美肯自貿協定談判開啟美非貿易新模式

朱偉東

3月17日，美國貿易代表萊特希澤在總統特朗普的指示下，向美國國會正式發出通知，稱特朗普政府將在三個月后啟動與肯尼亞的雙邊自由貿易協定談判。如果該協定達成，將是繼2004年美國與摩洛哥達成自貿協定后，美國與非洲國家簽署的第二個自貿協定，也是美國與撒哈拉以南非洲國家簽署的第一個自貿協定。萊特希澤在給眾議院議長佩洛西的信中表示，特朗普政府有意將美肯自貿協定打造成美國與其他非洲國家之間自貿協定的模板。

美肯雙方各有所需

美國與肯尼亞之所以在很短時間內就同意啟動自貿協定談判，是因為雙方各有所需。對美國來說，有以下目的：一是平衡美國與非洲國家的貿易。美國在2000年制定了《非洲增長機遇法》，據此給予40個非洲國家免關稅向美國市場出口產品的待遇。受此推動，非洲產品大量進入美國，導致美非貿易逆差擴大，引起美國國內不滿。2017年美國與撒哈拉以南非洲國家的貿易額達到390億美元，其中美國出口141億美元，進口249億美元。二是《非洲增長機遇法》將于2025年到期，特朗普政府奉行單邊主義貿易政策，不希望繼續采用《非洲增長機遇法》規定的多邊主義方法，而是希望通過與個別非洲國家談判達成單一的雙邊貿易協定，推動更多美國商品和服務進入非洲市場，促進美國在非經濟利益。三是搶占東部非洲商機。東部非洲國家近年來經濟發展迅速，引起眾多國際投資者關注。美國希望通過美肯自貿協定拓展東部非洲市場，進而擴大美國商品在整個非洲市場的份額。四是加大在非洲的反恐力度。索馬里青年黨近年來在東部非洲國家特別是在肯尼亞發動的恐怖襲擊事件有增無減，美國試圖通過加強和肯尼亞的經濟聯系，帶動雙方反恐合作。五是平衡中國在非洲的影響。從經濟角度看，肯尼亞與美國的貿易在美國對外貿易中只占很小比重。正如美國戰略與國際研究中心（CSIS）在報告中指出的，“之所以選擇與肯尼亞談判簽署自貿協定，不僅是出于其在經濟上的重要性，而是綜合考慮地緣戰略的重要性。”

肯尼亞方面也有自己的“小算盤”：一是希望在《非洲增長機遇法》到期后繼續享有美國的關稅優惠。美國是肯尼亞的重要出口市場，肯尼亞出口美國的產品有70%以上可以享有《非洲增長機遇法》提供的免關稅待遇。二是希望改善普遍優惠制帶給肯尼亞的不利地位。在東非共同體六個成員國中，只有肯尼亞沒被聯合國列為最不發達國家，不能享受普遍優惠制帶來的優惠出口待遇。《非洲增長機遇法》一旦失效，肯尼亞在產品出口方面相對鄰國而言將處于不利地位。三是希望借此實現其《2030年愿景》提出的經濟發展目標——到2030年成為一個中等收入的新型工業化國家。四是希望加強與美國在安全領域的合作。五是希望借此平衡與中國和美國的關系。肯尼亞非洲專家網絡共同創立人何璐碧在談到美肯自貿協定時指出，“我們并非只在中國一邊，我們是個全球角色。”

美國貿易代表萊特希澤強調美國將與肯尼亞談判達成一項“全面、高標準的協定”。

目前有關美肯自貿協定的內容尚未披露，但萊特希澤曾經強調美國將與肯尼亞談判達成一項“全面、高標準的協定”，一項“龐大而不是迷你型或分階段的協定”。從CSIS報告內容看，美肯協定將涵蓋許多議題，包括關稅和配額、服務、投資、知識產權、勞工、環境、非關稅壁壘、爭議解決、電子貿易以及國有企業等。美肯貿易和投資工作小組第二次會議的會談內容也可印證這一點，當時雙方探討了“服務、電子貿易、知識產權、農業、環境、海關和貿易便利化、貿易技術壁壘、勞工和國有企業”等事項。

雖然美肯對達成自貿協定皆志在必得，但雙方特別是肯尼亞在談判過程中面臨不少壓力。一是來自非盟、非洲大陸自貿區和東共體的壓力。非盟近年來一直推動成立非洲大陸自貿區。根據計劃，非洲大陸自貿區成員國將自今年7月1日起按照《非洲大陸自貿區協定》的相關規定開展自由貿易。因此非盟不希望非洲大陸自貿區的成員國單獨與其他國家談判簽署自貿協定。肯尼亞已批準《非洲大陸自貿區協定》，有義務遵守相關規定。此外，作為東共體的成員國，《東非共同體條約》和《東非共同體共同關稅議定書》也反對成員國與第三國單獨談判簽署貿易協定。二是來自肯尼亞國內相關行業的壓力。在美肯雙邊貿易中，美國出口肯尼亞的商品主要是高附加值產品，如飛機、機械設備、電子產品等，而肯尼亞出口美國的產品主要是低附加值產品，如服裝、咖啡、水果、農產品、礦產等。肯尼亞制造行業擔心美肯簽署自貿協定會導致美國產品大量進入肯尼亞，從而影響肯制造業發展。此外，美國試圖通過自貿協定向肯尼亞出口大量農作物，也可能遭到肯尼亞農民的反對。

可能的影響

美肯如果順利達成自貿協定，將改變美國以往與非洲國家的多邊貿易方式，開啟美非貿易新模式，進而帶來廣泛影響。

首先，可能影響非洲一體化進程。非洲國家為聯合自強設立了許多經濟一體化組織。各經濟一體化組織為了保證統一的對外關稅，幾乎都反對成員國單獨與第三國談判簽署自貿協定。肯尼亞作為東共體和非洲大陸自貿區的成員國，單獨與美國談判簽署自貿協定顯然有悖于東共體和非洲大陸自貿區的宗旨，將會對非洲一體化的發展帶來負面影響。

其次，可能會導致非洲貿易競爭形勢加劇。近年來，非洲經濟發展形勢吸引了越來越多經濟體的關注。一些大國和地區為搶占非洲市場展開了激烈競爭，有的西方國家或地區非常重視與非洲地區性組織和國家達成自貿協定以獲取有利的貿易條件。例如，歐盟已與東共體和南共體簽署了經濟伙伴協定;為應對脫歐后歐盟與南共體的經濟貨幣協定無法適用于英國和南共體成員國，2018年8月英國與南部非洲關稅同盟和莫桑比克簽署了經濟伙伴協定。如果美國與肯尼亞以及更多非洲國家達成貿易協定，可能會刺激其他國家和地區競相以更優惠條件開展與非洲國家的貿易談判，導致競爭加劇。

美肯自貿協定對中國的影響也不容小覷。由于美國與肯尼亞談判簽署自貿協定的一個重要目的就是抵制中國在非洲的影響，它是否會要求肯尼亞選邊站，或在自貿協定中插入不利于中肯經貿關系的條款，還不得而知。不過，考慮到中國與非洲國家的緊密經貿聯系，美國要求非洲國家選邊站的做法可能不會得到非洲國家的支持。但即使未來的美肯或美國與其他非洲國家自貿協定不要求非洲國家選邊站或插入不利于中國的條款，其達成的條款以及由此導致的更為激烈的貿易競爭形勢也會給中肯、中非經貿關系帶來沖擊。因此，中國有關方面需要跟蹤了解美肯自貿協定談判進程，提前做好應對措施，以避免美肯自貿協定給中肯乃至中非經貿關系帶來負面影響。

（作者為中國非洲研究院高級研究員）