國務院用地審批權下放將加速營商環境優化

牟偉 于磊

國務院近日下發《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號，以下簡稱《決定》），決定大幅下放用地審批權。自然資源部隨即出臺文件，幾乎同步下放建設用地預審權。

1依法放權，依規行政

《決定》共3條，但內涵豐富。前兩條看似簡單，實際從法律法規角度分析則完全不同。

新修訂的《土地管理法》第44條第3款規定，對國務院批準土地利用總體規劃的城市在建設用地規模范圍內，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準;第4款規定，對在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍外，將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批準。

《決定》第1條明確規定了，國務院將這些內容下發給各省、自治區、直轄市，可以清晰看出是依照《土地管理法》明確可以授權的范疇。

《決定》第2條將《土地管理法》第44條第2款規定的永久基本農田轉為建設用地審批事項，以及第46條第1款規定的永久基本農田、永久基本農田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的土地征收審批事項，國務院委托北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等8個省和直轄市。國務院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據各省、自治區、直轄市的土地管理水平綜合評估結果，對試點省份進行動態調整，對連續排名靠后或考核不合格的試點省份，國務院將收回委托。

實際此內容就已經超出新修訂的《土地管理法》明確授權的范圍了，但《決定》描述也很清晰，這個做法是試點，和第1條全面實施不一樣。

2與改革趨勢完全契合

2015年5月12日，國務院召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作會議，首次提出了“放管服”改革的概念。2016年《國務院關于印發推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》明確要持續簡政放權，繼續深化行政審批改革，深入推進投資審批改革，優化政府服務，提高政務服務效率，加快推動形成更有吸引力的國際化、法治化、便利化營商環境。2019《優化營商環境條例（草案）》出臺，把營商環境上升到一個前所未有的高度。

用地審批是我國土地管理的一項基本制度。原《土地管理法》嚴格規定用地審批權限和程序，在新增建設用地從嚴從緊、嚴格保護耕地等方面發揮了十分重要的作用，在以前歷史時期效果明顯，但用地審批周期較長已經不能適應當前經濟社會發展的需要。

嚴格控制土地性質轉換、基本農田是“紅線”“高壓線”等，歷來是各級土地管理部門的一貫思路，加之法律法規的不完善不清晰，難以從根本上解決用地審批周期長等問題。

首先來看國務院試點選點的8個省市，4個直轄市暫且不說，廣東、浙江、江蘇都在珠三角區域、長三角區域，是目前我國經濟發展最快的兩個區域，而安徽則是聯產承包責任制試點小崗村所在省，目前長江三角洲城市群發展規劃中安徽的合肥、蕪湖赫然在列。

2018年，國務院辦公廳印發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》。我國各地發展不平衡，有些地區雖然經濟發展較好，但耕地后備資源嚴重匱乏，而有些地區雖然耕地資源豐富，但經濟發展較為落后，統籌安排，既保證耕地少的省份經濟持續發展，又以出售占用耕地補償指標的方式帶動脫貧致富。辦法雖好，但審批權并未下放，跨省操作難。長三角和珠三角經濟發達區域的土地綜合利用，效能并未得到完全釋放。

很多時候，由于統籌力度不夠，程序繁雜，審批時間長，很多企業在項目落地時受各種制約，現在作為試點省市，增加了省級決定權，估計會讓這些區域的土地加快轉化為生產力，釋放出更大能量，助力產生新的經濟增長速度。

3從中可窺未來營商環境

放權必須徹底。《決定》最后要求自然資源部要加強對各省、自治區、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質量和效率;要采取“雙隨機、一公開”等方式，加強對用地審批情況的監督檢查。

政府與市場之間的邊界一直以來不夠清楚明了，深化經濟體制改革的核心，就是要處理好政府和市場之間的關系，政府部門該放的權一定要放足、放到位，該管的事一定要管好、管到位。“雙隨機一公開”被通知明確要求，就是為了深化簡政放權、放管結合、優化服務改革。

管理必須到位。《決定》明確，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區的用地，切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農民合法權益，確保相關用地審批權“放得下、接得住、管得好”。

仔細閱讀會發現《決定》沒有對建設用地規模“松綁”。審批權下放，重在調整布局，提高效率，而非用地規模增加。審批權限下放后，實際上壓實了地方政府耕地保護的責任。過去由國務院審批的項目，一定程度存在著地方組件不認真、把關不嚴格的情況。現在權力給了地方，責任也給了地方，不按規則審查，將承擔責任和后果。

權責一定對等。十九屆四中全會和中央經濟工作會議提出“賦予省級人民政府更大用地自主權”后，國務院3月12日做出《關于授權和委托用地審批權的決定》，將新法規定可以授權的兩項審批事項一次性授權給各省區市人民政府。同時，將國務院仍然保留的審批事項，通過試點的方式，委托給部分省級政府行使。此次明顯基于權責對等，權力設置與行權能力相當的原則，權力配置應該說更加合理，行權的效能得到了更大的提高。作者簡介：牟偉、于磊，日照市房產管理服務中心。