刑事附帶民事公益訴訟運行實證觀察

胡巧絨 舒平安

一、問題的提出

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會第四次會議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，由此開啟了有關公益訴訟制度研究的新高潮。

經2015年7月1日全國人大常委會的試點授權及2017年6月27日對《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）[1]《民事訴訟法》第55 條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”、《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）[2]《行政訴訟法》第2 條第4 款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”的修改，檢察機關被納入了提起公益訴訟的主體范圍，作為“國家機關”正式登上公益訴訟的舞臺。

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院公布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中第20 條明確規定：“人民檢察院對破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟,由人民法院同一審判組織審理。”至此，刑事附帶民事公益訴訟制度得以在實定法上確立。

毫無疑問，公益訴訟在全國范圍內鋪開后取得了“高歌猛進”的迅速發展，其中刑事附帶民事公益訴訟作為公益訴訟案件的三大支柱之一[3]當前公益訴訟主要包括三大類：民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟。除特別說明外，本文中的民事公益訴訟不包括刑事附帶民事公益訴訟。更是“一家獨大”。根據最高人民檢察院在2019年10月23日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上作的《關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，刑事附帶民事公益訴訟占起訴案件的77.82%。

作為一項全新的制度設計，刑事附帶民事公益訴訟究竟在實踐運行中呈現何種樣態、有何特征，是否有規律可循以及可能存在的問題等，都是實證研究需要關注的問題。同時，只有立足現實，總結已有案件中存在的問題，才能更好地為刑事附帶民事公益訴訟制度的良性發展以及制度完善提供助力。

二、刑事附帶民事公益訴訟實踐概述

雖然刑事附帶民事公益訴訟在其“試點期間”就有，但是確立刑事附帶民事公益訴訟制度的法律依據為2018年3月2日頒布實施的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。通過Alpha 案例庫進行人民法院裁判文書篩選的時間跨度為：2018年3月2日至2019年7月1日，[4]2019年7月2日為筆者檢索案件、生成本文所進行分析的裁判文書樣本的時間。進而將檢索條件選定為“全文”“刑事附帶民事公益訴訟”“判決書”[5]第一步的數據采集得出的結果中包括“判決書”和“裁定書”。三項，共得到1386 項裁判文書結果。具體的年份與文書的數量分布內容詳見表1，其中2018年審結的980 件，2019年截至7月1日審結的406 件。

經對所有檢索文書的內容進行閱讀，剔除其中的執行文書4 件、行政公益訴訟文書3件以及民事文書4 件，共得到有效文書[6]此處的“有效文書”只滿足本文的分析條件，作為分析樣本的文書。1375 件。

在已有的有效文書中其中一審案件的文書為1348 件，二審案件的裁判文書為27 件，一審上訴率約為2.00%。

（一）刑事案由的分布

通過對1375 件有效文書的查閱、整理，可以看出刑事附帶民事公益訴訟中涉及的刑事罪名前10 名的分別為：濫伐林木罪、非法占用農用地罪、非法捕撈水產品罪、污染環境罪、生產銷售有毒有害食品罪、生產銷售不符合安全標準的食品罪、生產銷售假藥罪、盜伐林木罪、非法采礦罪、非法狩獵罪。（詳見表1）

9 非法采礦罪 65 4.73% 10 非法狩獵罪 58 4.22% 11 失火罪 50 3.64% 13 非法獵捕殺害珍貴瀕危野生動物罪 28 2.04% 12 非法采伐毀壞國家重點保護植物罪 27 1.96% 14 故意毀壞財物罪 8 0.58% 15 非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪 7 0.51% 16 盜竊罪 5 0.36% 17 生產銷售偽劣產品罪 5 0.36% 18 放火罪 2 0.15% 19 假冒注冊商標罪 2 0.15% 20 銷售假冒注冊商標的商品罪 2 0.15% 21 危險駕駛罪 1 0.07% 22 重大勞動安全事故罪 1 0.07% 23 破壞交通設施罪 1 0.07% 24 貪污罪 1 0.07% 25 以危險方法危害公共安全罪 1 0.07% 26 生產制毒物品罪 1 0.07% 27 盜掘古文化遺址、古墓葬罪 1 0.07% 28 走私、販賣、運輸制造毒品罪 1 0.07% 29 掩飾、隱藏犯罪所、犯罪所得收益罪 1 0.07% 30 非法制造危險物質罪 1 0.07% 總計 1375 100.00%

（二）地區分布

從地域分布來看，樣本中案例數量排名前5 的省份分別是四川省、江蘇省、浙江省、湖南省、安徽省，分別占比11.18%、10.10%、8.30%、6.78%、6.35%。其中四川省的案件量最多，達155 件。

（三）審理法院分布

從審理的法院情況來看，審理案件由多至少排名前五的法院分別為：江蘇省徐州鐵路運輸法院（21 件）、江蘇省高郵市人民法院（18 件）、湖南省桃江縣人民法院（13 件）、河南省魯山縣人民法院（12 件）、廣東省佛山市順德區人民法院（11 件）。

三、實踐中刑事附帶民事公益訴訟的主要特點

（一）附帶民事公益訴訟起訴人“大獲全勝”

從采集的1375 件裁判文書中對附帶民事公益訴訟起訴人（檢察機關）的訴訟請求的判決結果來看，僅有28 件文書中對檢察機關的某一項訴訟請求進行“駁回”或者“不予支持”，法院全部支持的比例高達98%。換言之，在現有的樣本中除了極個別法院全部駁回了附帶民事公益訴訟起訴的訴訟請求外，[7]典型的如圖們市人民法院許淑云銷售假藥案，（2018）吉2402 邢初81 號。其他的基本是全部支持或部分支持，其中全部支持占絕大多數。此外，被告人提出上訴并獲得二審法院支持的比例也極低，[8]樣本中唯一一例二審撤銷判決：（2018）云34 刑終3 號，因“原審法院違反法律規定采信了不具備法定資質的機構出具的立木蓄積鑒定意見，采信證據不當”，故撤銷（2018）云3422 邢初5 號刑事附帶民事公益訴訟判決，發回重審。從另一方面也反映了附帶民事公益訴訟起訴人的“勝利”。

因此，從法院是否支持檢察機關的刑事附帶民事公益訴訟的請求判決結果來看，檢察機關“大獲全勝”，呈現出以法院支持為原則，駁回某一項訴訟請求為例外的圖景。

（二）刑事附帶民事公益訴訟案件地域特征顯著

從現有的文書樣本來看，刑事附帶民事公益訴訟案件具有顯著的地域性。

第一，橫向地看，中部省份的案件數量多于東部與西部省份的案件，尤其是中部省份中自然資源相對豐富的省份數量表現的尤為明顯，典型的如四川省、湖南省。

第二，縱向地看，案件的辦理具有“路徑依賴”，即某一省內一家檢察機關辦理了某一類型的刑事附帶民事公益訴訟，緊接著周邊的或“上下級”的檢察機關基本都會“跟進”，典型的如江蘇省內各級檢察機關辦理的案件。

第三，從案由的角度來看，案件具體的案由與本省的環境關系密切，比如在靠近河湖的地區，非法捕撈水產品罪中附帶民事公益訴訟案件就相對集中，在森林覆蓋面大的地區，濫伐林木罪或者盜伐林木罪的案件就會明顯突出。

第四，在訴訟請求的內容上也是呈現地域化特征，比如對于懲罰性賠償金是否支持的問題，在江蘇省內的法院對于附帶民事公益訴訟起訴人只要提出了該項訴訟請求，基本都會支持。

（三）法院以判決為原則、調解為例外

從樣本的結案方式來看，雖然目前在實踐中存在刑事附帶民事公益訴訟起訴人與刑事附帶民事公益訴訟被告人“達成協議”“達成調解協議”“檢察機關書面諒解”，或者附帶民事公益訴訟被告人簽署“生態環境復原承諾書”“達成賠償協議”等多種調解結案的方式，但在1375 件文書中共計42 件，僅占比3.1%。整體來看，刑事附帶民事公益訴訟還是以判決結案為主。

當然，在判決與調解結案之外，也有個別案件是因附帶民事公益訴訟人的撤回而結案的，但是這種情況極其少見。[9]典型的如廉江市人民法院關于李秀添非法采礦案，（2018）粵0881 邢初159 號。

（四）訴訟請求的多元化

1.訴訟請求的類型

從訴訟請求的類型看，刑事附帶民事公益訴訟主要分為以下三種模式：

第一種是單獨提起一項恢復性措施作為訴訟請求，如進行特定品種的樹木栽種或者特定品種的魚苗放生。

第二種是“一項恢復性措施”+“一項賠禮道歉”的兩項訴訟請求模式，這種模式為最主要的，占比高到85%以上。

第三種是單獨提起一項賠禮道歉的訴訟請求，要求通過公開媒體或者一定級別的報紙或者電視進行公開賠禮道歉的為92 件，占比6.7%。

2.訴訟請求的特點

訴訟請求的特點，呈現出如下三個特點：

第一，可選擇性，常常伴有“替代選項”，如“承擔非法采礦區域環境恢復和土地復耕責任，如被告人曾寧不能按礦山地質環境保護與土地復墾方案的標準和要求恢復，則承擔環境恢復治理及土地復墾費用8.26 萬元”、[10]參見（2017）川1028 刑初251 號。“請求人民法院判令代香蓮恢復淶源縣上莊鄉黃郊村東某348 畝（23.2 公頃）毀損林地，補種造林；如被告人不能恢復被毀損林地，請求判令被告人代香蓮賠償恢復林地的各項費用16214 元”。[11]參見（2018）冀0630 刑初59 號。

第二，抽象性，即檢察機關的訴訟請求指明了一定的方向，但是并沒有具體到可以直接強制執行的程度。典型的如“請求判令被告人孫建通過公開媒體向社會公眾賠禮道歉，同時向社會公眾說明自己所銷售的藥品是假藥并提醒消費者不要服用其銷售的假藥”、[12]參見（2019）川0403 刑初18 號。“請求法院判令被告人矯榮發對其非法捕撈水產品的行為向公眾公開賠禮道歉”。[13]參見（2019）粵0825 刑初176 號。

第三，創造性，檢察機關根據案件的情況會創造一些尚未被實定法所明確規定的訴訟請求類型。典型情形如“請求判令被告馬某某承擔支付懲罰性賠償金30000 元和公開在侯馬市媒體上向消費者賠禮道歉的民事責任，并建議參加公益勞動”。[14]參見（2019）晉1081 刑初66 號，法院判決“被告馬某某公開在侯馬市媒體上向消費者賠禮道歉，參加公益勞動”。

（五）專業意見成為案件的重要證據

在樣本中，“專業意見”幾乎成為了所有判決的基礎。通過對1375 件文書進行查閱，案件中最不可忽視的部分就是“專業意見”，除個別案件外均將專業知識作為支持附帶民事公益訴訟起訴人訴訟請求的依據，其主要表現形式為“專業檢測機構出具的檢測報告”“專業鑒定機構出具的鑒定意見”“相關領域專業人士提交專家意見”“相關機構出具的咨詢報告”“相關機構出具的評估報告”“專家出具的評估意見”“公證機構的公證書”以及“行政機關在其專業領域出具的報告或說明”等。

雖然專業意見的表現形式或者出具的主體有所差異，但是它們都體現了刑事附帶民事訴訟案件中專業知識的重要性，甚至可以說已經成為該類公益訴訟案件不可缺少的證據。

（六）是否適用懲罰性賠償金分歧明顯

根據《食品安全法》第148 條第2 款[15]《食品安全法》第148 條第2 款規定：“生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。但是，食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。”的規定，消費者可以向生產不符合安全標準的生產者或者明知不符合安全標準而經營的經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金。

同樣，《消費者權益保護法》第55 條[16]《消費者權益保護法》第55 條規定：“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍；增加賠償的金額不足五百元的，為五百元。法律另有規定的，依照其規定。經營者明知商品或者服務存在缺陷，仍然向消費者提供，造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的，受害人有權要求經營者依照本法第四十九條、第五十一條等法律規定賠償損失，并有權要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償。”也明確了一般領域中消費者可以要求的三倍賠償的規則。那么，在刑事附帶民事公益訴訟中附帶民事公益訴訟起訴人能否有權提起懲罰性賠償金？

該問題在實踐中呈現出巨大分歧，在上述提及的1375 個裁判樣本中，檢察機關在97件案件中明確提出了懲罰性賠償請求，占總樣本的7.1%，其中在86 件案件中法院支持了檢察機關的懲罰性賠償請求，11 件案件中法院對檢察機關的懲罰性賠償請求作了否定評價，即“駁回訴訟請求”。典型的如吉林省龍潭區人民法院，“本案中，附帶民事公益訴訟起訴人并不是被侵權人，主體不適格，其請求判決被告……支付（懲罰性）賠償金的請求，本院不予支持”。[17]參見（2018）吉0203 邢初169 號判決書。

不僅檢察機關和法院對懲罰性賠償請求的認識存在一定分歧，檢察機關內部對懲罰性賠償請求的適用也存在較大分歧。如在生產銷售偽劣產品罪案件中，檢察機關懲罰性賠償請求提出率高達40%，但在非法占用農用地罪案件中，僅有1.8%；在所統計的13 類案件中，檢察機關懲罰性賠償請求總的提出率為7.8%（詳見表2）。

表2 檢察機關提起懲罰性賠償請求案件的案由和占比

（七）檢察機關訴前不公告是主流

根據《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13 條[18]《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13 條規定：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，擬提起公益訴訟的，應當依法公告，公告期間為三十日。公告期滿，法律規定的機關和有關組織不提起訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。”的規定，檢察機關“擬提起公益訴訟的，應當依法公告，公告期間為三十日”，而同時置于該部分的第20條關于刑事附帶民事公益訴訟的規定中卻并無“公告”的要求。因此，實踐中關于刑事附帶民事公益訴訟的提起前是否需要公告存在不同的做法。

從樣本來看，法院在判決中明確提到檢察機關已經通過公告程序督促有權提起公益訴訟的其他機關或組織提起公益訴訟的案件數量很少。[19]參見（2018）黔0622 刑初45 號判決書。至少在統計的案件中，刑事附帶民事公益訴訟案件中檢察機關在訴訟前不進行公告是檢察機關的主流做法。

（八）法律適用與法律用語方面不統一

從樣本數據來看，法院判決的法律依據主要是《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《侵權責任法》《環境保護法》《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》。而對于附帶民事公益訴訟裁判依據的法律適用存在巨大的認識差異，大部分的依據都來源于《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20 條。

但是，仍有不少的案件中法院引用的是《刑事訴訟法》第101 條[20]《刑事訴訟法》第101 條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。被害人死亡或者喪失行為能力的，被害人的法定代理人、近親屬有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”需要說明的是，2018年10月26日對《刑事訴訟法》進行了修改，但關于刑事附帶民事訴訟制度的內容沒有修改。因此表格中進行了版本的標注2018年修改前為第99 條，修改后為第101 條。有關刑事附帶民事訴訟的條文，以及與之相關的司法解釋——《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》的第142 條、第156 條和第163 條的規定。

除法律依據適用存在差異外，在法律用語方面也存在明顯差異，如附帶民事公益訴訟起訴人的訴訟請求及法院對被告人所應承擔的責任的表述至少有12 種，分別為：“民事責任”“賠償責任”“民事賠償責任”“賠償款”“賠償金”“侵權責任”“修復責任”“公益損失”“生態修復補償金”“治理成本”“公益賠償金”“民事公益賠償義務”。同樣在因被告人的行為所造成的損失表述方面也存在類似的情況。

（九）相關費用保管的方式不統一

從1375 件樣本來看，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟后，被告承擔民事公益訴訟責任后相關費用的保管和使用，各地也存在很大差異。

目前存在的保管方式或者機關主要有：國庫、行政機關專門的部門賬戶、村居委員會、專門賬戶、公益訴訟專用賬戶、環境公益基金賬戶、檢察機關、環境公益基金專項賬、財政局非稅收入賬戶、生態文明建設基金賬戶、財政專戶、森林植被恢復專項賬戶、法院指定賬戶、公益基金。

有的判決書并沒有說明費用的存放方式或者保管機關，只說明了相關費用的專業用途，如交由林業局進行管理、使用；也有的判決書根本沒明確被告人繳納的相關費用置于何處、如何使用；甚至有的只在判決書中說明將轉交相關單位，具體單位無下文。

四、刑事附帶民事公益訴訟運作中的主要爭議及其解決

從上文對1375 個刑事附帶民事公益訴訟具體案例的運行現狀分析，可以發現，目前刑事附帶民事公益訴訟運作中，存在以下幾個爭議問題，需要予以特別重視。

（一）刑事附帶民事公益訴訟適用的案件領域

《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20 條規定了檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的案件領域主要有破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益兩類。雖然對該條款中的“等”是等外等還是等內等，尚存有爭議，但是拓展公益訴訟的案件領域，是人民群眾對社會公益保護迫切需求的必然要求。黨的十九屆四中全會《決定》也指出要“擴展公益訴訟的案件范圍”。2020年1月7日，最高人民檢察院聯合全國婦聯下發了《關于建立共同推動保護婦女兒童權益工作合作機制的通知》，指出針對國家機關、事業單位招聘工作中涉嫌就業性別歧視，相關組織、個人通過大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害婦女人格等問題，檢察機關可以發出檢察建議，或者提起公益訴訟。可見，對婦女的就業歧視、婦女人格權益的保護也被納入公益訴訟的范圍。司法實踐中，檢察機關對侵犯公民個人信息、侵犯知識產權等刑事附帶民事公益訴訟的積極探索，將刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍擴大到環資、食藥安全以外的其他領域。

誠然，社會公共利益的范圍極其廣泛，如消費者的權益也絕非僅僅在食藥領域予以體現。但由于檢察機關公益訴訟實踐剛剛起步，立法目前規定的檢察機關開展刑事附帶民事公益訴訟的領域是當下最需要解決的社會公益保護領域，因此檢察機關開展刑事附帶民事公益訴訟的案件，首先肯定是環境資源和食藥領域的消費者權益保護問題。只有在這兩個領域做扎實了，才能逐漸去拓展其他領域的刑事附帶民事公益訴訟。

拓展案件領域是一個循序漸進的過程，絕非一蹴而就，當下應該把握以下幾個基本原則：一是中央國家機關有相關文件指示的，如上述最高人民檢察院和全國婦聯通知提出的婦女人格權益問題；二是與國家經濟、社會發展等大局緊密相關的，如對知識產權的保護是當下中國經濟轉型時期迫切要關注的；三是社會關注度高，迫切需要解決的社會公益保護問題。隨著刑事附帶民事公益訴訟實踐的不斷發展，方可逐漸拓展到其他案件領域。

（二）提起刑事附帶民事公益訴訟的實體要件

在明確案件領域的基礎上，如何把握刑事附帶民事公益訴訟的案件標準是辦案中另一個需要解決的問題。以環境資源和食藥安全領域侵害眾多消費者權益兩類案件而言，是不是只有涉及環境資源和食藥安全領域的刑事罪名才能提起刑事附帶民事公益訴訟？是不是涉及環境資源和食藥安全領域的刑事犯罪都可以提起刑事附帶民事公益訴訟？答案不能一概而論。

涉及生態環境和資源保護領域與食品藥品安全領域的刑事犯罪主要是我國《刑法》分則第三章第一節“生產、銷售偽劣商品罪”與第六章第六節“破壞環境資源保護罪”中的20 個罪名，[21]這20 個罪名分別為：生產、銷售假藥罪；生產、銷售劣藥罪；生產、銷售不符合安全標準的食品罪；生產、銷售有毒、有害食品罪；生產、銷售不符合安全標準的醫用器材罪；污染環境罪；非法處置進口的固體廢物罪；擅自進口固體廢物罪；非法捕撈水產品罪；非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法收購、運輸、出售、珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪；非法狩獵罪；非法占用農用地罪；非法采礦罪；破壞性采礦罪；非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪；非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物、國家重點保護植物制品罪；盜伐林木罪；濫伐林木罪；非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪。也有的觀點認為是18 個罪名，主要差異在于《刑法》第341 條、第344 條規定的罪名是否需要區分為兩個存在分歧。參見龍婧婧：《檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的探索與發展》，載《河南財經政法大學學報》2019年第2 期。從前文收集的1375 件文書樣本中涉及的罪名來看，雖然絕大部分是這兩個領域的罪名，但是在實踐中所涉及的案件罪名顯然不限于上述罪名。例如，“被告人違反國家城市綠化管理法規，醉酒后滋事將車輛駛入草坪的行為，嚴重損害了社會公共利益。經衢州康平建筑工程司法鑒定事務所司法鑒定，確定草坪損壞、修復及鑒定費用共計人民幣17964 元”[22]參見（2018）浙0802 刑初379 號。，“被告人劉某某采用破壞性手段盜竊王家掌村祖師廟，造成祖師廟毀損嚴重……故意毀壞行為給王家掌村造成的經濟損失應該予以賠償，壺關縣人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟符合法律規定，本院予以支持”。[23]參見（2018）晉0427 刑初135 號。上述兩個刑事附帶民事公益訴訟案例中，前者是尋釁滋事犯罪；后者是盜竊犯罪，較好的闡釋了刑事附帶民事公益訴訟并不是局限于相關罪名。

刑事附帶民事公益訴訟的實體要件是刑事犯罪行為對社會公共利益造成損害，這里需要厘清兩個問題：一是刑事犯罪行為與社會公共利益受損行為之間的關系；二是何為社會公共利益受損。

1.刑事犯罪行為與社會公共利益受損行為之間的關系

刑事犯罪行為一般與附帶民事公益訴訟的侵害公益行為一致，但并不是必然完全一致。這是由于刑事訴訟與附帶的民事公益訴訟，雖附帶關系卻具有相對獨立性，系不同法律規制的兩種訴訟。刑事犯罪行為是刑事附帶民事公益訴訟的基礎，對公益侵害的行為必然包含在犯罪行為中，但由于對犯罪行為的評價規范為刑法，對損害社會公共利益的行為評價規范為民事法律，當一個被告人有多種行為，某些行為未必被評價為刑事犯罪或者有其他共同行為者，因各種原因沒有被追究犯罪，但如果這些行為造成社會公共利益損害的，也應一并納入附帶民事公益訴訟的范疇。刑事訴訟解決犯罪行為的罪與刑，附帶民事公益訴訟則解決犯罪行為以及其他行為造成社會公共利益損害的民事責任，而對該侵害行為的判斷標準是是否導致公共利益損害。

2.社會公共利益受損的理解

何為公共利益受到損害？公共利益作為一個典型的抽象法律概念，在實踐中往往體現為不同“形式”。通過對1375 件文書的梳理，可以總結出，對于公共利益損害的表述主要有“國家損失”“生態價值損失”“林木損失”“漁業資源損失”“生態損失”“生態風險的折合費用”“環境污染治理費用”“社會公共利益賠償款”“生態環境損害費”“生態風險賠償金”“國家生態損失”“政府損失”“村委員會損失”“林業資源損失”“礦產資源損失”以及“土地資源損失”。

對上述表述進行仔細分析后，可以發現對于公共利益損害的內涵界定大致呈現三種進路：

第一，從歸屬主體的角度，即將公共利益的名義主體作為內涵界定的關鍵因素，比如“國家損失”“政府損失”“村委員會損失”等。

第二，從抽象資源的角度，即將被告人造成的損害的對象劃歸入抽象的資源范疇進而從更“抽象”的層面加以認識，如“漁業資源損失”“林業資源損失”“礦產資源損失”“土地資源損失”等。

第三，從具體量度的角度，即將損害進行貨幣的具體折算進而明確社會公共利益的內容，如“林木損失”“生態損失”“生態價值損失”“生態風險的折合費用”“環境污染治理費用”“社會公共利益賠償款”“生態環境損害費”“生態風險賠償金”等。

應該說上述對公共利益損害內涵的三種不同界定進路都具有一定的合理性，但是其缺陷也十分明顯：

第一種界定混淆了國家利益、社會公共利益、集體利益之間的區別，縱觀我國憲法和法律的規定，國家利益、社會利益、集體利益、個人利益是并列的，如我國《憲法》規定“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”。

第二種界定無法涵蓋刑事附帶民事公益訴訟的全部領域，因為除了自然資源和環境保護領域外，食品藥品安全領域以及其他領域也是不可忽視的，但是其他領域似乎不能稱之為某類抽象的資源。

第三種界定則似乎過于理想化，并不是所有的社會公共利益損失都是可以用貨幣進行折算的，如偽劣食品罪中侵害生命健康權的后果很難用貨幣直接折算；針對未造成實際損害但具有危及消費者人身、財產安全危險的，也無法用貨幣進行量化。

因此，對于附帶民事公益訴訟中的公共利益損害的內涵界定仍應回歸概念本身，用“類型化”化解其本身的“抽象性”，根據不同的領域進行損害的內涵界定，實現“中度抽象水準”，這樣既有利于檢察機關在提起附帶民事公益訴訟中不泛泛而談公共利益，有的放矢，又不至于全部都折算為貨幣造成公共利益的“降階”。具體而言：一是從主體（量的角度）入手進行排除個人的反向判斷，即當利益的歸屬主體并非純屬某個特定主體，可初步推定為具有公共利益性質，進而進行下一步判斷。二是從受益人的需要（質的角度）進行實質性判斷，即以對受益人生活需要的強度而定，凡是對滿足受益人生活需要的，亦即與生活需要緊密型愈強的質的標準越高。[24]關于公共利益討論的可參見陳新民：《德國公法學基礎理論》，法律出版社2010年版，第228—260 頁。可見，人類生活所需要的資源（包括物質、精神的）大致可以分為基本生存資源與優性發展資源，[25]參見王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社2004年版，第13 頁。前者主要是為了保證人的存活，比如食物、住房等；后者則指文化教育等促進人更好發展的資源，因此，從生存的角度來說，人類生活的基本要素（衣食住行等）是最重要的。當然，這一劃分是相對的，尤其是在社會物質條件已經發展到較為豐富程度的當下，在很多人看來促進人類優性發展的資源可能更為重要，就當前而言，筆者認為對于公共利益的界定應更強調保障人類生活的基本生存資源的一面。

綜上所述，公共利益受損是指對非專屬于特定主體、涉及人類生活的基本要素（衣食住行等）的利益遭受的侵害。

（三）刑事附帶民事公益訴訟的公告程序

2019年12月6日，最高人民法院和最高人民檢察院聯合發布了《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》，規定人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前程序公告程序。對于未履行訴前公告程序的，人民法院應當進行釋明，告知人民檢察院公告后再行提起訴訟。該批復終止了檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟是否需要公告的爭執。

但這并不妨礙我們繼續討論刑事附帶民事公益訴訟中公告程序的合理性問題。誠然，法律設計檢察機關的民事公益訴訟的訴權屬于補充性質，目的在于維護民事公益訴訟主體之間的平等地位，前述批復要求檢察機關在提起刑事附帶民事公益訴訟之前應當公告也是基于上述原因。但任何制度設計都是各種價值之間的選擇和取舍。由檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟具有提高效率、節約司法資源、保障公正等多重價值。

其一，從提高訴訟效率方面看，檢察機關通過辦理刑事案件，基本掌握民事公益訴訟案件的相關證據、事實，而且檢察機關可以在辦理刑事案件的過程中充分調查民事公益受損的相關事實，因此較社會組織重新提起一個民事公益訴訟效率更高。

其二，從節約司法資源角度看，刑事案件中已經確認的事實和證據，可以為民事公益訴訟案件直接采納；刑事案件和民事公益訴訟在同一訴訟程序中解決，顯然節約了司法成本。

其三，從保障公正角度看，刑事案件和民事公益訴訟分別由不同的審判組織審理、不同的訴訟主體提起，可能會造成兩個案件中對同一事實認定和責任分擔的分歧；此外，被告人如果履行了民事責任，可以作為刑事案件的量刑情節考慮，但如果同一事實的刑事訴訟和民事公益訴訟分別進行，在無法確保先民后刑的情況下，被告人承擔民事公益賠償責任后，難以在刑事責任中得到從輕或減輕處罰。

因此，如果僅僅考慮訴權平等保護，而忽略訴訟效率、司法成本和公正價值，要求檢察機關成為刑事附帶民事公益訴訟的補充主體，并不是一個明智的選擇。

（四）刑事附帶民事公益訴訟是否適用調解

正如上文所述，調解在檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟中并不多，但也確實存在。由于附帶民事公益訴訟涉及的是“損害社會公共利益”的行為，是否可以調解，值得探討。從現有的司法實踐中來看，調解的方式主要有“雙方達成協議”[26]參見（2018）魯0521 邢初50 號。“（經法院）調解”[27]參見（2018）皖0828 邢初112 號。“檢察機關出具書面諒解”[28]參見（2019）贛1124 邢初14 號。“附帶民事公益訴訟被告人簽署生態環境復原承諾書”[29]參見（2018）豫0423 邢初61 號。“（雙方）達成調解協議”[30]參見（2018）閩0303 邢初318 號。“（雙方）達成賠償協議”[31]參見（2018）鄂0506 邢初68 號。。應當說，協議或者調解體現的是一種自主權，其存在的前提是作為權利的主體即案件的當事人具有權利的完全處分權。那么，附帶民事公益訴訟中檢察機關是否具有對社會公共利益損害的完全處分權？答案顯然是否定的。

第一，社會公共利益具有不可處分的屬性。一般而言，調解的核心是訴訟請求妥協和讓步，沒有實體訴訟請求的讓步，就必然沒有調解活動的空間。社會公共利益最本質的特征就是公共性，具有與公權力類似的不可處分性，即不得隨意進行分割、拋棄，更不得根據自身需要進行損害。因此，調解過程中必然存在雙方一定程度上的訴訟請求讓步，無法在社會公共利益上實現。正如有學者所言，“公益保護的是社會公共利益，公共利益不能因調解作出‘讓步’，調解實際上是在第三方的主持下訴訟雙方達成妥協，公共利益的公共性、整體性決定了沒有任何人可以對其進行交易”。[32]參見梅宏大、鄧一峰：《人民檢察提起環境公益訴訟三題》，載《中國山西省委黨校學報》2011年第1 期。

第二，檢察機關沒有處分權。即使退一步，承認公共利益在特殊情況下存在可處分的可能，作為附帶民事公益訴訟起訴的檢察機關只是訴訟的代表人，并無處分的資格和權限。因為根據《民事訴訟法》與《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規定，檢察機關只是被授權的特別組織，并非社會公共利益的實際享有主體，僅僅是作為社會公共利益抽象享有者的具體代表。正如有觀點指出，“法定機關或組織在環境領域的民事公益訴訟中只擁有訴訟實行權，但畢竟只是啟動訴訟程序，而非公共利益的實際主體，因此不應對環境民事公益上訴案件的實體問題享有處分權，其訴訟權利也應受到相應的限制，包括原告不得與被告進行調解”。[33]參見張衛平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，載《清華法學》2013年第4 期。

需要注意的是，如果因被告人在法院判決之前完全履行了附帶民事公益訴訟起訴人的全部請求而達成協議結案的情況并不包括在本文此處所指的調解之內。因為在這種情況下，根本不涉及實體訴訟請求的處分，只是附帶民事公益訴訟起訴人的訴訟請求提前得以實現。從效率的角度而言，該種方式需要鼓勵，同時也符合《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第19 條[34]《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第19 條規定：“民事公益訴訟案件審理過程中，人民檢察院訴訟請求全部實現而撤回起訴的，人民法院應予準許。”規定的立法精神。當然，對于法院而言，面對附帶民事公益訴訟的公益訴訟請求已經完全實現的情況，應該向檢察機關進行法律釋明，進而準許檢察機關撤訴，而不是認為雙方屬于達成調解協議而結案。[35]有關民事公益訴訟中調解的法院審查可參見張旭勇、潘慕元：《民事公益訴訟調解協議公共審查制度及其完善》，載《河南財經政法大學學報》2019年第4 期。

刑事附帶民事公益訴訟中并無調解存在的空間，檢察機關只能基于被告人在法院判決之前已經履行相關義務撤訴，而不能與被告人達成調解協議并以調解方式結案。

（五）刑事附帶民事公益訴訟是否適用懲罰性賠償金

1.刑事附帶民事公益訴訟適用懲罰性賠償金的論爭

正如上文所述，刑事附帶民事公益訴訟中關于懲罰性賠償金的適用存在較大爭議。支持適用懲罰性賠償金的學者主要從社會效果、治理效率與價值判斷等正當性角度進行論證，主要理由包括：

第一，目前法律、司法解釋沒有直接規定檢察機關可以在訴求中提出懲罰性賠償，但從維護社會公共利益角度出發，并不排斥檢察機關代位（代替沒有提起訴訟的組織）主張懲罰性賠償，該主張具有公正、秩序、效率等方面的特殊價值。[36]參見曹振：《芻議檢察機關在食藥領域民事公益訴訟中提出懲罰性賠償訴訟請求》，載https://mp.weixin.qq.com/s/RfExWb9JJv1fYzv6M_0djQ，2020年2月6日訪問。

第二，支持檢察機關的懲罰性賠償金訴訟請求具有維護社會正義的政治效果、回應民眾強化食品藥品安全呼聲的社會效果與符合立法目的、立法價值和立法取向的法律效果的正當性。[37]參見韓方：《食品安全領域消費民事公益訴訟適用懲罰性賠償的正當性》，該文系廣州市中級人民法院法官韓方在廣東省《3.15 案例》發布會上的發言，載http://m.sohu.com/a/300470199_407261， 2020年2月6日訪問。

第三，懲罰性賠償金的訴訟請求具有法理依據，該訴求有助于讓受害的私益主體權益得到救濟，有利于讓侵害者受到嚴厲的經濟制裁，[38]參見央廣網2019年5月11日關于賠償性消費公益訴訟的報道，載http://www.360doc.cn/article/33665892_7560 10013.html，2020年2月6日訪問。同時也有助于節約司法資源，因此檢察機關的該項請求具有合法性、合理性、有效性和現實必要性。[39]參見崔曉麗：《檢察民事公益訴訟懲罰性賠償機制研究》，載https://mp.weixin.qq.com/s/2ZLwejX-jGtPEzHMdKx QsA，2020年2月6日訪問。

反對方則從合法性的角度，即法律依據、被告人的公平性以及改革性探索的法治化角度進行論證，具體理由包括：

第一，檢察機關的懲罰性賠償請求權缺乏法律依據。一方面，檢察機關并非當事人，與賠償人之間不可能存在基礎的民事法律關系，無法依照消費者的相關權益規定提起懲罰性賠償的訴訟請求；[40]參見董紹靜：《檢察機關提起食品消費類民事公益訴訟不適宜主張懲罰性賠償訴訟請求》，載https://mp.weixin.qq.com/s/rCbBsmlqJZ-Rn6-w2YR9sw，2020年2月6日訪問。另一方面，懲罰性賠償的訴訟請求本身并不包含在當前可提起的公益訴訟請求之中，因此缺乏直接的法律依據。[41]參見曹振：《芻議檢察機關在食藥領域民事公益訴訟中提出懲罰性賠償訴訟請求》，載https://mp.weixin.qq.com/s/RfExWb9JJv1fYzv6M_0djQ，2020年2月6 訪問。

第二，支持檢察機關的懲罰性賠償請求對被告人有失公平，原因在于檢察機關的懲罰性賠償請求與具體消費者受害人的懲罰性賠償是二元并立的，即檢察機關提起懲罰性賠償請求后，如果存在具體消費者受害人仍然可以再次提出針對其本人的懲罰性賠償，但是這二者本質是都屬于民法上對被告人行為的評價，因此必然意味著同一侵權行為將承擔兩次“名目不一”、但本質上屬性一致的損害賠償，于法理不合。

第三，改革探索也應于法有據，檢察機關提起附帶民事公益訴訟雖然屬于一種改革探索，但是改革也必須依照相關法律規定進行，刑事附帶民事公益訴訟本質上仍應遵循法律的基本原則和理念，不能因為自身主體的特殊性就默認自動能突破現行的制度框架進行所謂的改革嘗試。

第四，對于懲罰性賠償金的后續保管與使用也將引發巨大問題。當前，各地對于收繳的懲罰性賠償金保管進行了各種探索，[42]目前主要存在的保管方式或者機關：國庫、行政機關專門的部門賬戶、村居委員會、專門賬戶公益訴訟專用賬戶、環境公益基金賬戶、檢察機關、環境公益基金專項賬、財政局非稅收入賬戶、生態文明建設基金賬戶、財政專戶、森林植被恢復專項賬戶、法院指定賬戶、公益基金。但是從“五花八門”的實踐做法來看，更加凸顯了該問題實際操作的難度。事實上，如若懲罰性賠償金本身的使用與保管問題得不到依法、有效解決，將直接影響該項訴訟請求的正當性。

2.我國懲罰性賠償制度的立法規定

筆者認為，要回答該問題必須確立基本的前提，在正反雙方觀點的共識上消除對立。縱觀雙方觀點，從現有的法律規定出發是談論該問題的邏輯起點，事實上立足法律規定并進行不超越一般理性人預期的解釋是依法治國、建設社會主義法治國家以及“重大改革于法有據”的題中應有之義。從現有的規定出發，我國關于懲罰性賠償制度散落于不同的部門法以及相關司法解釋中：

第一，《侵權責任法》第47 條，這是我國首次明確使用“懲罰性賠償”這一表述，當然其范圍僅限于人身損害領域，同時并無數額標準的規定。2020年5月28日頒布的《民法典》第179 條也明確了法律規定懲罰性賠償的，依照其規定，將懲罰性賠償作為一種民事責任。

第二，《民法典》第1207 條規定產品責任的懲罰性賠償，即明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，或者沒有依據前條規定采取有效補救措施，造成他人死亡或者健康嚴重損害的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。

第三，《消費者權益保護法》第37 條第1 款第7 項是對于消費者協會職責的規定；第55 條就是“退一賠三”和“賠一罰二”的規定，該條款中的“經營者”包括“生產者”和“銷售者”。

第四，《食品安全法》第148 條第2 款，這是在食品安全領域的專門規定。

第五，《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第15 條[43]《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第15 條規定：“生產不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規定的其他賠償標準要求賠償的，人民法院應予支持。”、第17 條第2 款[44]《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》第17 條第2 款規定：“消費者協會依法提起公益訴訟的，參照適用本規定。”，該解釋中對于消費者主張食品價款10 倍賠償金不以人身權遭受損害為前提，同時對于消費者協會的參照適用進行了明確。

第六，《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13 條第1 款、第18 條[45]《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18 條規定：“人民法院認為人民檢察院提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求。”、第20 條第1 款分別規定了民事公益訴訟、訴訟請求的增加與變更以及刑事附帶民事公益訴訟。

第七，《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13 條第1 款[46]《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13 條第1 款規定：“原告在消費民事公益訴訟案件中，請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任的，人民法院可予支持。”，列舉了民事責任的類型，其中未有“懲罰性賠償”的列舉但是有“等”字的表述。

結合前述規定來看，至少可以得出以下結論：

第一，對于消費者而言，違約責任中的懲罰性賠償，在《食品安全法》中規定的是10倍價金的賠償，《消費者權益保護法》中規定的是3 倍價金的賠償；而侵權責任中懲罰性賠償，在《食品安全法》中規定的是實際損失的3 倍賠償，《消費者權益保護法》中規定的是實際損失兩倍以下的賠償；請求生產者懲罰性賠償的，屬于侵權責任，以造成損害為前提；而請求經營者懲罰性賠償的，既可以是侵權責任也可以是違約責任，不必以造成損害后果為前提；但如果同時請求生產者和經營者承擔連帶責任的，則只能是侵權責任下的賠償請求。

第二，消費者協會對于消費領域中侵害眾多消費者合法權益的行為可以自己提起公益訴訟或者支持消費者訴訟，其中消費者協會的訴訟權能基于法律的直接授權，并非其本身具有與消費者一樣的訴的利益，因此，《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》用的“參照適用”消費者訴訟的相關規定；另外，從訴訟主體的一般原理而言，違約之訴提起的前提是原告須為合同的當事人一方，而消費者協會并非合同締結者，其非直接當事人的法律地位決定了其能提起的只能是侵權訴訟而非違約之訴，因此可以參照消費者在侵權責任中懲罰性賠償，即《食品安全法》中實際損失的3 倍賠償以及《消費者權益保護法》中實際損失兩倍以下的賠償。

第三，《消費者權益保護法》對于消費者權益保護相對于《食品安全法》來說，具有一般法的意義，因此食品或者藥品領域中消費者協會的公益訴訟也應遵循上述基本規則。

3.刑事附帶民事公益訴訟適用懲罰性賠償金之反思

在上述探討的基礎上，我們再來進一步地考察檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟適用懲罰性賠償金的問題。

首先，對于生態環境和資源保護領域的附帶民事公益訴訟，《民法典》第1232 條規定，侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。但在《民法典》正式實施之前，生態環境和資源保護領域的刑事附帶民事公益訴訟沒有適用懲罰性賠償請求的實體法基礎。

其次，就食品和藥品安全領域而言，消費者協會基于法律的直接授權，參照消費者在侵權責任的范圍內適用懲罰性賠償已基本沒有問題，即《食品安全法》中實際損失的3 倍賠償以及《消費者權益保護法》中實際損失兩倍以下的賠償。因此，從表面上來看，直接進行邏輯推理，檢察機關在附帶民事公益訴訟中替代的是消費者協會，適用侵權責任范圍內的懲罰性賠償沒有問題。如果仔細推敲就會發現，上述的類比推理存在“邏輯”漏洞，即消費者協會可以參照消費者進行侵權范圍內的懲罰性賠償是有直接轉至規范的，但是對于檢察機關代替消費者協會及其他組織的訴訟地位雖有法律的程序性規定，而對于實體請求權的內容卻缺乏相應的轉引規范，因此不能直接做這樣的類比。另外，因為檢察機關與消費者協會或者其他組織還存在行使權力屬性上的巨大差異，檢察機關屬于公權力機關，須嚴格遵循“法無授權即禁止”的法律基本原則，這與消費者協會這樣的社會組織存在本質的差異，這種差異性決定了二者不能直接類比適用相關法律規定。

除此之外，更重要的是，即使不對實體與程序規范的授權差異進行區分，對上述類比進行推理的話，也有一個很大的缺陷，即被告人的公平問題。就目前的實踐而言，檢察機關的懲罰性賠償請求與具體消費者受害人的懲罰性賠償是二元并立的，即檢察機關提起懲罰性賠償請求后，如果存在具體消費者受害人仍然可以再次提起針對被告人本人的懲罰性賠償，但是這二者本質都是屬于民法上對被告人行為的評價，因此就意味著被告人同一個侵權行為將承擔兩次“名目不一”、但本質上屬性一致的損害賠償，顯然對被告人不公。因此，從法益平衡的角度來看，進行上述的類比參照也是不合適的。有的觀點認為，檢察機關附帶民事公益訴訟針對的社會公共利益，完全不同于消費者的個人權益。這種看法顯然割裂了公共利益與個人利益的關系，事實上并不存在抽象的公共利益，所有的公共利益也是個人利益累計質變的結果，單純談論抽象的公共利益沒有意義。

檢察機關提起附帶民事公益訴訟的目的并不是為了懲罰被告人或者說不僅僅是為了懲罰被告人，其價值還體現在一種社會公共利益保護理念的提倡與其他消費者進行訴訟的示范，這也就解釋了為什么檢察機關附帶民事公益訴訟后，消費者個人還可以再提起相應的訴訟，包括可以提出懲罰性賠償。

事實上，懲罰性賠償同樣存在實踐操作中計算困難的問題。當前，各地基于損失計算的困難以及“侵權之訴”中必須對損害予以證立的法律障礙，基本都轉向以違約之訴，進而以價金的10 倍來計算懲罰性賠償金數額。但是檢察機關的該種“訴訟策略”是不符合實體法規定的。在目前并無相關規定的情況下，檢察機關不適宜提起懲罰性賠償。當然，在立法供給充足的情況下，賦予檢察機關提起懲罰性賠償請求也未嘗不可。

（六）刑事附帶民事公益訴訟中的訴訟請求

檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟中的附帶民事公益訴訟，本質上就是一種民事公益訴訟，自然適用關于公益訴訟的相關法律法規，目前就公益訴訟的訴訟請求主要規定在《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》兩個司法解釋，前者規定在環境民事公益訴訟中可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。請求恢復原狀的，法院可以判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能，無法完全修復的，準許采用替代性修復方式；法院在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。后者規定在消費民事公益訴訟中，可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任的，人民法院可予支持。

訴訟請求是訴訟中的核心要素，關涉司法機關公信力和法律的可預測性，雖然上述兩個司法解釋對兩類公益訴訟的訴訟請求作了規定，但具體應如何適用，需要學理分析和實踐經驗的積累。顯然，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟的實踐經驗尚不豐富，如何提出合適的訴訟請求尚存在一定盲目性。我們認為應當遵循以下幾個原則：

一是確定性，責任承擔方式的確定性，是對被告人的指引，是法律可預測性的體現，司法機關不可隨意創設責任承擔方式。同時在責任承擔方式的確定上，應注意不可逾越司法和行政的邊界，盡量避免采用行政職權相重疊的責任承擔方式。

二是公益救濟性，公益訴訟的目的在于維護公益，彌補受損的公益，民事責任的設置也在于恢復被侵害的利益。因此對仍在進行的侵害公益行為、存在損害公益重大風險的、妨礙實現公益的，分別提出停止侵害、消除危險、排除妨礙的請求，這都是行為責任，實現對公益救濟的宗旨。對已經造成公益侵害的，以環境公益訴訟為例，首先應當提出恢復原狀的訴訟請求，只有出現部分或全部無法修復的，可以準許采用替代性修復方式。新頒布的《民法典》在環境污染和生態破壞責任一章中，明確規定了被侵權人的修復責任，但被侵權人不修復的，國家規定的機關或法律規定的組織可以自行或者委托他人修復，所需費用由侵權人承擔。因此，對需要承擔修復責任的，可以同時確定被告不履行修復義務時應承擔的修復費用，金錢類請求并非附帶民事公益訴訟的首選。

三是人格恢復性責任的適用，實踐中“賠禮道歉”的訴請求適用率特別高，作為一種人格性恢復責任，適用應當具備如下條件：一是被告須有過錯，無過錯則無道德上的譴責性，無須賠禮道歉；二是須涉及社會公眾精神利益的損失，否則也不構成該責任。

（七）刑事附帶民事公益訴訟中侵權歸責原則的適用

民事責任的歸責原則主要包括過錯責任原則、過錯推定責任原則、無過錯責任原則以及公平責任原則。附帶民事公益訴訟中的歸責原則如何適用？從司法實踐的角度來看，檢察機關似乎并不在意或者直接忽略了該問題的存在，即只要有公共利益受損的結果就提起附帶民事公益訴訟，事實上，都滑向了“無過錯責任原則”。所以很多過失犯罪也被提起刑事附帶民事公益訴訟，典型的如失火罪，且數量還不少。[47]在1375 件樣本中，失火罪高達50 件。如此歸責將因社會公共利益的不確定性而無限制的擴大打擊面。

刑事附帶民事公益訴訟實質上是兩個訴訟的結合，只是由于行為的同一性而附帶，附帶的民事公益訴訟中的行為歸責應遵循民事法律的規定，比如我國法律規定對環境侵權一般實行無過錯責任原則，環境民事公益訴訟也是環境侵權的一種，只是一般的環境侵權訴訟所涉及的法益是具體的人身權和財產權，而環境民事公益訴訟所涉及的法益為環境公共利益，環境民事公益訴訟也應遵循無過錯責任原則。但根據《民法典》第1232 條規定，環境侵權要求承擔懲罰性賠償責任、要求第三人承擔侵權責任的，則適用過錯原則。再比如對消費者保護領域的公益訴訟，我國對產品缺陷侵權的生產者實行無過錯責任原則，銷售者雖然承擔連帶責任，但無過錯的銷售者享有追償權。因此，對消費者權益保護領域的附帶民事公益訴訟也應遵循相應的歸責原則。

總之，無論是環境資源和食品藥品消費者權益保護領域的附帶民事公益訴訟，還是在不斷拓展民事公益訴訟案件領域的實踐中，都要充分考量附帶民事公益訴訟的行為評價的獨立性，遵循相應民事行為的法律歸責原則。

（八）刑事附帶民事公益訴訟的賠償款項的管理

從現有的1375 件樣本來看，關于刑事附帶民事公益訴訟中的相關賠償款項[48]此處的賠償款項如無特別說明是指被告人繳納的除各種鑒定費、評估費外的資源損失費、懲罰性賠償金、生態修復費、損害賠償金等。的保管與使用各地差異較大，這主要是因為目前我國法律尚未明文規定。

2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，在全國試行生態環境損害賠償制度，該方案規定，賠償義務人造成的生態環境損害無法修復的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫，納入預算管理。這是針對環境損害無法修復的情況所作出的規定，那么針對需要支配使用的資金如何管理？就生態損害賠償資金的實踐來看，主要有兩類管理主體：一類是公權力機關主導資金管理，如財政局、環保局、法院設立生態損害賠償財政專戶；另一類是由非公權力機關管理生態損害賠償資金，如通過全國性公募基金會或者專業信托機構管理生態損害賠償資金。由于政府實行的生態環境損害賠償制度改革本質上也是對生態環境公共利益的維護，各地檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟中涉及生態環境賠償款項管理可以與當地生態環境賠償制度的改革相銜接。

雖然目前關于消費領域公益訴訟的司法解釋并沒有規定賠償損失的訴訟請求，但實踐中該領域的部分附帶民事公益訴訟出現了賠償款項，將來在立法完善的基礎上，該領域的賠償款項走向正當化，應當如何使用管理？我們認為消費領域公益訴訟所獲得的賠償款項，實質是基于被侵權消費者受損的權利，只是由于消費者過于分散不便或不愿提起訴訟，由檢察機關提起消費領域的附帶民事公益訴訟，體現對消費者權益的保護。消費領域公益訴訟的賠償款項，首先應當發還權益受損的各消費者個體，可以通過公告等方式，由法院執行部門將相應款項發還消費者。對過了相應期限無人來認領的部分款項，應當作為專門用于消費者權益保護的相應基金，由相關政府職能部門管理。

四、結論

刑事附帶民事公益訴訟在司法實踐中取得了長足的發展。但目前關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定只有《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的兩個原則性條款以及最高人民法院、最高人民檢察院出臺的一共只有27 個條文的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，而該解釋中專門關于刑事附帶民事公益訴訟的條款僅有第20 條。針對實踐中關于刑事附帶民事公益訴訟是否需要公告的爭議，最高人民法院、最高人民檢察院發布了一個批復。

可見，與熱火朝天的司法實踐相比，刑事附帶民事公益訴訟的制度供給明顯不足。健全并完善公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟的相關規定，是檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟良性運作的重要保障。

一方面，在實體法領域，應當對社會公共利益進行界定并作出類型化規定，比如對何種權利的侵害，可以上升到社會公共利益的保護范圍，為檢察機關開展刑事附帶民事公益訴訟劃定社會公共利益保護的范圍。《民法典》吸納了《英雄烈士保護法》的規定，在185條規定了侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的，應當承擔民事責任。在公共利益損害的歸責原則以及責任承擔，也應該在實體法中予以明確，《民法典》第1235 條規定了造成生態環境損害的公益訴訟的賠償范圍，但在其他領域中的公益訴訟如何確定責任范圍，尚存在困惑。關于懲罰性賠償，目前檢察機關提起的懲罰性賠償請求呈現實體法規范不足的困境，雖然《民法典》在產品責任、環境污染、生態損害、知識產權侵權中規定了被侵權人有權請求懲罰性賠償，但對國家規定的機關或者法律規定的組織在上述領域中公益訴訟中的訴求是否也適用上述懲罰性賠償規定，尚存在分歧。

另一方面，在程序法領域，民事公益訴訟雖然作為一種民事訴訟，很多程序原則適用民事訴訟法，但公益訴訟仍具有相當的特殊性，為保障公益訴訟制度長遠有序發展，應當制定專門的公益訴訟程序法。鑒于全國人大立法資源的不足，而公益訴訟實踐又亟需規范，當下可以考慮通過最高人民法院、最高人民檢察院共同出臺司法解釋的方式，規范檢察機關提起公益訴訟的程序，明確公益訴訟的案件范圍、要件、訴訟請求、調解以及舉證責任、證明標準等各種程序問題。就刑事附帶民事公益訴訟而言，由于附帶的民事公益訴訟也屬于民事公益訴訟，適用關于民事公益訴訟的一般程序規定。但由于刑事附帶民事公益訴訟在刑事訴訟中產生，應當在《刑事訴訟法》中也予以確認。目前實踐中對《刑事訴訟法》第101 條和《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20 條的混亂適用，已經反映了這個問題。《刑事訴訟法》第101 條規定的刑事附帶民事訴訟是對國家財產、集體財產遭受犯罪侵害后提起的訴訟，并不包括對社會公共利益的救濟。因此，有必要在刑事訴訟法中單獨規定刑事附帶民事公益訴訟的條款，防止法律適用的混淆。刑事附帶民事公益訴訟中的特殊規定，比如民事公益責任承擔對刑罰的影響等，條件成熟應當在刑事訴訟法或刑事訴訟法司法解釋中規定，但考慮實踐的迫切需求以及司法解釋修訂的遲緩，也可以在公益訴訟的司法解釋中一并規定。

刑事附帶民事公益訴訟作為一項新的制度實踐，其良好運作和發展，不僅需要相關規定的完善，還需要相關配套機制的建設，比如對公益損害鑒定的保障、對公益賠償款項的規范管理和使用等。囿于文章篇幅，本文僅僅討論了目前刑事附帶民事公益訴訟在司法實踐中比較突出的問題，刑事附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事訴訟與民事公益訴訟三者的關系、檢察機關的調查取證、舉證責任與證明標準以及判決的履行等同樣重要的問題無法一一闡明，期待實務探索者和理論研究者花大力氣深入研究刑事附帶民事公益訴訟的相關問題，為刑事附帶民事公益訴訟相關立法提供智識支持。

可以預見，刑事附帶民事公益訴訟因其獨特的制度價值、多元的功能定位以及前瞻性的追求旨趣必將走向更為燦爛的明天。