農地“三權分置”改革面臨的困境探討

柴海瑞

（中共鄭州市委黨校，河南 鄭州 450042）

2020 年中央一號文件指出：“2020 年是全面建成小康社會目標實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年?！蓖恋刂贫纫恢笔恰叭r”問題的根本和核心。[1]2019 年3 月8 日習近平參加十三屆全國人大二次會議河南代表團的審議時指出：“激活鄉村振興內生活力，鞏固和完善農村基本經營制度，完善農村承包地‘三權分置’辦法”。農地“三權”分置是實施鄉村振興戰略的重要方式和手段。農地“三權分置”是我國農地產權制度的一次重大變革。“三權分置”的制度安排與設計，與過去相比是一項進步的制度創新。但制度創新之外仍面臨著一些困境與問題，這些問題制約了農業現代化的發展。

1 法律層面面臨的困境

“三權分置”政策層面已經確定，理論層面進行了探索，但在法律層面法律后盾不堅實。“三權分置”權屬定位不明確，仍缺乏相應的法律規范，在我國現有的《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等涉及農村土地產權的法律中，均未對農村土地“三權分置”的所有權、承包權、經營權的內容及權能邊界進行充分界定、明確劃分，就是說三權在法律上的權屬界線不明確，目前集體所有權與農戶承包權、承包權和經營權的邊界都不清晰。[2]

第一，集體權屬行使不清。我國的農地所有權屬于農村集體，但農地所有權的行使、發包、監督、收回等行為，沒有確切的主體。究竟誰可以代表農村集體存在較大的爭議，引發一些侵害農民合法權益的行為。

第二，承包權和經營權權屬定位不清，解釋存在缺失。合理界定土地承包權和經營權分離后的權能范圍和權利內容是“三權分置”的核心，特別是厘清新型經營主體的土地經營權能界限，這也是法律層面上規范該制度的關鍵所在。但目前在“三權分置”改革中法律問題層出不窮。

由承包經營權分離出來的承包權和經營權，沒有成文的法律進行界定，在法律和學術上均面臨著問題。首先，法律層面上，我國的法律土地權利體系中無承包權和經營權的概念。法律上沒有明確承包權和經營權權利的性質，現存的許多規定大多是政府出臺的紅頭文件。其次，學術層面上，承包權和經營權的法律性質存在著較大的分歧。一是承包權有“用益物權說”、“成員權說”和“收益權說”的觀點，孰是孰非爭議不斷。二是經營權有“債權說”和“用益物權說”等觀點，理論上沒有統一的認識。如2007 年頒布的《物權法》，是把土地承包經營權界定為用益物權，但由土地承包經營權分離出來的經營權，在法律層面沒有明確究竟該是債權，還是物權。[3]

第三，現行法律規定支撐不足。《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等對經營權、承包權的抵押、流轉及保護措施等也缺乏清晰的法律解釋，法律規定支撐不足。目前所有權和經營權分離的土地產權制度弊端已經顯現，如農村集體土地產權主體虛置等問題都因缺乏法律依據面臨于法無據的狀況。因此，貫徹落實“三權分置”，對這一類問題提出了明確的修法要求。

2 經濟層面面臨的風險

第一，三權利益關系存在失衡風險。市場經濟體制下，三權矛盾更加突出。三權的權利主體都為追逐自身利益最大化而互相競爭。在農地“三權”中，只有農地經營權可以進行市場化流轉與交易且帶來一定經濟收益。隨著市場化經營權流轉的放開，在價值規律與供求關系的影響下，土地經營權流轉價格不斷上升，造成農業生產成本提高，規模經營的利潤空間逐步縮小,對三權分置制度的實施造成一定的影響。

第二，農地“非農化”、“非糧化”存在失控風險。隨著我國農地“三權分置”流轉政策的實施，農地“非農化”現象屢禁不止。如個別地方政府出于財政收入考慮，大規模開發利用土地，利用各種手段侵占農田；有的農地經營主體在利益驅使下改變農地用途，如一些工商資本企業“下鄉圈地”，建廠房、旅游度假村、餐飲會所、農家樂等；有的流轉主體以參與農地經營權流轉之名來套取國家利益補貼，出現不少利用流轉政策套取利益等“非農化”現象。

另外，不少地方也出現“非糧化”的現象。適度規模經營，確保糧食安全，是農地經營權流轉的目的。但是農民種糧的比較效益、收益低，農地流轉后，一些經營主體會選擇種植高附加值的經濟作物,如種植蔬菜、花卉、林木及養殖等，還有的用于發展休閑觀光農業、生態農業等，真正種糧的較少，這樣降低了糧食作物的種植，隨著農地經營權流轉規模逐步擴大，造成大面積農地“非糧化”現象?！胺寝r化”、“非糧化”均對糧食安全造成極大的威脅。

第三，農地經營存在成本風險。一些農地經營主體，為了賺取利潤，在強大利益動機驅動下，一般都不會對土地進行長期投資，為盡快收回成本，進行短期化掠奪式經營，加大施用化肥農藥，造成土壤板結污染、肥力下降。加之我國工業化、城鎮化加快發展，尤其是工業迅速發展造成一些地方生態環境污染，降低了農地的質量與生產力，使農作物減產。有的經營主體由于受新型農業的產業利益驅動，參與農地經營權流轉，在生產技術、經營能力及經驗不足的情況下，進行農地經營，無風險防范意識，當經營不善，市場行情不佳，出現虧損或破產時，出于成本收益計算，可能違背合同而放棄耕種，甚至“逃逸”，無法支付租金，這樣使承包農戶面臨著高額修復成本及無法收回流轉租金的風險。導致土地承包者與經營者之間的利益沖突。

第四，經營主體誠信缺失存在信用風險。目前我國農村的信用征信體系不很完善。在抵押貸款中，由于抵押物處置時效性長、借款人市場經營風險高等影響，抵押融資管理機制不健全，金融機構可能會出現經營權抵押后無法按時收回貸款的現象。另外在監督機制力度不夠大的情況下，一般抵押人違約成本比較低，可能造成失信的抵押人將銀行貸款用于非農業方面，一旦風險出現，金融機構也無法收回貸款。

3 機制層面存在障礙

第一，經營權流轉機制不健全不完善。一是農地流轉缺乏標準，無規范價格體系。實踐中，由于不完善的農地市場狀況，造成農地市場交易價格在流轉中很難真實反映。加之對經營權價格進行評估時沒有專業的評估機構和人員，也沒有客觀合理的評估標準及手段，農地經營權流轉價格存在主觀性和隨意性，存在流轉價格偏低現象。二是農地流轉合同、流轉手段不規范。在農地流轉中，規范雙方行為、權利和義務的重要依據是流轉合同。目前的土地流轉主要在一些農民私人間進行，農民法律意識淡薄，不少流轉合同通過口頭約定、關系約定進行流轉，即使簽訂了書面合同也存在內容不完整、權利不明確等不規范問題，致使土地流轉矛盾糾紛不時出現。三是農地流轉社會化服務體系不完善，各種配套不健全。經濟服務組織諸如電商、農產品銷售、農業信息服務等組織存在數量不足，影響農地經營效率，降低農地經營權流轉數量。另外農地經營權流轉需要高質高效的生產要素，這就需要農業產業化組織與法律服務組織的大力支持，但目前我國產業化服務、法律服務組織還不多，當經營主體發生矛盾糾紛時，缺少相應的社會化服務組織及法律服務組織為農民服務，且在農村解決矛盾糾紛的仲裁機構數量也少，服務水平低。不能發揮產業化組織與法律服務組織對經營主體的服務功能。所以在農民需要信息咨詢、金融交易、法律政策、糾紛處理等服務幫助時，缺乏社會化服務機構和相應的行業協會。存在社會化服務體系不完善，各種配套不健全等問題。四是有些地方政府在土地流轉過程中的不當行為損害了農民的利益。按政策規定，土地經營權流轉應當遵循農民的意愿。但在當前農地規?；洜I流轉過程中，有些農戶不愿意流轉自己承包的土地，造成經營者成本和難度增加。在這樣的情況下，有的地方政府采用行政手段強制流轉，有的地方政府參與流轉，有的地方政府通過補貼或獎勵方式刺激流轉。五是地方政府缺乏有效監督。土地流轉后土地經營者是否從事農業經營，有的地方政府則缺乏應有的監督職責。所以在農地的承包權和經營權分離后，現有的體系與機制如何繼續運行、如何完善等問題急需解決。

第二，經營權抵押方面缺乏支撐體系。“三權分置” 制度進行設計時，可以抵押農地經營權，但在實踐中阻力較大。關于承包權和經營權，哪些權利歸承包主體所有，哪些權利歸新型經營主體所有，存在較大權利空白?！叭龣喾种谩币呕罱洜I權，就是說經營權可以抵押貸款融資，但現有的《農村土地承包法》《物權法》《擔保法》相關法律是不允許農地抵押擔保的。涉農金融機構大部分對經營權抵押貸款業務不積極，有的銀行機構并未開展此類業務，不承認抵押行為，致使經營權抵押行為形同虛設。這導致經營權能難以實現，從而影響土地的流轉與效益。

第三，基層干部專業能力不強，政策落實難度大。隨著土地的逐步開發利用，土地的資本本性也暴露出來，導致利益關系失衡，基層干部專業能力不強，對“三權分置”問題理解不到位，干部與農民、農民與農民存在著難以調和的糾紛，致使“三權分置”制度的落實效率低。加之農民對“三權分置”相關政策不了解。如農民對農地的相關權屬問題認識不清，更增加了糾紛的解決難度。

4 政策層面存在難題

第一，傳統的政策體系與“三權分置”制度設計不相適應。如中央每年對“三農”大量補貼，補貼政策設計目的是為了促進糧食生產、保護糧食綜合生產能力、提高農民種糧積極性，本意是補貼給農業生產者。但在“三權分置”制度設計下，農地經營權流轉的行為逐漸增多，政策沒有明確規定接受補貼的主體。如中央每年的三農補貼都分配給了享有土地承包權的農民，未考慮經營權是否流轉的現實，不種地的人拿到補貼，種地的人反而拿不到。也就是說糧食補貼款沒有發放到種糧農戶手中，甚至出現一些農戶套補貼現象，這損害了經營主體的利益，違背了補貼政策的初衷，難以實現激勵作用。所以，真正種地的人不掌握土地資源、不擁有土地權利，這是農業經營體制創新所面臨的政策困境。

第二，農地權利分割依據不充分。從歷史與現實來講，農地集體所有產權制度是絕對不能觸碰的底線，既要兼顧公平又要提高效率，保證土地所有權的公有制性質，對土地使用權、收益權等予以保護，保障正常的市場交易。這就要求土地產權的分割要創新。但現實當中農民土地使用權、收益權是有限的產權，對有限產權交易的管理及保護，在實踐中，缺乏理論政策依據，大量農地問題難以解決，如何健全有限產權制度是相關部門要直面的理論政策困境。

第三，政策取向上，農地經營權人與承包權人利益平衡兩難。土地具有生產要素和生活保障功能，土地改革的目標就是要發揮二者的功能，實現二者的平衡。這就涉及到“三權分置”中農地承包人與經營人之間的利益平衡問題。目前，雙重功能的政策取向在實踐當中遇到很多難題：如果強化生活保障功能，那么實踐中在農地流轉、抵押方面就會有所憂慮，勢必會在政策層面作出約束收緊，限制農地規模經營主體的形成；如果強化生產要素功能，那么實踐中在政策層面會積極推動農地的流轉和抵押，會加快培育規模經營主體。這一雙重功能實際操作起來勢必會困難重重。

總之，我國農地“三權分置”制度是符合我國國情的好制度。制度雖然在實施過程中面臨著一系列問題，但我們堅信未來在保持農村土地集體所有大方向基礎上，通過完善法律法規體系、構建風險防范機制、完善農地流轉機制和加強政府對政策的引導與支持，進一步深化農地制度改革，促進農業現代化建設，是我國鄉村振興的必然選擇。