我國低、中放射性水平固體廢物處置場規劃中的工程倫理問題分析

劉 騰 李 洋

0 前言

核能利用過程不可避免地會產生放射性廢物，產生的放射性廢物可能以氣載廢物、液體廢物或固體廢物形式存在。經“三廢”處理設施處理后，廢物中的絕大部分放射性核素進入濃集物（或濃縮物）然后再被轉化為固化體。因此，從這個意義上來說對放射性廢物的管理相當于對放射性固體廢物進行管理。為了便于管理，需要對放射性廢物進行分類。國際原子能機構（IAEA）提出了按廢物處置要求分類的管理體系。目前，該分類體系也已被我國采納。2017 年原環境保護部、工業和信息化部以及國防科工局三部委聯合發布了《放射性廢物分類》（2017 年第 65 號）。該公告中明確分類的基本原則是，“以實現放射性廢物的最終安全處置為目標，并使廢物的類別與處置方式相關聯”。低、中水平放射性固體廢物（以下簡稱“低中放廢物”）的處置是我國目前放射性廢物管理中最急迫的問題。我國相關行政主管部門曾起草編制了相關規劃以指導全國的低中放廢物處置，但是實際實施效果很不理想。為何好的政策卻無法落實？本文嘗試從工程倫理角度，分析放射性廢物處置規劃實施過程面臨的問題，探討放射性廢物處置如何更好地被公眾接受，有利于我國放射性廢物處置工作的推進，解決核工業發展面臨的“腸梗堵”問題。

1 我國低中放廢物的處置政策

目前，我國各核電站、核燃料循環系統的核設施在正常運行過程中每年都會產生一定數量的低、中水平放射性固體廢物。一些核電站所產生的相當一部分低中放廢物已經超過了5 年暫存期限，違反了國家相關標準的規定，增加了安全隱患。同時，我國核電事業的快速發展以及核設施退役治理進程的加快，低中放廢物的年產生量也將進一步增加。建設低中放處置場對低中放廢物進行安全處置是降低放射性廢物管理環境風險的必然途徑[1]。早在1992 年，國務院在批轉“關于我國中低水平放射性廢物處置的環境政策的通過”（國發[1992]45 號文）中，就明確提出了“低中放廢物區域處置”的方針。2003 年頒布的《中華人民共和國放射性污染防治法》中也明確了“低、中水平放射性固體廢物在符合國家規定的區域實行近地表處置”[2-3]。像我國這樣一個幅員遼闊的國家，盡可能靠近低中放廢物主要產生地的區域處置顯然要比全國集中處置，要節省很多運輸成本并大大減少運輸中的可能風險。因此，在核電相對發達、低中放廢物產生比較集中的地區及早規劃并建設處置場所，實現低中放廢物的區域處置，是十分必要的。

我國低中放廢物處置場的場址預選工作從20 世紀八十年代開始。西北低中放固體廢物處置場于1995 年在甘肅開始建設，并于1999 年開始試運行。北龍低中放固體廢物處置場于2000 年在廣東建成并完成調試工作。但是，因產權不明晰等原因北龍處置場至今尚未投入正式運營[2]。截至2006 年，我國僅有西北處置場可以接收低中放廢物，處置容量遠遠無法滿足我國當時及未來低中放廢物處置的需要。因此，2006 年，由國家主管部門組織有關單位編制了《我國低中水平放射性固體廢物區域處置場規劃》（以下簡稱《處置場規劃》），目的是指導協調全國低中放廢物處置場的選址、設計和建設。該規劃的目標是為分別滿足我國低中放廢物的長期處置需求和2020 年前的處置需求，明確處置場的布局和建設規劃。該規劃的重點內容是，在2020 年以前規劃和建造5 個低中放廢物區域處置場。

為評估《處置場規劃》實施的可能環境影響，根據《中華人民共和國環境影響評價法》及相關法規條例的要求，還委托相關單位開展了《處置場規劃》的環境影響評價工作。通過評價可知，《處置場規劃》符合國家相關法規政策的要求，規劃目標能夠滿足國家未來預期對低中放廢物處置的需求。放射性廢物的處置不會給人們生活和工農業生產帶來有害的影響[4]。

2 《處置場規劃》的實際執行狀況

雖然《處置場規劃》符合我國當前的發展需求且處置場建設對環境的影響很小，但是截至目前，《處置場規劃》中提出的區域處置策略并沒有得以落實，各地方政府“接核電拒處置”現象較重[5]。幾個擬規劃建設區域對處置場建設抵觸較大，部分部門明確表態不支持轄內選址建設工作的開展。規劃中的五個區域處置場，除已運營的西北處置場外，西南處置場雖因國家需求而建成但也調整為僅接收四川省內的低中放廢物，地處華南的北龍處置場仍未能接收廢物，華東和北方的區域處置場仍沒有下文。為解決低中放廢物處置問題以及當前困境，國家相關主管部門不得不調整了處置場建設政策，將核電站建設與處置場建設捆綁，即一個地方要上馬建設核電站就必須配套建設處置場，這樣至少解決了新建核電低中放廢物的處置問題。但是，這也已經與我國一直倡導的區域處置政策部分悖離。

3 工程倫理分析

工程倫理學研究最早始于20 世紀 70 年代，于80年代學科基礎形成，并于21 世紀拓展與縱深發展并存。美、德等發達國家在相關領域的研究由來已久，理論與實踐都已相對成熟。相比而言，國內對工程倫理方面的研究仍處在初級起步水平。縱觀國際工程界，“將公眾的安全、健康和福祉放在首位”已成為工程倫理普遍遵守的原則[6-7]。隨著工程對社會、自然的影響力日益加深，工程實踐中的倫理問題越來越突出。開展工程實踐的工程倫理分析，可以盡可能地規避技術、社會風險和協調利益沖突，有利于工程實踐活動的順利推進。

3.1 工程的利益倫理

如何通過工程活動平衡好各方利益，在爭取實現效益最大化的同時，協調好各方利益，兼顧效益與公平兩個方面，是工程中的利益倫理問題著力解決的核心問題。對于低中放處置場這類設施的公益性、重要性以及建設的必要性，擬選址區域的地方政府都是認可的。但是，一方面，目前我國低中放廢物處置場建設是有一定的公益性質，并不會對當地產生很顯著的經濟效益。另一方面，要建設低中放廢物處置場處置所轄區域的廢物也還罷了，還要處置周邊非管轄地域所產生的廢物就不那么能接受了，為何不建在其他地方？即低中放廢物處置場建設存在典型的“鄰避效應”。鄰避行為突出地反映了工程項目建設的利益——損害存在某種不公正問題：區域處置場建設可以解決我國放射性廢物處置的緊迫問題且從國家層面統籌規劃實現效益最大化，但處置場建設所在區域公眾會擔心受到危害，即“大家受益，為什么受損者偏偏是我”、“為什么別人的廢物要運到我這里”的疑問。

3.2 工程的環境倫理問題

雖然經過評價可知，處置場的建設對周邊環境及公眾的實際影響是微乎其微的，但是處置場擬建區域的公眾（包括地方政府工作人員和場址周邊公眾）對專業性的評價并不是很理解，再加上當前普遍存在的“恐核”心理影響，他們對處置場危害的心理擔憂和風險感知比較強烈。他們還是會認為廢物處置設施會對周邊環境及居民生活產生負面影響，會對所在地的經濟產生一定的不利影響。同時，由于低中放處置場需要幾百年的監護期，也會影響了周邊的土地利用規劃。

4 建議

為確保規劃制定后得以順利實施，在處置場規劃制定過程就應注重不同群體間資源與經濟利益分配上的公平公正，需兼顧受益者與利益受損者、直接利益相關者與間接利益相關者等各方利益。遵循這一原則，提出以下建議：

首先，要堅持基本公正原則，建立利益協調機制。不同的利益集團和個體應該合理地分擔處置場規劃、建設所涉及的成本，風險與效益。應進一步貫徹“誰污染誰治理“的理念，明確放射性廢物產生單位的主體處置責任，擯棄放射性廢物處置“公益性”、政府兜底的思想，建立低中放廢物處置市場定價機制。為消除“鄰避情緒”，應該出臺配套經濟補償或優惠政策，要實現建設地受益、廢物輸出地補償，廢物的處置價格定價中應既涵蓋環境保護等實際成本也要保證一定的利潤空間，推動所在地各相關方去積極參與。

其次，重視公眾參與，吸收各利益相關方參與規劃的決策、設計和實施全過程。這有助于取得項目所在地各有關利益相關者的理解、支持和合作。在規劃的編制階段就應該邀請處置場擬建區域的公眾等相關方參與規劃編制，聽取各方的觀點和主張，給其充分的發表意見的空間，在互動協調過程中逐漸達成最大的共識，而不僅僅是在規劃編制完成后再公開推行。此外，雖然相關的評價均表明，低中放處置場的建設對周邊環境的影響微乎其微。但是對于放射性廢物處置場這類設施，各級公眾對其危害的心理擔憂和風險感知還是比較強烈的。因此，應大力加強科普宣傳，用其聽得懂的表述使各級公眾正確認識其影響。同時，應突破傳統的以國家規范和標準為依據，以專家和經驗為基礎的宣教式溝通方式，采取現場示范參觀交流等更易接受更生動形象的方式進行充分的互動，了解其觀點、主張和利益訴求，打消其顧慮。