推動社會救助精細化發展 構建高質量的社會安全網

“十四五”時期是承前啟后的重要五年，在打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會以后，中國面臨的主要任務是全面建設社會主義現代化國家，并且“讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。隨著我國國民收入水平的提高和收入差距的拉大，通過制度安排來維護貧困弱勢群體共享社會發展成果的權益，將變得越來越必要。

社會救助是一項托底線、救急難、保民生的基礎性制度安排。“十四五”期間，在“弱有所扶”目標的指引下，社會救助兜底保障將由“關心低保人群基本生活”向“關注弱勢群體的生活質量”轉變，同時將由救助低收入家庭當前基本生活向通過風險預防、能力提升、行動改善來防止貧困的代際傳遞轉變。通過促進貧困人口的兜底保障手段更加多樣化，制度設計更加科學化，兜底保障對象與內容更加精細化，兜底保障方式更加智能化，最終構建高質量的社會安全網，推進社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，讓群眾有更多獲得感、幸福感和安全感。

實現充分發展的要求，滿足人民群眾對美好生活的需要

經濟社會發展的大趨勢、人口結構的變化以及公民需求的差異性特征要求發展分類分層的救助項目，除了基本生活救助和專項救助之外，還需進一步分類分層地設計救助項目。具體表現為新項目的不斷拓展，以及舊項目的適度完善。例如，在高齡少子化的背景下，有必要增加“生育扶助”項目，也有必要建立面向所有貧困老年人和殘疾人的“康復救助”項目。而在傳染病疫情等突發公共衛生事件的沖擊下，有必要完善臨時救助中對于“急難救助”的內容，根據救助對象的困難類型，提供應急性、過渡性的保障。

一些貧困家庭的重病患者、殘疾人、老年人等特殊群體，存在強烈的就醫、照料、康復等多樣化服務需求，因此應不斷完善生活照料、精神慰藉、心理疏導、社會融合等方面的服務類救助，并依據困難類型和困難程度實施類別化、差異化救助。社會救助服務的發展是社會救助高質量發展的重要指標。例如，嘉興市的“暖巢行動”，就對青少年救助對象開展了個性化的居室改造和生活陪伴服務，將物質和服務類救助很好地融合在一起。

滿足共享發展的要求，促進社會公平，緩解相對貧困

人的尊嚴作為發展倫理的邏輯起點和最高價值，也是“共享發展”理念應有的規范性目標。社會救助除了滿足貧困群體的基本生存需要之外，還應以“保障貧困群體融入社會，過上有尊嚴的生活”為目標，而充分的收入、教育、醫療、居所都是人實現尊嚴的必要條件。由于貧困群體一般在勞動力市場上處于劣勢地位，往往難以從初次分配中取得必要的收入和必需的教育、醫療及住房資源，因此，需要發揮社會救助的再分配作用，社會救助制度的設計角度也應實現由解決“收入貧困”向“多維貧困”的轉變。具體表現為，進一步強化各專項救助制度的功能，滿足貧困群體的多維需求，緩解相對貧困，實現多維度的共享發展。

共享發展有“低水平共享”與“高水平共享”之分。簡單地依靠政府救助，實現物質層面的“均等分配”，是“低水平共享”。而通過一定的機制實現自我發展、互助發展則是“高水平共享”。社會救助必須保障貧困群體能夠平等地參與到社會生活中來，并通過政府、社會組織、企業（個人）、困難群眾的相互配合、協調與聯動，實現多元主體協同參與。應推動平等合作機制、協調對話溝通機制、資源共享機制、購買服務機制等有利于多元合作形成的機制建設，為社會成員營造一個“人人參與、人人盡力、人人共享”的社會環境，形成“人人受助、人人自助、人人互助”的良好氛圍。

滿足協調發展的要求，實現各項制度的有機整合與銜接

美國“向貧困開戰”計劃中各項目計劃彼此之間較為零碎和分散的問題，在造成事實上福利資源浪費的同時，還影響了制度運行的效率。此外，矛盾、零散及混亂的制度安排，只會讓受助者無所適從，喪失反貧困的信心，失去自我發展的動力，最終導致反貧困的效果受到影響。因此，應通過加強制度間的聯系與協作，理清彼此交叉、重疊乃至矛盾的地方，并通過加強政策的銜接、對象的銜接、標準的銜接以及管理的銜接，充分發揮制度的合力，共同構建牢固的社會安全網，促進反貧困戰略目標的實現。例如，“特困人員救助供養”中的生活救助內容與低保制度重疊，照料服務及疾病治療又與“醫療救助”相交叉。應打造分層次、分類別的梯度救助模式，厘清社會救助項目的設計維度，合理劃分和歸并救助項目。

在打贏脫貧攻堅戰后，目前“脫貧人口”中的相當部分是靠社會救助的兜底保障，返貧風險高，社會救助依然是一場“持久戰”。應該在標準制定、對象識別、家庭經濟核對等方面進行制度創新，加強與其他保障制度的協調與整合，尤其是與相對貧困治理的相關制度進行有效銜接，發揮各自優勢，互為補充，共同構建社會安全網，提高精準施救的績效。例如，社會救助制度應該與社會保險制度相結合，社會保險前置，社會救助兜底。再比如，社會救助制度應與其他促進就業的政策聯動，為救助對象提供更多的就業機會和更全面的幫助。

滿足平衡發展的要求，推動社會救助在城鄉、區域、項目間的平衡化

推進社會救助制度的城鄉統籌。應加大農村社會救助投入，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉救助服務均等化。順應新型城鎮化的發展要求以及農業轉移人口市民化的進程，努力實現按“戶籍人口”救助向按“常住人口”救助轉變，保障外來務工人員等常住人口的合法權益。

實現社會救助的區域統籌發展。已經實現了低保標準城鄉一體化的省份，還存在著明顯的區域發展不平衡狀況，即經濟越發達的地區，低保覆蓋率越高，保障水平與保障標準也越高，反之越低。由于資金在很大程度上受制于各個地區的經濟發展水平，因此發達地區與欠發達地區在社會救助的各個方面都有著較大的差距。通過社會救助的區域統籌發展，社會救助制度將由城鄉分立、地區分割，初步發展成為制度統一、標準區內城鄉統一、區間標準有別、方法靈活的規范性制度，最后再謀求區內、區間標準差異逐步縮小，有序統一，實現救助標準的城鄉與區域一體化。

積極主動提高制度的前瞻性。從更深層次理解，平衡發展不是被動的，而是需要積極主動作為。經濟社會發展是一個充滿矛盾的復雜系統，隨時都可能出現風險，造成不平衡，國際環境中的不確定性因素更多。所以，必須以系統思維、底線思維等科學思維方式主動研究和應對可能出現的不平衡因素，努力實現全面協調可持續發展。社會救助制度除了要關注常規的弱勢群體以外，還要關注一些因為突發風險導致貧困的群體；除了關注普通的貧困對象以外，還要關注城鄉存在的大量特殊貧困群體，例如學齡前的貧困兒童、“居住貧困”群體、貧困老年人、重病重殘家庭、單親家庭等，這類群體的兜底保障問題尤其值得關注。

滿足創新發展的要求，運用現代信息技術促進社會救助的智慧化

以“互聯網+社會救助”實現兜底保障的主動性。建立線下的社區網格服務主動發現機制，發揮社區網格管理員作用，通過“鄰里守望”實現貧困的主動發現。建立線上主動發現預警，同時構建橫向全面覆蓋、縱向無縫銜接、業務互聯互通、數據實時共享的社會救助大數據庫，實現數據“預警”。

推動社會救助平臺建設為多方協作提供有效途徑。可構建線上線下融合的三大救助服務平臺，即：互聯網智慧信息平臺、惠民公益平臺和慈善基地。互聯網智慧信息平臺通過數據采集、分析和共享，使供需雙方無縫對接；線下惠民公益平臺將為老服務、慈善公益、信息共享、文化建設等工作系統融合，集聚政府資源和社會力量；線下慈善基地負責做好招募志愿者、社會組織孵化和培訓等工作。

社會救助的智慧化發展要求實現“危有所防”。“十四五”社會救助體系建設將本著“智能救助”目標發展，將更加精準、更加高效、更加人性化。通過海量數據的匯集、模型的構建、各類數據的統計分析，綜合研判城鄉家庭的貧困風險并實施協同防控，逐步實現社會救助體系的預防性社會保護功能目標，真正實現“危有所防”功能。

滿足促進發展的要求，謀求救助對象的內生發展

“后扶貧時代”需要通過兜底保障機制來激發貧困人口脫貧的內生動力，拓展有助于社會參與和能力競爭的項目，挖掘其自身潛在動力和能力，逐步由“他助”走向“自助”的轉變之路。現代社會救助服務已邁入擴張時期，即為能力建設而服務。為能力建設而服務是將對窮人的實物、金錢資助演變為提供服務和技能培訓，實現由“輸血”到“造血”的轉變，幫助家庭提高獨立自助能力；為脫貧者提供預防再度發生貧困危機的服務；激勵受助者逐漸擺脫救助；促使貧困者自立自強。社會救助體系應在“保基本”的基礎上，通過多種制度的合力，通過救助與自助的結合，實現“促發展”。

可建設一支“救助顧問”團隊，為貧困人口提供政策介紹和指導，提供基本服務和拓展服務，形成“陪伴式救助”服務模式。同時，可制訂“救助顧問”服務地方標準，還可以推出“空中救助顧問”，與門戶網站、廣播電臺、電視臺等合作，為市民提供政策咨詢，鏈接救助資源、參謀幫助路徑。