推動(dòng)社會(huì)救助精細(xì)化發(fā)展 構(gòu)建高質(zhì)量的社會(huì)安全網(wǎng)

“十四五”時(shí)期是承前啟后的重要五年，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)以后，中國面臨的主要任務(wù)是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，并且“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。隨著我國國民收入水平的提高和收入差距的拉大，通過制度安排來維護(hù)貧困弱勢群體共享社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)益，將變得越來越必要。

社會(huì)救助是一項(xiàng)托底線、救急難、保民生的基礎(chǔ)性制度安排。“十四五”期間，在“弱有所扶”目標(biāo)的指引下，社會(huì)救助兜底保障將由“關(guān)心低保人群基本生活”向“關(guān)注弱勢群體的生活質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，同時(shí)將由救助低收入家庭當(dāng)前基本生活向通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、能力提升、行動(dòng)改善來防止貧困的代際傳遞轉(zhuǎn)變。通過促進(jìn)貧困人口的兜底保障手段更加多樣化，制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)化，兜底保障對(duì)象與內(nèi)容更加精細(xì)化，兜底保障方式更加智能化，最終構(gòu)建高質(zhì)量的社會(huì)安全網(wǎng)，推進(jìn)社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，讓群眾有更多獲得感、幸福感和安全感。

實(shí)現(xiàn)充分發(fā)展的要求，滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢、人口結(jié)構(gòu)的變化以及公民需求的差異性特征要求發(fā)展分類分層的救助項(xiàng)目，除了基本生活救助和專項(xiàng)救助之外，還需進(jìn)一步分類分層地設(shè)計(jì)救助項(xiàng)目。具體表現(xiàn)為新項(xiàng)目的不斷拓展，以及舊項(xiàng)目的適度完善。例如，在高齡少子化的背景下，有必要增加“生育扶助”項(xiàng)目，也有必要建立面向所有貧困老年人和殘疾人的“康復(fù)救助”項(xiàng)目。而在傳染病疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊下，有必要完善臨時(shí)救助中對(duì)于“急難救助”的內(nèi)容，根據(jù)救助對(duì)象的困難類型，提供應(yīng)急性、過渡性的保障。

一些貧困家庭的重病患者、殘疾人、老年人等特殊群體，存在強(qiáng)烈的就醫(yī)、照料、康復(fù)等多樣化服務(wù)需求，因此應(yīng)不斷完善生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、社會(huì)融合等方面的服務(wù)類救助，并依據(jù)困難類型和困難程度實(shí)施類別化、差異化救助。社會(huì)救助服務(wù)的發(fā)展是社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的重要指標(biāo)。例如，嘉興市的“暖巢行動(dòng)”，就對(duì)青少年救助對(duì)象開展了個(gè)性化的居室改造和生活陪伴服務(wù)，將物質(zhì)和服務(wù)類救助很好地融合在一起。

滿足共享發(fā)展的要求，促進(jìn)社會(huì)公平，緩解相對(duì)貧困

人的尊嚴(yán)作為發(fā)展倫理的邏輯起點(diǎn)和最高價(jià)值，也是“共享發(fā)展”理念應(yīng)有的規(guī)范性目標(biāo)。社會(huì)救助除了滿足貧困群體的基本生存需要之外，還應(yīng)以“保障貧困群體融入社會(huì)，過上有尊嚴(yán)的生活”為目標(biāo)，而充分的收入、教育、醫(yī)療、居所都是人實(shí)現(xiàn)尊嚴(yán)的必要條件。由于貧困群體一般在勞動(dòng)力市場上處于劣勢地位，往往難以從初次分配中取得必要的收入和必需的教育、醫(yī)療及住房資源，因此，需要發(fā)揮社會(huì)救助的再分配作用，社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)角度也應(yīng)實(shí)現(xiàn)由解決“收入貧困”向“多維貧困”的轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)為，進(jìn)一步強(qiáng)化各專項(xiàng)救助制度的功能，滿足貧困群體的多維需求，緩解相對(duì)貧困，實(shí)現(xiàn)多維度的共享發(fā)展。

共享發(fā)展有“低水平共享”與“高水平共享”之分。簡單地依靠政府救助，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)層面的“均等分配”，是“低水平共享”。而通過一定的機(jī)制實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、互助發(fā)展則是“高水平共享”。社會(huì)救助必須保障貧困群體能夠平等地參與到社會(huì)生活中來，并通過政府、社會(huì)組織、企業(yè)（個(gè)人）、困難群眾的相互配合、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同參與。應(yīng)推動(dòng)平等合作機(jī)制、協(xié)調(diào)對(duì)話溝通機(jī)制、資源共享機(jī)制、購買服務(wù)機(jī)制等有利于多元合作形成的機(jī)制建設(shè)，為社會(huì)成員營造一個(gè)“人人參與、人人盡力、人人共享”的社會(huì)環(huán)境，形成“人人受助、人人自助、人人互助”的良好氛圍。

滿足協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度的有機(jī)整合與銜接

美國“向貧困開戰(zhàn)”計(jì)劃中各項(xiàng)目計(jì)劃彼此之間較為零碎和分散的問題，在造成事實(shí)上福利資源浪費(fèi)的同時(shí)，還影響了制度運(yùn)行的效率。此外，矛盾、零散及混亂的制度安排，只會(huì)讓受助者無所適從，喪失反貧困的信心，失去自我發(fā)展的動(dòng)力，最終導(dǎo)致反貧困的效果受到影響。因此，應(yīng)通過加強(qiáng)制度間的聯(lián)系與協(xié)作，理清彼此交叉、重疊乃至矛盾的地方，并通過加強(qiáng)政策的銜接、對(duì)象的銜接、標(biāo)準(zhǔn)的銜接以及管理的銜接，充分發(fā)揮制度的合力，共同構(gòu)建牢固的社會(huì)安全網(wǎng)，促進(jìn)反貧困戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，“特困人員救助供養(yǎng)”中的生活救助內(nèi)容與低保制度重疊，照料服務(wù)及疾病治療又與“醫(yī)療救助”相交叉。應(yīng)打造分層次、分類別的梯度救助模式，厘清社會(huì)救助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)維度，合理劃分和歸并救助項(xiàng)目。

在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，目前“脫貧人口”中的相當(dāng)部分是靠社會(huì)救助的兜底保障，返貧風(fēng)險(xiǎn)高，社會(huì)救助依然是一場“持久戰(zhàn)”。應(yīng)該在標(biāo)準(zhǔn)制定、對(duì)象識(shí)別、家庭經(jīng)濟(jì)核對(duì)等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，加強(qiáng)與其他保障制度的協(xié)調(diào)與整合，尤其是與相對(duì)貧困治理的相關(guān)制度進(jìn)行有效銜接，發(fā)揮各自優(yōu)勢，互為補(bǔ)充，共同構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)，提高精準(zhǔn)施救的績效。例如，社會(huì)救助制度應(yīng)該與社會(huì)保險(xiǎn)制度相結(jié)合，社會(huì)保險(xiǎn)前置，社會(huì)救助兜底。再比如，社會(huì)救助制度應(yīng)與其他促進(jìn)就業(yè)的政策聯(lián)動(dòng)，為救助對(duì)象提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更全面的幫助。

滿足平衡發(fā)展的要求，推動(dòng)社會(huì)救助在城鄉(xiāng)、區(qū)域、項(xiàng)目間的平衡化

推進(jìn)社會(huì)救助制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。應(yīng)加大農(nóng)村社會(huì)救助投入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助服務(wù)均等化。順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，努力實(shí)現(xiàn)按“戶籍人口”救助向按“常住人口”救助轉(zhuǎn)變，保障外來務(wù)工人員等常住人口的合法權(quán)益。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化的省份，還存在著明顯的區(qū)域發(fā)展不平衡狀況，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，低保覆蓋率越高，保障水平與保障標(biāo)準(zhǔn)也越高，反之越低。由于資金在很大程度上受制于各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在社會(huì)救助的各個(gè)方面都有著較大的差距。通過社會(huì)救助的區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，社會(huì)救助制度將由城鄉(xiāng)分立、地區(qū)分割，初步發(fā)展成為制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)一、區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)有別、方法靈活的規(guī)范性制度，最后再謀求區(qū)內(nèi)、區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)差異逐步縮小，有序統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)救助標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)與區(qū)域一體化。

積極主動(dòng)提高制度的前瞻性。從更深層次理解，平衡發(fā)展不是被動(dòng)的，而是需要積極主動(dòng)作為。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)充滿矛盾的復(fù)雜系統(tǒng)，隨時(shí)都可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，造成不平衡，國際環(huán)境中的不確定性因素更多。所以，必須以系統(tǒng)思維、底線思維等科學(xué)思維方式主動(dòng)研究和應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的不平衡因素，努力實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)救助制度除了要關(guān)注常規(guī)的弱勢群體以外，還要關(guān)注一些因?yàn)橥话l(fā)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致貧困的群體；除了關(guān)注普通的貧困對(duì)象以外，還要關(guān)注城鄉(xiāng)存在的大量特殊貧困群體，例如學(xué)齡前的貧困兒童、“居住貧困”群體、貧困老年人、重病重殘家庭、單親家庭等，這類群體的兜底保障問題尤其值得關(guān)注。

滿足創(chuàng)新發(fā)展的要求，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)社會(huì)救助的智慧化

以“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)救助”實(shí)現(xiàn)兜底保障的主動(dòng)性。建立線下的社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格管理員作用，通過“鄰里守望”實(shí)現(xiàn)貧困的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)。建立線上主動(dòng)發(fā)現(xiàn)預(yù)警，同時(shí)構(gòu)建橫向全面覆蓋、縱向無縫銜接、業(yè)務(wù)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享的社會(huì)救助大數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“預(yù)警”。

推動(dòng)社會(huì)救助平臺(tái)建設(shè)為多方協(xié)作提供有效途徑。可構(gòu)建線上線下融合的三大救助服務(wù)平臺(tái)，即：互聯(lián)網(wǎng)智慧信息平臺(tái)、惠民公益平臺(tái)和慈善基地。互聯(lián)網(wǎng)智慧信息平臺(tái)通過數(shù)據(jù)采集、分析和共享，使供需雙方無縫對(duì)接；線下惠民公益平臺(tái)將為老服務(wù)、慈善公益、信息共享、文化建設(shè)等工作系統(tǒng)融合，集聚政府資源和社會(huì)力量；線下慈善基地負(fù)責(zé)做好招募志愿者、社會(huì)組織孵化和培訓(xùn)等工作。

社會(huì)救助的智慧化發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)“危有所防”。“十四五”社會(huì)救助體系建設(shè)將本著“智能救助”目標(biāo)發(fā)展，將更加精準(zhǔn)、更加高效、更加人性化。通過海量數(shù)據(jù)的匯集、模型的構(gòu)建、各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，綜合研判城鄉(xiāng)家庭的貧困風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)施協(xié)同防控，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助體系的預(yù)防性社會(huì)保護(hù)功能目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)“危有所防”功能。

滿足促進(jìn)發(fā)展的要求，謀求救助對(duì)象的內(nèi)生發(fā)展

“后扶貧時(shí)代”需要通過兜底保障機(jī)制來激發(fā)貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力，拓展有助于社會(huì)參與和能力競爭的項(xiàng)目，挖掘其自身潛在動(dòng)力和能力，逐步由“他助”走向“自助”的轉(zhuǎn)變之路。現(xiàn)代社會(huì)救助服務(wù)已邁入擴(kuò)張時(shí)期，即為能力建設(shè)而服務(wù)。為能力建設(shè)而服務(wù)是將對(duì)窮人的實(shí)物、金錢資助演變?yōu)樘峁┓?wù)和技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，幫助家庭提高獨(dú)立自助能力；為脫貧者提供預(yù)防再度發(fā)生貧困危機(jī)的服務(wù)；激勵(lì)受助者逐漸擺脫救助；促使貧困者自立自強(qiáng)。社會(huì)救助體系應(yīng)在“保基本”的基礎(chǔ)上，通過多種制度的合力，通過救助與自助的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“促發(fā)展”。

可建設(shè)一支“救助顧問”團(tuán)隊(duì)，為貧困人口提供政策介紹和指導(dǎo)，提供基本服務(wù)和拓展服務(wù)，形成“陪伴式救助”服務(wù)模式。同時(shí)，可制訂“救助顧問”服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)，還可以推出“空中救助顧問”，與門戶網(wǎng)站、廣播電臺(tái)、電視臺(tái)等合作，為市民提供政策咨詢，鏈接救助資源、參謀幫助路徑。