歸納為5個典型類型，即自行車道路、分離式自行車道、條紋式自行車道、路肩自行車道和共用車道，并對每種類型道路的設計寬度、與斷面其他功能板塊之間的關系以及交通流量進行詳細引導（見圖3）[25]7-21。蒙特立馬縣對于自行車道類型的細分和規劃管控極大地促進了其成為一個全球典型自行車社區的建設。又如，加利福尼亞州洛杉磯縣的卡爾弗市將其規劃的自行車道分為自行車小徑、自行車道、共用自行車線路、僅有標識的自行車線路和潛在的自行車友好街道，并制定了每類自行車道的建設目標[26]。

圖3 蒙特立馬縣規劃的典型自行車道與道路斷面形式

3.5 自行車交通工程技術指導

從21世紀開始，美國聯邦政府和相關機構編制了一系列國家層面的自行車發展規劃或設計指南，為地方自行車交通發展提供詳細的工程技術指導。美國全國整體層面的相關規劃或技術指南體現出對自行車交通發展和道路基礎設施設計的總體考量，主要文件包括《城市自行車道設計指南（第二版）》[27]、《騎行設施發展指南（第四版）》[28]和《獨立自行車道規劃與設計指南》[29]（見表2）。

3.6 完善法律和制度保障

美國聯邦政府頒布了一系列政策和規范文件以保障自行車交通發展，規范居民騎行行為。2010年美國交通部發布《關于面向自行車和行人的政策綱領》[30]。該綱領強調：（1）步行和騎行與其他交通方式一樣重要；（2）確保不同年齡的人群和殘疾人士擁有選擇不同交通方式的機會；（3）明確自行車設施最低設計標準；（4）將騎行道與橋梁有機連接起來；（5）搜集騎行數據以便于更好地設計和更新騎行設施；（6）加強騎行設施維護。

另外，美國地方政府還頒布了一系列引導具體騎行行為的法律文件，涵蓋騎行頭盔的佩戴與使用、自行車停放、交通信號燈指示與標識、攜帶自行車上公共交通工具的行為、非道路上的自行車騎行、禁止在高速路上騎行等多個方面內容。

4 促進自行車交通發展的美國地方規劃（指南）編制實踐

4.1 地方實踐總述

近20年來，美國從聯邦州到縣郡、城市，再到城市中具體街區（社區）都在大力開展自行車交通發展相關規劃編制實踐工作，不少地區成效顯著。在聯邦州層面，截至2017年9月，全美已有35個州完成或者正在編制自行車相關規劃，占全美聯邦州總數的70%。其中，已編制相關規劃的州有26個，正在更新規劃編制的州有5個，另外有4個州正在編制相關規劃（之前未編制）（見圖4）。在縣郡和城市層面，不僅大城市和城市內部街區（如芝加哥、洛杉磯、紐約），以及交通更為發達的郡縣（如克拉克縣、蒙哥馬利縣）開展自行車規劃編制與實踐，許多中小城市（如卡爾弗城、帕薩迪納）和郡縣（如斯波坎縣）也編制了自行車交通規劃，大力推進各自轄區內的自行車交通發展。

4.2 案例分析

4.2.1 明尼蘇達州自行車系統規劃

明尼蘇達州交通局（Minnesota Department of Transportation, MnDOT）在過去20年開展了一系列關于自行車交通的規劃和研究。在1996年首次編制了自行車交通規劃（《明尼蘇達州自行車交通規劃和設計指南》）后，州政府于2013年開展了覆蓋全州的自行車規劃研究（包括對政策和規劃實施環境的分析、現狀自行車信息及路網地圖、未來的規劃目標等）。該規劃研究為2016年編制的《明尼蘇達州自行車系統規劃》提供了基礎數據和決策支撐。

表2 美國全國層面主要自行車發展相關規劃（指南）

2016年編制的自行車系統規劃更明確地指出騎行對所有人都具有安全性、便捷性和舒適性的優點，并制定了4個具體發展目標：（1）建立和維持安全舒適的騎行設施供所有年齡階段和不同體能人群使用；（2）通過滿足區域和本地騎行需求以構建本地騎行網路聯系；（3）與全國、州、區域和本地的伙伴合作以共同建設一個相互連接、網絡化的全州騎行道路網絡；（4）提高騎行人群數量。

針對具體目標，該規劃提出多個切實可行的策略。以發展全州自行車網絡為例，州交通局提出4個具體策略：（1）以美國自行車網絡為指導，與當地機構和伙伴合作，制定全州自行車路線和全國自行車路線；（2）共同開發、評估或更新規劃線路，以及推廣規劃線路；（3）與伙伴合作改進規劃的國家自行車路線，以提高這些設施的便利性和舒適性；（4）集中、統一數據收集以獲取全州自行車網絡的最新信息。規劃制定了從全州到區域尺度的自行車路網規劃圖（見圖5-圖6）。

最后，規劃對未來5年（2016—2020年）明尼蘇達州自行車系統建設制定了19條具體的實施策略，包括制定一個本地自行車規劃技術援助計劃、促進本地社會合作伙伴的參與、繼續支持讓地方司法機構靈活選擇自行車道路設計等。針對每條實施策略，規劃還明確了具體的實施行為、核心資源、預計完成時間以及預期成果。

4.2.2 為了騎行的芝加哥街道2020年規劃

芝加哥市政府部門一直以來都關注居民自行車出行。目前，全市自行車道里程已經超過322 km。從20世紀60年代開始，其先后頒布過《完整自行車路線系統導則》（1967年）、《2000年自行車規劃》（1992年）、《2015年自行車規劃》（2006年）以及《為了騎行的芝加哥街道2020年規劃》4個自行車專項規劃。

最新編制的《為了騎行的芝加哥街道2020年規劃》[32]22-23更加關注人們的騎行需求和不同類型自行車道（鄰里自行車道、穿城自行車道和自行車專用道）的特點，通過對全市和8個分區詳細的路線規劃（見圖7-圖8）和已實施案例的研究（見圖9），制定具體的實施計劃，以實現騎行友好芝加哥的目標。該規劃提出3個規劃實施階段。第一階段：到2015年，全市建成100 mile（約160.9 km）獨立式自行車道和10 mile（約16.1 km）鄰里綠道；第二階段：到2020年，增加50 km獨立式自行車道以及更加關注鄰里自行車道建設（包括30 mile（約48.3 km）的鄰里綠道和40 km的自行車道）；第三階段：完成全市自行車路網規劃中剩下路段的建設。同時，羅列出第一個階段每年的具體規劃項目清單。

圖4 全美各州編制自行車規劃情況

圖5 明尼蘇達州全州自行車首要連接線規劃網絡

圖6 東北區域自行車首要連接線規劃網絡

圖7 芝加哥市自行車路網規劃

圖8 芝加哥市西南區域自行車路網規劃

圖9 55號大街（南區）改造前后對比照

另外，為了進一步提升規劃的可行性和工程技術指導性，規劃還給出對典型自行車道、騎行標識、混合交通區、兩處左轉區、交叉口區劃標志以及自行車停車區域的設計方法、設計優點與注意事項。以兩處左轉區（Two-stage turn boxes）為例，在共用車道上行駛的自行車如果要左轉，可以先駛入交叉口區域地面畫有左轉自行車標識的區域等待綠燈（見圖10）。這一設計方法有效地解決了交叉口處共用車道中左轉自行車和機動車流之間沖突的問題。

4.2.3 華盛頓州立大學自行車和步行道規劃

華盛頓州立大學于2012年編制了校園總體規劃，次年Alta規劃和設計機構編制了《華盛頓州立大學自行車和步行道規劃》。該規劃旨在構建一個可以安全地容納人們騎行、步行和在其中活動的大學校園。在這一愿景下，規劃編制人員進一步明確了7個具體規劃目標（健康和安全、教育和鼓勵、執行、交通融合、可持續性、實施計劃、責任制），并組織開展了基礎現狀調研、社區工作坊（社區居民、學生、教師等共同參與探討現實問題和規劃方案），以及利益相關者溝通會議。規劃分析了現狀自行車路網存在的問題（包括斷頭路、缺失的廊道和區域聯系）（見圖11），并提出修復既有系統、自行車與老城區的連接、校園內部流通性3大策略（見圖12）。這些策略有益于構筑一個“外通內暢”的華盛頓州大學自行車交通路網體系。

為了提升可實施性和計劃性，規劃詳細羅列了3大策略的規劃對象道路或節點清單（修復型16個、外部聯系型15個、內部暢通型18個），并對這些道路和節點都進行了詳細設計引導（見圖13-圖14）；同時，規劃將這些具體項目根據其重要性和難度劃入4年、8—10年和16年3個實施階段。

4.3 案例總結

多級地方政府正在大力推進自行車交通基礎設施建設，并編制了相關發展規劃和工程技術指南。相關自行車規劃（指南）體現出幾個特點：（1）強調自行車交通在城市綜合交通中的重要性；（2）規劃全域范圍內的自行車交通網絡；（3）明確合理發展目標，在此基礎上從多個維度細化目標，并提出相應的實施策略和建設計劃；（4）開展現狀問題分析，明確需要改善優化的自行車交通現狀；（5）有針對性地細分自行車道類型，并提出不同自行車道的建設目標、工程技術等。頂層設計、差異化和具體化的規劃與實施計劃促進了美國自行車交通系統的健康和快速發展。

5 結語

圖10 “兩處左轉區”交叉口設計

我國在20世紀后半葉曾是個自行車王國，但隨著城市機動化發展，越來越多的城市居民選擇小汽車出行。雖然近兩年隨著共享單車的推廣普及，騎行人群數量有顯著增長，但是我國多數城市仍面臨騎行基礎設施不足、騎行環境品質差、騎行安全以及騎行設施管理與維護等問題。分析美國自行車規劃（指南）中所體現出的路權觀念的轉變、對自行車路網建設的系統性考慮、對不同自行車道規劃與建設差異性的判定，以及愿景目標與具體實施之間的銜接落實等經驗，以期為我國未來自行車交通的健康發展提供借鑒。

圖11 華盛頓州立大學自行車路網現狀

圖12 華盛頓州立大學規劃慢行路網

圖13 華盛頓州立大學典型鄰里綠道的設計策略說明

圖14 華盛頓州立大學體育館道路重構方案