污染防治攻堅戰中數量型環境規制優化

鐘錦文，鐘 昕

(江西師范大學 商學院，江西 南昌 330022)

一、不同環境規制比較

習近平總書記強調，“在‘五位一體’總體布局中生態文明建設是其中一位，在新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略中堅持人與自然和諧共生是其中一條基本方略，在新發展理念中綠色是其中一大理念，在三大攻堅戰中污染防治是其中一大攻堅戰。”[1]那么，中國在推進生態文明建設、堅持人與自然和諧共生、堅持綠色發展理念、打好污染防治攻堅戰時，應如何選擇科學合理的環境規制呢？

環境規制主要有基于強制機制的“命令-控制型”(command-and-control，CAC)和基于市場機制的“經濟激勵型”(economic-incentive，EI)兩類。CAC規制是運用法律和政策，要求污染源采取減排技術，通過標準化程序(監控、檢查和罰款等)確保污染源完成減排；EI規制是政府確定總體目標和原則，然后留給污染源足夠追求利潤的空間，激勵污染源采取成本有效的減排技術。

隨著經濟的發展，環境問題越來越復雜，CAC規制的諸多缺陷逐步暴露，越來越受到人們的詬病。首先，由于忽視了污染源之間減排成本的差異和區域之間減排效果的不同，統一標準(特別是統一技術標準)的CAC規制減排成本過高；其次，為使減排技術對于數以萬計的污染源均具有可行性，政府需收集大量的信息來解決與減排技術相關的復雜的科學、工程和經濟難題，大大增加了政府的信息收集成本；再次，盡管統一技術標準的CAC規制可以確保污染源采用現有的減排技術，但無法激勵污染源開發和采用更加有效的減排措施；最后，鑒于規避規則所帶來的潛在收益和遵守規則所帶來的高昂成本，也許污染源選擇違法排放比遵守規則更加有利。

與CAC規制相比，EI規制能夠產生更好的環境效應和經濟效益。首先，EI規制對污染源的約束更多源于內在，為污染源提供了選擇的自由和彈性，使其可以用最低的成本達到環境標準，設計良好的EI規制可以實現達到社會預期減排目標和確保無數污染源自由選擇的“雙贏戰略”；其次，EI規制具有高效率、低成本的特點，可以為持續的環境改善提供動態激勵，持續驅動技術創新[2]，具有經濟效率和技術革新的“雙重優勢”；再次，EI規制減輕了政府在CAC規制模式下的信息收集成本，能以最低的社會成本實現減排目標；最后，從污染防治效果來看，EI規制對各種類別的污染都具有顯著的抑制作用，CAC規制只對工業固體廢棄物污染有抑制作用，非正式型環境規制只對工業廢氣污染有抑制作用[3]。

國外的污染防治實踐已證明EI規制比CAC規制更為有效。然而，中國環境規制還帶有計劃經濟的色彩，行政命令有余，市場手段不足[4]，在環境治理中存在CAC規制運用過溢，EI規制和自愿型環境規制使用不足等問題[5]。因此，更多采用EI規制是中國污染防治攻堅戰的應有選項。

EI規制又可分為價格型環境規制(即排污稅，是事先確定排污單價而排污總量不確定)和數量型環境規制(即排污權交易，是事先確定排污總量，排污單價則隨供求關系而變動)。隨著中國《環境保護稅法》于2018年1月1日起施行，價格型環境規制已正式實施，而數量型環境規制仍未在全國推廣。數量型環境規制的有效實施需要其他環境制度的配合，其實施的前提是污染源須取得排污許可證。截至2019年6月底，全國排污許可證發放量近5.1×104張，預計2019年發證量將超2×105張，確保2020年底實現固定污染源排污許可證發放全覆蓋[6]。由此可見，隨著中國環境制度的完善，優化數量型環境規制的條件日臻成熟。

二、一個案例：酸雨計劃

數量型環境規制將產生多大的環境和經濟效應，助力中國污染防治攻堅戰呢？不妨解剖麻雀，分析歷史上規模最大、影響最廣、最成功的排污交易項目[7]：酸雨計劃(Acid Rain Program，ARP)。

根據《清潔空氣法》(Clean Air Act，CAA)1990年修正案，美國環保署(Environmental Protection Agency，EPA)實施了ARP。ARP的總體目標是通過減少電力行業二氧化硫(SO2)的排放，顯著地改善環境和公眾健康。為了以最低的社會成本實現該目標，EPA創造性地提出了SO2可交易排放許可證(transferable discharge permits，TDP)機制，采用以市場為基礎的“限額-交易”(cap-and-trade，CAT)方式實現酸雨先導物質SO2的減排，這標志著美國污染控制政策由傳統的CAC向EI邁進。

ARP具體減排目標是：自1995年起化石燃料發電企業分兩階段將SO2排放量在1980年基礎上削減1×107噸，2010年排放量控制在8.95×106噸[8]。第一階段(1995—1999年)，參加單位共計445家，包括美國中西部和東部21個州110多家燃煤發電企業的263個單位，以及182個補償或替代單位。第二階段(2000—2010年)，參加對象擴大到2000多家，包括現有產能超過25 MW的發電機組和所有新建發電企業。

ARP中，為了保證環境質量逐步得到改善，EPA首先設定每年SO2排放總量上限，然后以排放許可證的形式將排放總量分配給區域內的固定污染源。排放許可證的初始分配方式有無償分配、公開拍賣和標價出售3種，其中無償分配是主要方式。同時，ARP中特別授權EPA負責對大約2.8%的初始排放許可證公開拍賣，因為公開拍賣可以提供許可證的市場參考價，反映SO2減排的社會平均成本，對進一步完善ARP有重要的指導意義。私人和環保組織也可參與公開拍賣。

許可證交易是ARP的核心環節。通過許可證交易重新分配固定污染源的SO2減排責任，使減排成本低的固定污染源多承擔減排任務，實現總量控制下的費用最小化。參加許可證交易的主體有減排企業、環保主義者以及投資者，多種交易主體共同發揮作用，活躍了市場，使得許可證交易這一數量型環境規制更具生命力。

EPA對固定污染源的排放許可證每年進行一次審核和調整，檢查其賬戶中是否有足夠的許可證用于SO2排放。具體方法是EPA依據排放跟蹤系統(Emissions Tracking System，ETS)、許可證跟蹤系統(Allowance Tracking System，ATS)和年度調整系統(Annual Reconciliation System，ARS)3個數據信息系統審核固定污染源當年子賬戶的許可證指標，然后減去當年應扣除數，檢查其賬戶是否有余額。若有剩余則可轉至其次年子賬戶或普通賬戶，若不足則實行懲罰。EPA規定，ARP中固定污染源每超標排放1噸罰款2×103美元(1)每年的罰款標準根據通貨膨脹調整，如1998年每噸罰款2581美元。，且必須在下一年度從其ATS賬戶中扣除超標排放的許可證指標，同時，固定污染源還將受到CAA加強條款下的民事和刑事制裁。

ARP中，數量型環境規制的實踐將法律規定的普遍義務(排污限制)轉化為固定污染源的具體義務(污染物減排)，產生了巨大的環境效應和經濟效應。如圖1所示，ARP有效激勵固定污染源提前減排，對減少SO2排放產生了積極影響。第一階段中，參與減排的固定污染源每年SO2實際排放量遠低于許可證持有量，至1999年第一階段結束時，SO2總排放量為4.9×106噸，比1990年的8.7×106噸減少3.8×106噸。提前減排減輕了固定污染源第二階段的減排壓力。在第二階段，許多固定污染源使用第一階段儲存的排放配額，這雖然導致第二階段的頭六年實際排放量略高于許可證持有量，但實際排放量整體仍呈下降趨勢，至2009年，所有固定污染源(包括第一階段和第二階段)的SO2總排放量為5.7×106噸，不到1980年總排放量1.73×107噸的1/3，比1990年的1.57×107噸下降了1×107噸。2016年，在發電量保持穩定的同時，ARP覆蓋的固定污染源SO2排放量已下降至1.5×106噸[9]。2000—2017年，全美SO2平均排放量下降了79%，一氧化碳(CO)、氮氧化物(NOX)、揮發性有機化合物(volatile organic compounds，VOC)、PM2的排放量得到了有效控制[10]。

圖1 1980—2009年ARP中SO2排放量和許可證持有量

除了巨大的環境效應外，ARP也帶來了明顯的經濟效應。就政策成本而言，ARP遠低于CAC規制，甚至低于政策設計的預期成本。據EPA測算，1990—2010年，ARP為實現酸雨控制目標節省1.26×1010—1.8×1010美元。2011年3月，在EPA發布的報告[11]中，對CAA1990年修正案1990年至2020年的實施成本和社會效益進行了對比分析。據估算(采用中間值)，至2020年，美國實施CAA1990年修正案的成本將達6.5×1010美元，但所取得的收益將達到2×1012美元，成本收益比達到了驚人的1 ∶30，即1美元的治理空氣污染成本投入將獲得30美元的收益，難怪報告最后總結道：美國做出了一筆明智的投資。

三、數量型環境規制的機理

數量型環境規制，是根據區域環境質量目標要求，在滿足環境容量的前提下，給予固定污染源一定數量的排污權，并允許這種排污權合法交易，從而控制污染物的排放數量不超過政府規定的最大允許排放數量。

正如上述ARP案例分析的那樣，在數量型環境規制中，政府部門首先確定某一時間段內的區域環境質量目標，并依據該目標評估區域環境容量，從而計算出此時間段內某污染物最大允許排放量，然后將其分割成若干規定排放許可量，并將排放許可量以排放許可證的形式通過公開拍賣、定價銷售或免費配送等方式分配給該區域的固定污染源。固定污染源分配到一定數量的排放許可證，每單位許可證允許持有者在特定的時間范圍內排放一單位指定污染物，許可證可以交易，一般也可以儲存(有的規定也可以借入)。固定污染源可以自主選擇減少排放以達到排放限額要求或購買許可證以滿足排放需求。對于高效率減排者，可以選擇減少排放，并將節余的許可證儲存以備將來擴大生產所需，或出售給低效率減排者以獲取經濟利益。其機理如圖2所示。

假設存在兩個擁有不同邊際減排成本(Marginal Abatement Cost，MAC)的固定污染源A和B，其當前排放量分別為Q10和Q20，現根據政府規定的減排目標，按某一規則分配給它們當年的排放許可證數量分別為Q1和Q2(這樣，排放總量將由原來的Q10+Q20下降到Q1+Q2，能夠實現減排目標)，在沒有排污權交易的情況下，它們必須將當年的排放量分別減少至Q1和Q2，否則，將會受到嚴厲的處罰。從圖2可知，此時固定污染源A和B的MAC分別為C1和C2，且C1

由此可見，數量型環境規制將按照等邊際原則重新分配固定污染源的排放許可證數量，使減排成本低的固定污染源多承擔減排責任，實現總量控制下的費用最小化。

同時，數量型環境規制對市場存在激勵作用。假設固定污染源邊際減排成本函數為MAC，排放許可證的價格為p且保持不變，以上分析可知，固定污染源的最佳許可證持有量(即排放量)為e1，總減排成本為圖3中面積Sa+Sb。假設固定污染源將邊際減排成本函數降為MAC′，則此時的最佳許可證持有量(即排放量)為e2，總減排成本為圖3中面積Sb+Sd。這樣，固定污染源節省的許可證數量為e1-e2，其出售所得為p×(e1-e2)=Sc+Sd。于是，固定污染源可減少成本為：

圖2 數量型環境規制的機理

圖3 數量型環境規制的激勵作用

⊿C=(Sa+Sb)-(Sb+Sd)+(Sc+Sd)=Sa+Sc

由此可見，數量型環境規制通過充分發揮市場的資源配置優勢，權衡不同固定污染源減排成本的差異，給予了固定污染源選擇低成本減排路徑的自由。高效減排的經濟利益能較好地激勵固定污染源不斷尋求更好的減排方法，使邊際減排成本函數下降，減少排放。

四、中國的試點實踐

中國開展數量型環境規制試點實踐已有30多年，大致可分為三個發展階段：

(一)探索試點階段：1987—2006年

中國數量型環境規制可追溯到1987年上海市閔行區開展的企業間水污染物排放指標的有償轉讓，這也是中國首例排污權交易。此后，數量型環境規制作為實行總量控制的激勵型規制，得到了環保部門的重視。1988年3月20日，《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(國家環境保護局〔88〕環水字第111號)(2)2007年10月8日，根據《國務院辦公廳關于開展行政法規規章清理工作的通知》(國辦發〔2007〕12號)，國家環境保護總局對《水污染物排放許可證管理暫行辦法》予以廢止。見國家環境保護總局令第41號。的發布，標志著中國水環境管理進入了實行總量控制的階段。1991年4月，國家環保局在上海等16個城市開展了大氣污染物排放許可證制度的試點。1993年國家環保局開始探索大氣排污交易，試點城市包括太原、貴陽、包頭、柳州、平頂山和開遠等十數個。1999年4月，中美環保部門簽署了中國利用市場機制減少SO2排放的可行性研究合作意向書，并在江蘇南通和遼寧本溪試點，開啟了中國SO2排污交易的序幕。2001年11月，南通某大型化工有限公司與南通天生港發電有限公司進行了1.8×103噸的SO2排污交易，此乃中國第一例SO2排污交易。在本溪的試點中，出臺了《本溪市大氣污染物排放總量控制管理條例》，該條例明確了數量型環境規制是實現污染物排放總量控制制度的重要手段，規定了申報登記、許可證分配、排放監測和超額排放處罰等重要內容。2002年5月，國家環?？偩职l布了《關于二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實施示范工作安排的通知》(環辦函〔2002〕188號)，并于7月召開上海、天津、江蘇、山東、山西、河南和柳州等7省市“SO2排放總量控制及排污交易”試點會議，部署數量型環境規制試點工作的實施方案和具體步驟。2002年，南京下關發電廠與江蘇太倉港環保發電有限公司達成SO2排污權異地交易：自2003年7月至2005年，南京下關發電廠每年出售1.7×103噸的SO2排污權給江蘇太倉港環保發電有限公司，成交價為l元/千克，2006年后，交易價格根據市場行情確定，此次交易開中國排污權跨區域交易之先河。2003年初，柳州化工集團公司與柳州木材廠簽訂了2×102噸SO2排污交易合同，成交價為4×102元/噸。2004年，經南通市環保局協調并審核確認，泰爾特公司出售剩余化學需氧量(Chemical Oxygen Demand，COD)排污指標給亞點毛巾廠，轉讓期限3年，交易價格為103元/噸。

這一階段，中國許多區域進行了數量型環境規制的有益探索，也形成了在國內影響較大的案例，為數量型環境規制實施奠定了政策基礎。污染治理模式開始從濃度控制向總量控制轉變，從分散治理向集中治理轉變，從末端治理向源頭治理轉變。但總體來看，探索試點力度相對較弱，主要是SO2排污權和水污染物排放權交易的個案，數量型環境規制在環境治理中所起的作用非常有限。因為缺乏健全的市場機制、完善的法律制度和嚴格的監管措施，交易大多是政府環保部門“拉郎配”，排污權有償取得和交易市場并未真正形成。如前述南京下關發電廠與江蘇太倉港環保發電有限公司的案例，SO2排污權成交價僅為1元/千克，遠不及南京下關發電廠SO2減排成本1.6元/千克，顯然，其出售1 千克 SO2排污權要虧損0.6元，出售1.7×103噸 SO2排污權要虧損1.02×106元[12]。

(二)市場建設階段：2007—2013年

2007年，國內首家排污權儲備交易中心在浙江省嘉興市掛牌成立，這標志著中國開啟了數量型環境規制的市場建設進程，數量型環境規制將逐漸由場外交易或稱柜臺交易(over-the-counter，OTC)向場內交易或稱交易所交易(transaction on exchange)轉變。隨著2007年國家發改委、環保部和財政部批復江蘇、浙江、河北、湖北、河南、湖南、山西、陜西、內蒙古、天津、重慶等11個省(區、市)和青島市開展排污權有償使用和交易試點，以及其他大多省(區、市)自主開展排污權有償使用和交易探索，2008年8、9月間，北京環境交易所(8月5日)、上海環境能源交易所(8月5日)、天津排放權交易所(9月25日)等國內三大環交所相繼掛牌成立。之后，重慶、湖北、河北、陜西、山西、青海、貴州、深圳、廣州、長沙等也掛牌成立了環境資源交易機構。據不完全統計，截至2011年4月全國已成立的環境資源交易機構已達19家[13]。截至2013年5月底，全國排污權有償使用和交易金額達3.095×109元。其中，排污權有償使用金額共計2.038×109元，有償分配SO2、COD、NOX、氨氮(NH3-N)和總磷指標量分別為3.512×105噸、1.756×105噸、6.29×104噸、1.6×103噸和1×102噸；排污權交易金額共計1.057×109元，交易數量4671筆，交易SO2、COD、NOX、NH3-N、總磷、煙塵和工業粉塵指標量分別為4.72×105噸、1.50×104噸、7.7×103噸、2×102噸、1噸、6×102噸和5×102噸[14]。截至2013年底，排污權有償使用和交易金額累計超過3.5×109元[15]。

這一階段，數量型環境規制試點工作不再停留在單項交易實踐上，各試點區域紛紛成立環境資源交易機構，并開始建章立制，搭起了數量型環境規制的四梁八柱，開啟了數量型環境規制的市場建設。數量型環境規制由場外交易的“企業-企業”直接談判模式逐漸向場內交易的“企業-交易所-企業”交易所模式轉變。但從試點區域的實踐看，各地數量型環境規制市場規模偏小，交易以一級市場企業有償獲得排污權為主，二級市場交易卻不活躍。

(三)深化試點階段：2014年至今

2014年8月6日，《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》(國辦發〔2014〕38號)的下發，標志著中國數量型環境規制進入深化試點階段。中國現已有28個省(區、市)開展了排污交易試點工作，其中由生態環境部、國家發改委和財政部正式批復的省份12個，自行開展試點的省份16個[16]；交易的污染因子除SO2、NOX、COD和NH3-N(3)“十二五”期間中國確定的污染物總量控制因子，廢氣為SO2和NOX，廢水為COD和NH3-N。外，許多地區還結合當地污染特征的實際進行了擴展，如：佛山順德區增加了VOC，湖南增加了重金屬，甘肅蘭州和山西增加了煙塵和工業粉塵；大多省份選取水泥、鋼鐵、火電、印染、造紙等重點排污行業作為排污交易試點，浙江和重慶則擴展到全行業范圍；重慶、浙江、河南和內蒙古等已將所有新增污染源、浙江還將現有污染源納入排污權有償使用范圍。截至2018年8月，共征收一級市場排污權有償使用費1.177×1010元，二級市場交易金額共計7.23×109元[17]。

這一階段，各試點省份進一步完善了交易平臺建設，并在政策創新方面進行了有益的嘗試。大多省份已開發了集指標申購、交易買賣、數據審核、信息發布和交易管理于一體的電子競價和交易管理平臺；內蒙古還完成了現場核查作業、水容量核算、儲備綜合管理、價格測算、電子競拍和交易綜合管理等多個配套交易平臺的綜合性管理系統的建設；浙江、江蘇、河北、陜西和山西等開展了刷卡管理。湖南創新治污資金下達模式，使用環保專項資金收儲企業富余排污指標，實行“以購代補”、“以收代補”，將排污權有償使用費用于污染防治；重慶、浙江、河北、湖南、陜西、山西和內蒙古等開展了排污權抵押貸款；湖北建立了網格化環境監督體系；重慶則建立了排污交易稽核制度；陜西和河南開展了總量控制指標前置和總量預算管理[17]。

雖有30多年的試點實踐，但中國數量型環境規制呈現“試點地域多、成交數量少”的特點，二級市場交易極不活躍，成效甚微，沒有達到預期的效果(4)2014年8月6日，《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》(國辦發〔2014〕38號)明確指出“到2017年，試點地區排污權有償使用和交易制度基本建立，試點工作基本完成。”然而，時至今日，數量型環境規制仍未在全國推廣，沒有達到“2017年試點工作基本完成”的預定目標。，還不具備在全國推廣的條件[16]。何以如此呢？

五、存在問題與優化路徑

中國試點實踐成效甚微的原因在于：數量型環境規制的法律體系、市場機制和管理制度等存在諸多亟待化解的問題。完善法律體系、健全市場機制和規范管理制度是優化中國數量型環境規制的有效路徑。

(一)完善法律體系

完善的法律體系是實施數量型環境規制的根本保障，因此，優化中國數量型環境規制必須提升排污交易法律位階、分清環境監督管理職責、實行綜合排污許可制度。

1.提升排污交易法律位階

中國排污交易法律位階偏低。從前面分析可知，美國ARP是根據CAA1990年修正案制定的。CAA1990年修正案明確了ARP的總體環境目標和具體減排目標及減排路徑，對ARP的出臺背景、控制目標、履約計劃、配額分配、監測報告等進行了約定，并明確了配額的屬性：配額可以轉讓，但不構成財產權，配額管理不能影響其他法律法規的制定與實施。然而，目前規范中國數量型環境規制的僅有部門規章和地方政府規章，還未上升到行政法規或普通法律的位階。上位法的缺失，導致各地數量型環境規制試點的法律依據不足。另外，對于排污權的法律屬性，目前學術界主要有用益物權、準物權、自然資源使用權和新財產權等四種觀點。暫且不管學術界的爭論，就數量型環境規制的有效實施而言，承認交易主體的環境容量資源使用權是前提，但中國現有法律尚未明確環境容量資源使用權的私有產權性質。

就法的形式效力而言，所有法律淵源都是相同的，并不存在差異；但是，不同淵源的法律規范卻存在位階等級。眾所周知，中國法律位階從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規、地方性法規、部門規章與地方政府規章六級(5)根本法律，即憲法，其修改須經全國人大代表的三分之二以上多數通過；基本法律，包括民事基本法、刑事基本法、行政基本法和訴訟法等，其制定或系統修改須經全國人大代表過半數通過；普通法律，全國人大常委會制定和修改；行政法規，國務院制定；地方性法規，省級和較大的市級人大及其常委會制定；部門規章，國務院各部門制定；地方政府規章，省級和設區的市級人民政府制定。。目前，中國排污交易法律位階處于最低的第六級。因此，應盡快出臺專門規范中國數量型環境規制的法律或行政法規，彌補上位法的缺失，提升數量型環境規制的法律位階，增強數量型環境規制的制度效力。這樣，可以界定環境產權，規范排污權的分配與管理，使中國排污權從實然狀態下的政策性權利轉變成為應然狀態下的法律性權利；可以厘清數量型環境規制與污染物排放總量控制制度及排污許可管理制度的關系，指導數量型環境規制的設計與后期的政策績效評估；可以明確交易主體的權利與義務，完善數量型環境規制的管理制度，使數量型環境規制在污染防治攻堅戰中發揮越來越大的作用。

2.分清環境監督管理職責

中國環境監督管理職責模糊?！董h境保護法》第十條規定：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理?！边@使各級環保主管部門只在監管的地域范圍上存在差異，而監管的具體內容基本相同，形成環境監管職責縱向同構。同時，中國行使環境監管職責的機構除各級人民政府和生態環境主管部門外，還有公安、監察、經濟綜合、工信、農業農村、住建、環衛、市場監管、能源、交通、鐵路、機動車生產、海關、出入境檢驗檢疫、海事、漁業、港務監督、水行政、流域管理、供水、排水等20余家，這就造成政府各部門之間環境監督管理權力分散、交叉重復，甚至沖突。

環境監督管理是各級政府及其主管部門干預社會經濟事務的重要職責之一。維護公民的環境權益，各級政府責無旁貸。基本的環境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務[18]。政府應該成為良好生態環境的提供者和分配者，并運用法律、政策、宣教、經濟和科技等手段，對影響環境資源的各種行為進行監督管理，防止環境違法事件的發生，處罰環境違法行為，以協調經濟社會發展與生態環境保護、人與自然以及人與人之間的關系，達到改善生態環境、保障人民健康、促進經濟發展的目的。然而，中國實行的“環保部門統一監管，相關部門各司其職”的環境監督管理體制，在實際運行中，容易導致“九龍治水”的局面。因此，按照立法先行的原則，應整合完善相關環境法律規范，在法律層面上，明確上收環境監察權、環境質量監測權，下放污染源監督性監測和監管等環境執法權，避免縱向上環境監督管理職責同構。同時，厘清各部門環境監督管理職責，由生態環境主管部門牽頭，加強各部門的協調，實行聯合監測、聯合執法、交叉執法，形成合力。

3.實行綜合排污許可制度

中國排污許可管理制度分散。數量型環境規制的前提是固定污染源須獲得排污許可證，故其能否成功取決于排污許可管理制度的有效實施及排污許可證的規范管理。然而，從立法層面看，中國排污許可管理制度呈碎片化狀態。盡管中國《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等都明確規定實行重點污染物排放總量控制制度和排污許可管理制度，但這種按照大氣、水、土壤、固體廢物和環境噪聲等的污染防治立法，使排污許可管理制度僅著眼于控制固定污染源向單一環境媒介排放某一類型污染物，而忽視了單純降低某一類型污染物的排放可能導致的污染轉移，以及污染物在不同環境媒介間發生的遷移和擴散。另外，2018年1月10日出臺的《排污許可管理辦法(試行)》，也未明確排污許可與排污權及排污權交易的關系，這將影響數量型環境規制的制度設計、政策制定、執行實施和監督處罰等。

習近平總書記“山水林田湖草是生命共同體”的哲學思想告訴我們，生態系統具有整體性和相互關聯性，這就要求我們要有系統化的環境管理理念和綜合化的環境管理手段。從法律層面講，目前中國污染防治分散立法的格局不利于系統化環境管理理念的形成，也掣肘著綜合化環境管理手段的應用。因此，盡快出臺專門規范中國排污許可管理的法律或行政法規(6)2008年1月9日，國家環境保護總局擬定了《排污許可證管理條例(征求意見稿)》(環辦函〔2008〕16號)，后一直未見定稿。2018年11月5日，生態環境部印發了《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》，定稿仍未出臺。，保障中國綜合排污許可制度的實施，使其真正成為中國環境管理的核心制度。同時，理順排污許可管理制度與污染物排放總量控制制度、環境影響評價管理制度及“三同時”制度的關系。這樣，可以協同控制各類污染物在不同環境媒介間的遷移和擴散，達到改善環境質量的終極目標；可以確保對固定污染源環境行為的全程覆蓋，使其按照當地保障環境安全和改善環境質量的要求承擔相應的污染治理責任，做到“一企一證”；可以提高環境管理行政效能，降低環境保護運營成本，為排污權交易提供真實可靠的污染物排放數據，保障數量型環境規制的有效運行。

(二)健全市場機制

健全的市場機制是提高數量型環境規制效率的內在要求，因此，優化中國數量型環境規制必須科學設定總量控制目標、正確選擇市場交易模式、合理分配初始排污權。

1.科學設定總量控制目標

中國數量型環境規制的總量控制目標設定不科學。中國重點污染物排放總量控制指標由國務院下達，省級人民政府分解落實。而對于試點區域根據當地污染特征擴展的污染因子排放總量控制目標，大多是在考慮區域經濟發展需要的基礎上，根據各固定污染源現在的排放量扣除減排意愿設定的，缺乏對區域環境容量的評估，沒有考慮區域環境的承載能力。在總量指標分解時，從空間維度看，中國按行政區劃層層分解的做法盡管效率高，但因污染物對環境的危害涉及面廣，有時涉及多個行政區劃(如水污染涉及整個流域)，導致大多試點區域無法協調經濟發展與總量控制指標的關系，難于形成共識，責任不清、主體不明、相互推諉。從時間維度看，大多試點區域總量指標分解不明確，數量型環境規制缺乏量化的減排目標以及實現減排目標的路徑設計，致使固定污染源對未來“排污權”的稀缺程度難以預期，影響其參與數量型環境規制的決策。因為如果近期總量核定較多，則會影響固定污染源的減排行為，導致“排污權”的價格偏低；而總量核定過少，又會使短期減排義務超出固定污染源的承受能力，并導致“排污權”稀缺而價格奇高。

因為污染物排放總量控制的終極目的是改善環境質量，因此，環境管理的目標導向應從污染控制為核心向環境質量改善為核心轉變。污染物排放總量控制，即政府依據所勘定的一定時期內環境容量，確定污染物排放總量，并將其逐層分解至環境單元(中國實踐中大多以地、市、州為環境單元)，各環境單元再以初始排污權的形式將其分配給固定污染源，以控制排污量不超過此總量。污染物排放總量控制的核心是控制一定時段內該區域固定污染源的排污總量，包括排放時間跨度、排放地域范圍以及許可排放數量。因此，應從區域環境質量改善的要求出發，結合區域經濟發展水平、資源稟賦差異、產業結構特點、地理氣候條件、歷史污染數據和污染物種類等因素，以最大環境容量為基礎確定污染物排放總量控制目標。構建環境容量、總量目標、行業排污相結合的污染物總量控制指標體系。同時，在總量指標分解時，不應拘泥于行政區劃，而應按照地理氣候條件、流域水系分布等將聯系緊密的區域作為污染物排放總量控制單元。

2.正確選擇市場交易模式

中國數量型環境規制的市場交易模式選擇不恰當。數量型環境規制主要分信用交易(Credit Trading)和CAT兩種模式。從中國相關法律法規和數量型環境規制試點實踐看，中國采用的是基于總量控制的排污信用交易，與美國ARP采用的CAT有一定的差異，這也許是導致中國數量型環境規制二級市場極不活躍的重要原因。中國試點實踐中，生態環境主管部門根據本區域的總量控制目標，核定固定污染源的年排污量上限，固定污染源允許出讓的排污權是其年排污量上限與當年實際排污量的差額，即當年減少排污的“富余排污權”，并且須向生態環境主管部門提出申請，經核準后，“富余排污權”方可交易(7)如國辦發〔2014〕38號第十條規定“試點地區要積極支持和指導排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少污染物排放，形成‘富余排污權’參加市場交易”。。對于固定污染源無償取得的排污權出讓，還必須上繳出讓金(8)如《湖北省主要污染物排污權交易辦法》(鄂政發〔2012〕64號)第十條和《河北省主要污染物排放權交易管理辦法(試行)》(冀政〔2010〕158號)第二十二條均規定：“轉讓無償取得的主要污染物排污/放權所得收益，應當按照轉讓方的隸屬關系向同級財政繳納主要污染物排污/放權出讓金?！?筆者注：鄂政發〔2012〕64號使用的是“排污權”，而冀政〔2010〕158號使用的是“排放權”)。數量型環境規制的主體僅限于納入本區域總量控制要求的固定污染源，無總量控制要求的固定污染源、環保主義者和投資者等不能參與交易。可見，排污信用交易機制政府行政干預多，可交易的排污權僅限于“富余排污權”，且交易主體單一，不利于市場的活躍，導致流動性差。

在排污信用交易下，固定污染源以政府核定的排污標準(法定排污標準)為基礎，當實際排污量小于法定排污標準時便創造出信用(即“富余排污權”)，并可將信用出售以彌補減排成本或儲存以備未來所需；實際排污量大于法定排污標準的固定污染源則必須購買信用，用于抵消超排的份額，否則將受到嚴厲的處罰。在排污CAT下，政府預先設定某一區域內某種污染物的排放上限(即限額)，同時公布一定時期內的減排計劃，然后將排污配額分配給區域內的固定污染源；固定污染源只需在每年的指定時間交付與其實際排污量相當的排污配額，其他時段排污配額持有量不受限制，所以其所獲排污配額均可交易，市場可交易的排污配額總量是一定的(即政府設定的排放限額)。可見，與排污信用交易模式只可交易“富余排污權”不同，排污CAT模式大大增加了可交易排污配額，從而增加了市場的流動性。因此，中國數量型環境規制應選擇排污CAT模式，同時，盡量減少政府行政干預，允許環保主義者和投資者參與交易，這樣可以豐富市場主體，增加市場資金，活躍市場交易，并且一定程度上彌補由于固定污染源減排成本趨同而導致交易動力不足的缺陷。

3.合理分配初始排污權

中國數量型環境規制的初始排污權分配不公平。在初始排污權的分配方面，中國目前采用的方法主要有歷史排放量法、等比例削減法和排放績效法等(例如上海、山西、河北、長株潭三市等)。這些方法盡管可操作性強，但公平性都較差，難以激勵固定污染源自主減排。歷史排放量法就是以固定污染源的歷史排放數據和自主申報為基準，根據區域污染物排放總量的要求適當調整來確定固定污染源的初始排污權。等比例削減法就是根據污染物目標控制總量和基準年排放總量確定一削減比例，然后以固定污染源基準年的排污量為基準按此削減比例計算初始排污權，此方法實際上是歷史排放量法的變形。排放績效法就是根據污染物目標控制總量與基準年總產值的比值計算平均排放績效，然后用固定污染源基準年的產值與此平均排放績效相乘，計算出初始排污權，此方法雖然考慮了固定污染源的排放績效，但沒有考慮行業間固有的排放績效差異，行業間仍失公平?？傊?，中國試點實踐中初始排污權分配的不公平，制約了數量型環境規制的有效實施。

明晰的權責是市場化激勵約束機制有效發揮作用的前提，合理的初始排污權分配方法對數量型環境規制的活躍程度起決定性作用。完全競爭市場環境下，初始排污權的分配不影響污染治理效率[19]。不完全競爭市場中，在存在交易成本的前提下，初始分配對排污權的配置效率有著重要影響[20]。根據污染源歷史排放量分配初始排污權，只能在封閉的市場中實現最優，在動態的市場中則無法實現最優[21]。因此，基于中國數量型環境規制市場發育不完善的現實，各環境單元按照分配的污染物排放總量控制指標，在引入產業競爭力指數的基礎上，按產業進行初始排污權分配，同一產業同一標準，不同產業區別對待。因為產業結構不合理是導致環境改善與經濟發展矛盾日益突出的主要原因，而優化產業布局、調整產業結構是解決這一矛盾的重要途徑。按產業而不是以固定污染源歷史排放數據為基準分配初始排污權，有利于落實區域產業政策，使政府鼓勵發展的產業獲得初始排污權的成本小于限制發展的產業，引導產業結構優化升級。

(三)規范管理制度

規范的管理制度是保證數量型環境規制高效運行的重要舉措，因此，優化中國數量型環境規制必須明確準入標準和規范交易流程、完善監測系統和強化監督檢查、嚴處違規排放和健全問責機制。

1.明確準入標準和規范交易流程

中國數量型環境規制的準入標準不明確、交易流程不合理。中國試點實踐中，數量型環境規制沒有明確的準入標準，導致難于界定參與主體，缺乏參與交易的固定污染源清單；市場范圍不是按照空氣質量均等區或江河水流域確定，而是以行政區劃(大多以地級市)為邊界，導致數量型環境規制缺乏規模效益。數量型環境規制的審批涉及公共資源交易、生態環境和行政審批等多個部門，交易流程復雜，且各部門審批邊界模糊、內容重疊，導致固定污染源重復申報。如石家莊市，固定污染源首先取得生態環境部門的市場準入審核意見，然后到公共資源交易部門簽訂合同、繳納費用，再憑繳費憑證返回生態環境部門取得交易意見，最后持交易意見和繳費憑證到行政審批部門辦理排污許可申請[22]。手續繁瑣、流程返復、效率低下。

由于排污配額執行成本較高，眾多小規模固定污染源參與市場交易，會增加交易成本，影響政策效果；而市場范圍過窄，又不能形成規模效益。同時，交易流程設計是否合理也會影響市場交易效率。因此，按照成本效益原則設置數量型環境規制準入門檻，確定參與交易的固定污染源清單，避免小規模固定污染源納入市場交易，并打破行政區劃限制，按照空氣質量均等區或江河水流域確定數量型環境規制市場范圍，形成規模效益。同時，對交易市場進行流程重組，通過構建統一的交易平臺系統，使各審批部門實現全流程線上管理，避免固定污染源重復申報，提高環境行政效率、降低環境行政成本；使交易平臺系統與排污總量控制系統、排污許可證管理系統、排污監測系統、監督管理系統等相銜接，實現數據連通、信息共享；公開信息披露，使交易過程公開透明，接受社會公眾監督，吸引環保組織和投資者參與交易、活躍市場，促進數量型環境規制有序發展。

2.完善監測系統和強化監督檢查

中國數量型環境規制的監測系統不完備、監督檢查不規范。中國大多固定污染源排污監測系統建設不完備，對排污監測數據的監督檢查也不規范，以致無法獲取真實準確的排污數據。而準確的排污數據是實施數量型環境規制的基礎和前提，排污數據的質量直接影響到數量型環境規制的有效運行。以嘉興市為例，2002年就與日本島津公司開展合作，建設了大氣、地表水的自動監測系統。但即便如此，嘉興市也只能對污水排放中的COD做到準確監測，而對廢氣排放中的SO2監測仍存缺陷[23]。組建國內首家排污權交易中心的嘉興市，其數量型環境規制試點實踐在全國應該是領先的，然而，其固定污染源排污監測系統都“仍存缺陷”，中國其他地區固定污染源監測系統建設及排污監測數據的監督檢查技術就更不容樂觀。

排污監測是污染防治的重要基礎，也是獲取固定污染源排污數據的必要手段；排污監測的監督檢查則是提升數據質量的重要保障。排污監測主要有政府部門的監督性監測和固定污染源的自行監測，兩者共同構成了“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與”的多元共治環境治理體系的重要內容。然而，與監督性監測相比，中國固定污染源自行監測基礎薄弱。隨著排污許可制度的實施，自行監測的比重將不斷提升，對自行監測的監督檢查也將不斷強化。排污數據是實施數量型環境規制的基礎，監測及其監督檢查質量直接影響排污數據的準確性，進而影響數量型環境規制的運行。因此，應完善排污監測系統建設，實時監測固定污染源的排污情況，及時掌握其排污數據，核定其可交易指標。同時，強化排污監測系統的監督檢查，增強固定污染源的主體責任，公開排污監測數據的信息披露，保證排污監測數據的真實可靠，為市場交易參與者決策提供參考，降低市場交易主體的搜尋成本，提高數量型環境規制的運行效率。

3.嚴處違規排放和健全問責機制

中國數量型環境規制的違規處罰不嚴厲、問責機制不健全。中國對環境違法行為的處罰力度一度較輕，難以對污染源的違法行為形成威懾作用。問責機制的不力和監督管理的缺失導致污染源“違法成本低，守法成本高”，沒有動力采用先進的減排技術和設備減少污染物的排放，也沒有動力從數量型環境規制二級市場購買排污權依“權”排放。這也是導致二級市場不活躍的一個重要因素。如2016年2月，江蘇省高郵市環保局對光明化工廠進行現場檢查時發現，其排放的廢水PH值為5.53，不符合6～9的標準值，于是依法處以罰款603元[24]。盡管這是個案，但由于地方政府沒有從根本上改變片面追求經濟發展的觀念，致使對環境違法行為從輕處罰的現象仍較普遍。

實施嚴厲處罰和健全問責機制是防止違法行為發生的關鍵措施，環境治理也不例外。只有處罰力度大于固定污染源的減排成本或購買排污權的費用，固定污染源才會選擇增加減排技術和設備的投入以減少污染物的排放，或通過排污交易購買排污權依“權”排污。只有健全問責機制，環境管理部門才會勤勉盡責、嚴格執法。因此，加大執法力度，嚴厲懲處出售虛假排污權、無證超證排污、監測裝置安裝不規范、拒報或謊報監測結果、排污數據造假等違法行為，增加固定污染源的環境違法成本，落實固定污染源的環境主體責任，使固定污染源不敢違規排污，確保環境規制的有效執行。同時，健全問責機制，強化環境管理部門的監管責任，明確環境執法事項、時間、頻次等內容，明確監管執法不力主體的責任；加強數量型環境規制的后監管，跟蹤記錄和核實交易情況，維護數量型環境規制公平和秩序。

總之，數量型環境規制是中國生態文明建設的重要內容，是環境資源領域一項基礎性的重大制度改革和機制創新。優化數量型環境規制將提升其環境效應和經濟效應，使其成為中國污染防治攻堅戰中最有效的環境規制。