對牽連行為、可吸收行為在消防行政執法中的應用探討

摘要：由于消防救援機構改革前對于消防行政案件辦理一直沿用公安機關治安管理的有關程序規定，缺乏對消防安全違法行為中的牽連行為、可吸收行為研究，本文針對多重消防安全違法行為導致的違法事實，利用牽連行為、可吸收行為的理論解決對消防違法行為重復評價的問題。

關鍵詞：多重消防安全違法行為;牽連行為;可吸收行為

自2019年4月23日中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平簽署中華人民共和國主席令第二十九號后，標志著新修正的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）正式施行，也標志著《消防法》正式成為一部具有中國特色社會主義法治理念的專門法。縱觀《消防法》中有關法律條文的表述，需要對準確認定消防安全違法事實，必須對消防安全違法行為進行定性與分析。過去由于消防部門隸屬于公安機關，對于兩個以上的違法行為基本按照《中華人民共和國治安管理處罰法》第16條以及《公安機關辦理行政案件程序規定》（公安部令第125號）第137條中“分別決定、合并執行”的方式處理，當然也有個別人認為上述方式不是“處罰裁決過程”，只是“執行程序”。

《消防法》的出臺代表著消防救援機構實施消防監督管理正式脫離公安機關治安管理范疇，辦理行政案件不再適用公安機關的辦理程序規定。但鑒于多重消防安全違法行為與日俱增，本文從消防違法行為的具體表現形式切入，對存在的消防安全違法事實進行評價，力求避免對當事人重復處罰。

一、兩種行為的理解與適用

筆者所謂的“牽連行為、可吸收行為”，僅是參照刑法理論中的犯罪行為理論，從行為的具體表現形式對犯罪事實進行全面評價。但行政法理論中對違法行為的理解比較粗糙，容易對違法行為產生重復評價。

（一）牽連行為的理解和適用

牽連行為是指行為人實施的行為已構成消防安全違法，但實施該行為的目的、手段、對象、結果等又違反了其他法律條文的規定，而構成了兩個或兩個以上的違法行為，又稱為消防安全違法行為的法條競合。其基本特征是：行為人所實施的行為是一個消防安全違法行為，這個違法行為違反了分別規定不同的違法行為的數個法條，而且這數個法條之間在內容上存在著交叉或重合關系。如人員密集場所配備假冒偽劣滅火器的行為，違反了《消防法》第六十條第一項的規定，同時也違反了《消防法》第六十五條第二款的規定。對于一個消防安全違法行為違反了數個法律規范的牽連行為，不適用分別處罰。

按照行政法原理，一般按照三種情況進行處理：一是依照特別法條的規定適用處罰;二是當法條有明確規定適用哪一法條，則適用哪一法條;三是由行政機關采取重責吸收輕責的標準，裁量對行為人的處罰。

（二）可吸收行為的理解和適用

可吸收行為是指行為人所實施的數行為關系十分密切，前行為可能是后行為發展的必然階段，而后行為也可能是前行為發展的必然結果。行為人雖然有數行為，但其中的一行為被另一行為所吸收，僅構成一個消防安全違法行為。如某場所停用室內消火栓系統，拆除消防水管。

二、案例介紹

某一類高層公共建筑三層卡拉OK場所（有限責任公司）未經消防安全檢查直接開張運營。該場所擅自拆除防煙樓梯間前室防火門;停用室內消火栓系統，拆除部分消防水管支管;使用假冒偽劣滅火器。

分析該場所存在哪些消防安全違法行為并分別決定處罰種類：

（一）該場所未經消防安全檢查擅自投入使用，依據《消防法》第五十八條第一款第四項，責令停產停業，并處三萬元以上三十萬元以下罰款;

（二）該場所擅自拆除防火門，依據《消防法》第六十條第一款第二項，責令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款;

（三）該場所安全疏散設施防煙樓梯未保持完好有效，依據《消防法》第六十條第一款第一項，責令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款;

（四）該場所停用室內消火栓系統，依據《消防法》第六十條第一款第二項，責令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款;

（五）該場所擅自拆除消防水管支管，依據《消防法》第六十條第一款第二項，責令改正，并處五千元以上五萬元以下罰款;

（六）該場所使用假冒偽劣滅火器，依據《消防法》第六十五條第二款，責令限期改正;逾期不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接人員處五百元以上二千元以下罰款;

按照“分別決定、合并執行”的原則最終處罰的種類和合并執行罰度分別是：（一）處罰種類：停產停業、罰款;（二）合并執行罰度為5.55萬至55.2萬元。

三、案例分析

上述存在的6種違法行為，進行了6次罰款的處罰，從每種情節單一分析，依據法律是正確的。但從整體案件來看，至少需要對三類違法事實進行具體行為形式的價值判斷。

（一）拆除防火門與安全疏散設施未保持完好有效之間的違法事實需要判斷。該具體的違法行為只有一個就是拆除防火門，但這一方面違反了拆除消防器材的法律條文;另一方面又違反了消防設施未保持完好有效的法律條文。屬于同一違法行為違反數個不同法條。

（二）停用室內消火栓系統與擅自拆除消防水管支管之間的違法事實需要判斷。該具體的違法行為雖然有兩個，但是兩者之間具有非常緊密的關系。

（三）使用假冒偽劣滅火器的違法事實如前文所述。一行為違反《消防法》第六十條第一項以及《消防法》第六十五條第二款的規定。

第一種需要判斷的具體違法行為屬于典型的牽連行為，可以通過裁量安全疏散設施未保持完好有效處罰吸收拆除防火門的處罰。一是從法律責任承擔的大小上。雖然兩個法條需要承擔的罰款幅度一樣，但事實上未保持完好有效的違法事實還應當對單位未履行法定職責進行評價，并同時下發責令限期改正通知書。單位需要承擔的法律責任明顯重于單純拆除防火門整改責任。二是從語義理解上。拆除可以理解成是未保持完好有效的一種形式，一種狀態，但未保持完好有效不可能只表現為拆除行為，還可以是損壞、挪用等表現形式。所以通過評價未保持完好有效的違法事實仍然可以做到對違法事實的全面評價。

第二種需要判斷的具體違法行為屬于典型的可吸收行為，拆除消防水管支管的行為與停用室內消火栓系統行為違反的是同一法條。停用室內消火栓系統是拆除消防水管支管的必然階段，拆除消防水管支管的必要結果肯定是停用室內消火栓系統。所以停用室內消火栓系統行為可以吸收拆除消防水管支管行為，裁量罰度時應考慮拆除消防水管支管使其恢復正常使用的難易情節。

第三種需要判斷的具體違法行為僅需要通過依據特別法條承擔責任即可，一般認為《消防法》第六十五條第二款為消防產品違法行為的特別法條。

四、幾個應當注意的問題

（一）不同違法主體的不能認定牽連、可吸收行為

按照違法行為可歸責邏輯，誰實施的行為應由誰來承擔相應的法律責任。《消防法》中有部分牽連行為涉及不同的違法主體，如違反第十六條未履行法定職責的，既需要單位承擔具體消防設施、器材配備未保持完好有效的法律責任，也需要單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員承擔相應的法律責任，兩者的違法主體不一樣，不能通過單位的牽連行為從而吸收或變相免除主管人員或直接責任人員的法律責任。

（二）應適用不同行政措施的不能認定牽連、可吸收行為

適用不同的行政措施的立法原意就是已經對消防安全違法行為導致的最終違法事實進行區分，提高現場執法效率。如若再認定牽連、可吸收行為將使違法事實的認定復雜化，同時也會破壞不同行政措施之間的銜接關系，增加執法壓力與負擔。

（三）應在全面收集證據上認定牽連、吸收行為

消防安全違法行為的構成不只是《消防法》第六章規定的內容，更多的還會涉及消防安全技術規范等內容。如案例中安全疏散設施未保持完好有效違法行為，往往在實際執法過程中會遇到某場所的安全疏散條件已經滿足或超過規范要求，只是其中某一安全出口被拆除防火門，此時應直接認定拆除消防器材的違法行為，理由是該場所的安全疏散在客觀上已經滿足消防安全技術標準要求，不能偏移事實。

（四）認定牽連、可吸收行為后可綜合考慮自由裁量

認定牽連、可吸收行為后能比較全面把握消防安全違法行為所導致的違法事實，更加準確地在無法正常使用、局部無法使用、不能當場改正等違法情節描述中適用自由裁量標準，執法人員應本著處罰與教育相結合、罰過相當的原則，綜合考慮裁量，確定罰款數額。

五、結語

現有《消防法》的具體條文中仍存在不少法條競合的情形，如第十六條與第二十八條在消防設施、疏散通道、防火間距等消防安全違法行為構成要件上重合。實際上，在《消防法》修正以前也有不少人提出“合并處罰”“數過并罰”等概念，但都是根植于原公安機關治安管理中“分別決定、合并執行”的基礎。我們應當承認消防安全違法行為與治安管理處罰中的違法行為在結構上存在著先天性不同，不對多重消防安全違法行為進行牽連行為、可吸收行為等細致把握，對外造成群眾對消防行政執法意見很大，反應強烈，對內也容易產生違法行為的重復評價，甚至違反“一事不再罰”原則。鑒于筆者水平，對于牽連行為、可吸收行為在消防行政執法中的應用探討還需期待日后《消防法》在修改中不斷細化、精致。

參考文獻：

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[3]嵇濤.“合并處罰”在消防行政執法中的應用探討[J].武警學院學報，2015（12）：76-79.

作者簡介：

龍一鳴，男，廣東廣州人，本科學歷，現為韶關市消防救援支隊法制與社會消防工作科初級技術干部，主要研究方向：消防執法法制審核。