鄉規民約在重慶鄉村治理中的積極作用研究

司春霞 中共重慶市大渡口區委員會黨校

黨的十九屆四中全會強調，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。加快構建共建共治共享的社會治理新格局，必須增強基層社會治理活力，而鄉村是基層社會的重要組成部分，是廣大農民主要的生活場所，也是農業、農村、農民問題之所在。因此，在新時代的今天，鄉村社會治理的成效直接關系到鄉村振興的成敗。鄉規民約產生于鄉村社會之中，在村民生活邏輯中形成、生長，具有內生性，是不同于國家法律的社會規范，在鄉村治理中有其獨立發揮作用的空間。[1]因此，充分發揮鄉規民約的積極作用，對于提高鄉村治理水平至關重要。重慶集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，重慶的鄉村振興關系到整個重慶的發展大局。鄉規民約是實施鄉村振興，健全“三治”融合的鄉村治理體系的關鍵舉措，這一舉措在重慶鄉村治理的實踐實施情況如何呢？鄉規民約在鄉村治理中發揮著什么樣的作用呢？圍繞這些問題，本課題組進行了專題調研。通過調查發現，在重慶的鄉村中94.6%的村民認為鄉規民約在維護本鄉村生活秩序有著重要作用，但也發現在實踐中部分地方的鄉規民約在制定和實施方面還存在一些短板，課題組對此進行了梳理總結。

一、鄉規民約在重慶鄉村治理中的積極作用

（一）有利于激發自治活力

村民自治主要體現在村民是鄉村治理的主體，讓村民自己“說事、議事、主事”。鄉規民約通過征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布等步驟和方式[2]，促進村民參與鄉規民約制定的全過程，最終使之內化為村民自覺遵守的行為準則。可以說，鄉規民約從制定到實施再到遵守，都體現了居民自治的內容，同時在此過程中，也激發了村民參與村公共事務管理的主動性和積極性、增強了村民的主人翁意識，從而激發村民自治的內在活力，為鄉村治理打下了良好的群眾基礎。

（二）利于促進基層法治建設

鄉村有效治理，法治是保障，鄉規民約作為一種“民間法”，其有效實施，有助于實現鄉村善治。鄉規民約是在遵守憲法及其法律的規定下，與當地的民間傳統習慣相結合，經過規范的程序產生的一種行為準則、一種自治規范。鄉規民約通過對他人行為的制裁和懲罰，警示和教育村民以此來規范自己的行為，從而實現鄉村治理，也有助于培養民眾的規則意識，從而為法律的實施奠定良好的社會氛圍。此外，在實踐中可以“根據鄉村社會的實際情況，依據法律規定的程序和法治理念，將地方性法規與鄉規民約銜接、協調，引導村民進行討論和修改鄉規民約中的陋習，不僅讓鄉規民約煥發新的生命力，而且國家法律也更加容易被群眾發自內心接受和認同”[3]。

（三）有利于完善鄉村德治

德治主要解決居民的思想和精神層面的問題，重點是弘揚中華優秀傳統文化和社會主義核心價值觀，提高居民的道德和文明素養。而鄉規民約蘊含的秩序理念和人文精神，為鄉村德治奠定了堅實基礎。92%的村民認為本村在實施鄉規民約后，村民品行、鄉村秩序、社會治安、村民矛盾的解決等有所好轉，鄉風民風更加淳樸、村莊環境得以優化。新時代的鄉規民約既要弘揚中華優秀傳統美德，又要進行現代性的轉化與新時代人民對美好生活的追求保持同頻共振。把崇德向善的文明風尚融入到鄉規民約的具體規定中，不斷轉化為人們的道德情感認同和行為習慣，為鄉村振興提供強大精神支撐。

二、鄉規民約在重慶鄉村治理中發揮積極作用的制約因素

（一）部分基層干部思想認識存在偏差

近年來鄉規民約在鄉村治理中的作用得到了大多數基層干部和群眾的認可，為當地的社會治理提供了很大的幫助。但也存在部分基層干部沒有充分認識到鄉規民約在我國鄉村振興中的重要地位，認為“制定村規民約只是為了完成上級任務”、“村規民約是紙老虎，大多是擺設”等。事實證明，基層干部思想上的不重視、行為上的不遵守直接制約了鄉規民約在鄉村治理中積極作用的發揮。

（二）部分鄉規民約制定實施程序不規范

我國《村民委員會組織法》中規定了鄉規民約制定的制定主體是村民委員會，而在實踐操作中，一些地方并沒有完全按照國家有關法律法規的規定制定鄉規民約，而是出現了“方便化”、“隨意化”的做法。調查顯示47.8%的村民參與過本村鄉規民約的制定，還有一些地方村干部受“權力本位”思想的影響，法治觀念淡薄，缺乏程序意識，鄉規民約由村黨支部、村委會一手操辦制定，村民幾乎沒有參與其中，而是搞“一言堂”，僅憑村干部的個人好惡來給村民立規矩，使得鄉規民約的制定實施缺少民主參與。雖然有的地方在制定鄉規民約的過程中也有村民參與，但是更多的是“形式上的參與”，其意見和建議并未被重視，更不要說被采納了。沒有確保鄉規民約制定的公開化、民主化和透明化，使得鄉規民約無法真正反映村民的意志，給實際執行帶來困難。[4]

（三）部分鄉規民約內容“任性”

在國家大力倡導“三治融合”的鄉村治理體系背景下，各地涌現出一大批鄉規民約，大多數鄉規民約能夠為本地社會治理發揮積極作用。但也有部分地方的鄉規民約由于其內容“任性”要么被束之高閣，要么是爭議不斷。如有些鄉規民約的內容大同小異，規定較為籠統，并不能解決本村的實際問題，究其原因要么是社會公德的翻版，要么是從上級部門下發的文件通知中復制摘錄而來，或是別處的“拿來主義”，最終淪為鄉村治理的“擺設”。還有些鄉規民約直接與國家法律法規相沖突，比如有的村規定，對婚喪事宜大操大辦的群眾要予以罰款，這顯然與我國立法法以及行政處罰法等相關法律的規定相沖突。這些鄉規民約內容的“任性”也直接制約了其積極作用的發揮。

（四）部分鄉規民約執行落實不到位

鄉規民約的有效實施，離不開某種公共體權威來執行，鄉村社會中最具有權威的公共體就是村委會。在傳統鄉村社會，村委會有一定的影響力和權威性，但在城鎮化的進程中，隨著人們思想觀念的轉變以及自我意識的擴張，村委會的權威正在逐漸削弱。作為鄉規民約的具體執行者，社區工作人員“權力”的有限性，也難以對鄉民進行有效的獎懲，這就使得鄉規民約猶如一紙空文，即便是違背了，也會不了了之。使得執行者也只能搖頭作罷，長期以往，鄉規民約只是作為一種事實存在，而難以在鄉村社會的治理中發揮其積極作用。

三、鄉規民約在重慶鄉村治理中進一步發揮作用的建議

（一）提高基層干部的思想認識

首先，加強鄉規民約在基層的宣傳，聚焦鄉規民約在鄉村治理中好的典型案例，通過報紙、專題講座、手機微信等各種方式加大宣傳力度，讓基層干部群眾認識到鄉規民約不是無意義的文字，而是新時代實施鄉村振興，推進共建共治共享社會治理格局必不可少的手段。其次，強化基層干部的培訓學習，通過線上或線下的專題培訓，讓基層干部認真學習領會習近平總書記關于鄉村振興的戰略以及鄉村治理的有關重要論述，從而提高他們對鄉規民約在社會治理中發揮積極作用的認識，自覺為鄉規民約的制定創造條件、提供便利，成為鄉規民約的推動者和踐行者。

（二）規范鄉規民約的制定實施程序

法治社會應牢固樹立程序意識，鄉規民約作為一種“軟法”其制定也應遵循一定的程序，正當程序之下的鄉規民約才更能為民眾接受。鄉規民約的制定程序應當嚴格按照《村民委員會組織法》的規定保障村民的廣泛參與。可以借鑒一些地方的規范做法，比如在制定出臺鄉規民約前，成立鄉規民約草案小組，進村入戶深入調研、收集民意，認真起草鄉規民約征求意見稿；鎮、村召集村居群眾代表座談會，廣泛征求意見建議；對鄉規民約征求意見稿進行修改完善，形成鄉規民約草案，由村居民代表大會表決通過，最后并報鄉鎮政府備案。經過民主程序，制定出臺符合各鎮實際的“鄉規民約”，使規約更貼近民意、更接地氣，更好的助推鄉村治理。

（三）創新鄉規民約的內容

一是要加強對鄉規民約的指導，保證鄉規民約的合法化。制定鄉規民約既要繼承和發揚優秀傳統文化，引導農村群眾告別不文明習俗，又要保證鄉規民約與國家法律法規相協調。因此，在制定鄉規民約之前，相關部門要加強對鄉村干部群眾的法治教育，不能“任性”制定，更不能逾越法律的底線。二是應該注意鄉規民約的現代性轉化，不斷與時俱進，體現時代特色；新時代的鄉規民約要堅持問題導向，特別是針對天價彩禮、鋪張浪費，家庭暴力、涉黑涉惡等關系到人民群眾切身利益的突出問題要進行規范和制約。三是新時代的鄉規民約還應體現人民對美好生活的追求。比如圍繞鄉風文明、遵紀守法、公平正義、環境治理、發展經濟等方面進行細化約定，讓村民對美好生活的向往不斷轉化為現實。

（四）健全鄉規民約的實施保障機制

制度的生命在于執行，同樣鄉規民約要在鄉村社會治理中發揮其積極作用，也離不開其有效實施。鄉規民約的有效實施需要多方協同發力：基層政府具有引導和監督的作用；村“兩委”是執行主體，主要負責對鄉規民約的宣傳引導，對違背鄉規民約的行為按照規定的程序進行調查處理，根據不同的情況分別按照鄉規民約中對違規行為的規定處理，從而增強鄉規民約的威懾力；探索成立村監事會，這些組織成員可由村里德高望重的老人、先進黨員代表、鄉村賢達等組成，讓他們參與監督鄉規民約的實施，提高鄉規民約執行效力。此外，村“兩委”、村民、村監事會互相監督各自履行鄉規民約中約定的權利義務情況，對履行不到位的通過合適的方式予以監督。

中國鄉村社會是一個異質性很強的地域范疇，在鄉村治理實踐中，非正式制度只有與地方政治、經濟、文化相結合，才能最大限度地發揮治理效果[5]。鄉規民約作為非正式制度的組成部分，是國家法律的有效補充，在鄉村治理中有著不可替代的作用。因此，隨著鄉村振興戰略的不斷推進，鄉規民約也要根據新時代人民的新需求不斷與時俱進，讓鄉規民約為鄉村治理保駕護航，讓共建共治共享的社會治理格局早日實現。