失調與調適：礦產資源開發利用引發的社會問題及對策分析

朱 迪，吳澤斌

(江西理工大學經濟管理學院，江西 贛州 341000)

社會問題如同影子，總伴隨著社會應然的陽光在人類生產活動中生成或隱匿[1]，涵蓋人類生產生活的方方面面。礦產資源作為礦業經濟發展的基礎，其開發利用會對人類社會產生重要影響。不同學科從不同視角對礦產資源開發利用引發的問題均有不同程度的研究和探討。但是，針對所引發的社會問題的研究，鮮有學者進行系統化、專門化的研究。社會問題如不能妥善處理，不僅影響經濟發展、社會和諧、公眾健康，還會對礦業企業的正常運營、礦區居民的生產生活等產生負面影響。因此，在國家大力推進生態文明建設、加快綠色礦業發展的大背景下，深入分析和探討礦產資源開發利用引發的社會問題具有重要的現實意義。

1 礦產資源開發利用引發社會問題的內涵界定

1.1 現有研究成果概述

從經濟學層面上，學者們的研究集中體現在運用經濟可持續發展、循環經濟等理論來解決礦產資源開發利用引發的問題。例如，程葉青[2]運用生命周期理論解釋了礦業開發與區域經濟發展間的關系，針對存在問題提出了今后礦業經濟可持續發展的途徑與方向；李素礦等[3]則從循環經濟的理論視角來探討我國礦產資源開發與利用面臨的難題。

從法學層面上，學者們的研究集中體現在從相關法律法規的制定、提升礦業開發安全與礦企責任意識、遵守開發過程中的環境與職業倫理道德等方面來解決礦產資源開發利用引發的問題。例如，王小萍等[4]從生態補償的法律內涵出發對我國礦產資源的生態補償制度進行研究，針對現有缺陷提出了兩種解決方案；任峰等[5]對礦產資源開發與利用過程中企業社會責任對于克服自身行業劣勢的影響作用機制進行探討；潘楚林等[6-7]則從環境與職業等倫理的視角對礦產資源開發利用的政策機制進行研究。

從管理學層面上，學者們的研究集中體現在從生態補償機制調整、礦產資源開發利用過程中價值、利益與公正間的平衡等方面來解決礦產資源開發利用引發的問題。例如，曹明等[8]從礦產資源開發利用引發的生態環境問題入手，初步構建了礦產資源開發利用的生態補償機制框架；蔣建明等[9-10]基于礦山地租等相關理論，構建了“政府主導、企業主體、居民參與”的礦產資源開發利益共享模式。

從工學層面上，學者們的研究集中體現在從產業結構演進、開發技術、生態修復等方面來解決礦產資源開發利用引發的問題。例如，梁姍姍和楊丹輝[11]對礦產資源開發的產業結構演變進行研究，認為應將礦產資源開發利用納入經濟增長及產業轉型中去；謝和平等[12]結合礦產資源開發的未來趨勢，提出應構建礦產資源智能化的采選充一體化技術體系；劉建芬等[13]提出在不同的開發環境下應開展專門性自然保護活動與生態修復技術。

目前學者們從不同學科層面上對礦產資源開發利用引發問題進行了研究，現有研究雖然提及了開發利用引發的部分社會問題，但是鮮有從社會學視角出發對這類問題進行系統化、專門化的研究。基于此，本文重點對礦產資源開發利用引發的各種社會問題進行探討，針對失調問題提出調適策略，實現礦業可持續發展。

1.2 內涵解析的四個維度

我國學者費孝通提出社會問題通常是講“社會關系或環境失調，致使全體社會成員或部分成員的正常生活乃至社會進步發生障礙”[14]。基于已有學者對社會問題的界定和有關工程倫理知識的了解[15]，礦產資源開發利用引發社會問題的內涵可以理解為：礦產資源開發利用造成的危及社會成員的正常生產生活、困擾乃至危害社會運行安全的社會情況或情景，是礦產資源開發利用發展到一定階段必然展現，主要表現為礦產資源開發利用引發的環境生態失衡、資源枯竭與接替、利益分配不均、社會失公、社會行為失范、各類與礦業相關的衍生問題等眾多社會問題。

弄清礦產資源開發利用引發社會問題的內涵是對其引發的社會問題進行研究的前提，也是對各種問題進行調適的基礎。把社會問題置于礦產資源開發利用的全生命周期之中，可以看出，社會問題的出現、演變和治理是貫穿全生命周期中且無法回避。本文對礦產資源開發利用引發社會問題內涵的闡述主要從外部環境、歷史脈絡、空間形態和內視特征4個主要維度進行探討(圖1)。

圖1 礦產資源開發利用引發的社會問題內涵的4個維度Fig.1 Four dimensions of social problems caused by mineral resources development and utilization

1.2.1 外部環境維度上的認識

外部環境的變化對礦產資源開發利用過程中社會問題的出現與變遷起到關鍵性作用。在開發利用過程中，不僅包括礦產資源，還包括土地、環境生態、人文自然景觀、勞動力、政治等其他資源。從外部環境維度來看，礦產資源的開發利用是在一個紛繁復雜的資源系統、生態系統、經濟系統和社會系統中進行的。上述資源都會直接或間接地受到礦產資源開發利用的影響和制約，由于礦產資源開發時期、地域等的不同，其引發的社會問題會隨著外部環境的不同呈現出不同表現特征。

1.2.2 歷史脈絡維度上的認識

費孝通先生認為歷史并不是點綴的飾物，而是實用的不能或缺的生活基礎[14]。歷史的原真性是研究礦產資源開發利用引發社會問題的重要原則。從歷史脈絡上看，礦產資源開發利用過程中所引發社會問題的內涵有三個層面：第一，歷史事實，礦產資源開發利用引發社會問題的本身就是其開發利用歷史全過程的累積，社會問題會隨之不斷出現并發生變化；第二，當下視野，目前礦產資源開發利用引發的社會問題日益凸顯，影響不斷擴大，與其他社會問題均有一絲一縷的聯系并相互交織在一起；第三，未來視角，礦產資源開發利用在幾十年、數百年漫長發展歷程中，受到經濟、政治、軍事、社會等因素的影響，其發展方向往往呈現不確定性，今后礦產資源開發利用引發的社會問題也將不斷變化，用面對未來的眼光探討礦產資源開發利用引發的社會問題尤為重要。

1.2.3 空間形態維度上的認識

礦產資源開發利用引發社會問題內涵的空間形態維度，是將礦產資源開發利用引發的社會問題放置在不同的空間視角。從宏觀、中觀和微觀三個層面對礦產資源開發利用引發的社會問題的內涵進行認識會得出不同的價值認知和價值判斷。宏觀層面涉及整個社會的經濟性、社會性、生態性等方面的協調發展，對研究我國礦產資源開發利用政策的健全、社會結構的轉型和生態環境的保護等具有重大意義；中觀層面涉及礦業行業的健康發展，對研究礦業行業的轉型升級、綠色發展、資源效率等具有重大意義；微觀層面涉及資源地的開發利用方式、礦區居民的生產生活，對研究資源地的地方性經濟發展體系的差異性與居民生活生產方式的改變等具有重大意義。

1.2.4 內視特征維度上的認識

通過對礦產資源開發利用引發社會問題的內視維度把握，能夠有效避免“只緣身在此山中”的認識偏差，發現礦產資源開發利用引發的社會問題具有交叉性、持續性和復雜性三個顯著特征。具體表現在：礦產資源開發利用引發的社會問題會與其他社會問題交叉并衍生出新的社會問題；礦產資源開發利用引發的社會問題如果不加以調適，將延續下去并呈加劇之勢；社會各類矛盾疊加、多種社會因素交叉的原因，使得礦產資源開發利用引發的社會問題具有復雜性。

2 礦產資源開發利用引發的各種社會問題分析

2.1 礦產資源開發利用引發的生態環境問題

礦產資源開發利用引發的生態環境問題表現在礦產資源開發利用過程中對礦山環境造成的不良影響，這類問題涉及人與自然間的倫理道德關系，是現階段綠色礦山建設背景下既重要又被簡單化的問題[15-18]。礦產資源開發利用全生命周期中的生態環境主要損毀方式可分為：巖土動態失衡、水環境擾動、次生災害和景觀生態破壞四個方面。由于其作用形式和機理不同，所引發生態環境問題的具體表現也有所不同，體現在廢棄物堆積、滑坡泥石流多發、地面沉降、水土流失、大氣噪聲污染等方面。 礦產資源開發利用導致的生態環境問題具體表現見表1。

2.2 礦產資源開發利用引發的資源枯竭與接替的問題

我國曾在相當長的時期內進行著大規模、高強度的礦產資源開發利用活動[19]，如今顯現出較為嚴重的資源枯竭問題。這類問題集中表現在開發礦區經濟衰退、礦業產業萎縮、礦業企業發展受挫等方面。盡管近十多年來，我國綠色礦山建設和綠色礦業發展不斷提速[20]，呈現出“全方位、多空間、立體化”的綠色礦業發展新格局，但由于基礎條件、資源稟賦和區位等不同，一些歷史遺留問題仍沒有解決、“資源詛咒”的怪圈依舊存在、接替產業的發展任重而道遠。這類問題主要體現在城市產業結構單一、行業接替轉型資金匱乏、企業效益下降等方面。礦產資源開發利用導致的資源枯竭與接替問題，具體見表2。

2.3 礦產資源開發利用引發的開發區域獲益不均與補償的問題

由于礦區產業結構單一、收益分配不均、補償機制尚不完善等問題，會加速礦區的相對貧困化和激化社會矛盾。

1) 不同利益相關者在收益分配存在不均衡。企業通過獲得利潤直接參與礦產資源開發收益的分配，政府通過征收稅費等形式直接參與礦產資源開發收益的分配，礦區居民則是間接地參與利益分配[21]。這種分配方式使得不同利益相關者在收益分配上存在不均衡，礦區居民獲益低，這種現象會擴大財產屬性和礦業權私權屬性的爭議和糾紛。

2) 資源地存在“資源詛咒”現象，貧富差距不斷拉大。礦產資源開發的不斷進行，雖然極大促進了社會經濟效益的提升，但是許多資源地政府和礦區居民卻處于一種“富饒的貧困”狀態，礦產資源壟斷開發帶來的開發紅利向企業和少數人群過度集中，貧富分化不斷拉大。

3) 補償機制尚不完善。在礦產資源開發利用過程中，政府和礦業企業對地表農林牧業等的補償尚未達成一致的補償標準、礦業開發補償模式較為單一、補償資金不足、土地復墾責任機制尚未明確。

礦產資源開發利用引發的開發區域獲益不均與補償的問題，具體見表3。

表1 礦產資源開發利用引發的生態環境問題Table 1 Ecological environment problems caused by the development and utilization of mineral resources

表2 礦產資源開發利用引發的資源枯竭與接替問題Table 2 Resource depletion and replacement caused by the development and utilization of mineral resources

表3 礦產資源開發利用引發的開發區域獲益不均與補償問題Table 3 Problems of uneven benefits and compensation in the development area caused by the development and utilization of mineral resources

2.4 礦產資源開發利用在當地引發的公平問題

礦產資源開發利用過于重視經濟效益而對社會其他價值視而不見的做法越來越受到人們的關注。一般情況下，公平包括社會價值、社會利益和社會責任間的合理平衡。礦產資源開發利用過程中的公平主要指礦產資源開發利用不應危及個體的基本生存與發展需要，不同的個體應合理分擔礦產資源開發利用過程中的福利與責任。

1) 代際失公。開采利用礦產資源從而使子孫后代不能使用所損失的凈效益就是礦產資源的代際成本[22]。礦產資源開發利用過程中的“代際失公”問題主要是由過度開采行為導致的。

2) 政府失公。政府在某種程度上是礦業開發企業的代理人，會有意或無意地忽略和損害當地居民的利益，突出表現在部分政府采取行政措施強制實施礦產資源開發，對當地營商環境帶來不好的影響。官員腐敗問題多發，公職人員濫用公共權，存在以“公共利益”和“國家利益”的名義謀取豐厚的利潤和收益的情形。

3) 競爭失當。礦業開發者從個人所處的利益關系出發違反、背離社會主義市場經濟公平競爭，破壞自由公平交易的原則。

礦產資源開發利用在當地引發的公平問題，具體見表4。

2.5 礦業企業社會行為方面的問題

礦產資源開發利用過程中，礦業企業在獲得收益的同時需承擔其應盡的社會責任，包括對勞動力資源的保護與安置、對生態環境的保護、對所在社區、資源地公益事業的貢獻和支持(學校、醫院、道路建設、通訊、水利、交通運輸等基礎設施建設)，對生態環境和地表農林牧業的補償，對土地復墾的承擔等。在礦產資源開發利用過程中，礦業企業和個體多重視其職業責任，即履行本職工作時應盡的職責，容易忽視為了社會和公眾利益所需要承擔的社會責任，見表5。

1) 礦業企業責任意識淡薄。礦業企業是營利組織，對社區和資源地公益的補償會損害礦業企業的短期利益，它們期望求得更大的經濟利益，在開發過程中忽視其所承擔的社會、環境責任，忽視對勞動力資源的保護與安置、對生態環境的保護等。

2) 行業安全問題。礦業行業是世界公認勞動條件最差、作業環境最為復雜危險的行業，但行業的安全問題并沒有引起礦業企業足夠重視。

3) 忽視資源地公益事業的支持。資源地公眾希望礦業企業在帶來經濟效益的同時對當地公益事業等方面的發展給予一定的經濟或實物補償。但在實際開發利用礦產資源過程中，大部分礦業企業并未帶動當地各類基礎設施的建設。

4) 社會行為失范。由于礦業企業員工教育水平普遍較低，開發企業疏于規范其社會行為，且資源地多處于偏遠的山區，環境治安力度較弱，導致在礦產資源開發過程中，開發地社會治安形勢嚴峻。

表4 礦產資源開發利用在當地引發的公平問題Table 4 Equity issues caused by the development and utilization of mineral resources

表5 礦業企業社會行為方面的問題Table 5 Social behavior problems of mining enterprises

2.6 其他與礦產資源開發開發利用相關的衍生問題

在礦產資源開發利用過程中，會出現其他與礦業開發相關的各類衍生問題，見表6。

1) 就業與再就業問題。隨著礦產資源開發的不斷進行，資源地礦產資源逐漸枯竭，開發地公眾失業率激增，就業和再就業壓力巨大。

2) 社會保障問題。礦業企業對勞動力資源未妥善保護與安置。許多礦業企業與政府的補償標準較低，流動個體失去基本生活保障，資源地外來流動個體生存和發展的空間較小。

3) 公眾心理失衡。在礦產資源開發利用中存在著諸多起點、規則和結果等方面的不平等，損害消費者和其他經濟主體的合法利益。賄賂互利、錢權交易等現象頻發，特別是部分私企老板暴富體現的社會財富的非正常轉移，讓部分社會公眾挫折感嚴重、對社會現狀不滿。

4) 黑惡勢力猖獗。資源地出現了許多黑惡勢力組織，承包進料、運輸、銷售等多個環節，嚴重影響市場規則和開發地市場、社會環境。

3 礦產資源開發利用引發的各種社會問題的應對策略

礦產資源開發利用引發的社會問題已經成為礦區經濟、社會穩定和可持續發展的重要影響因素，其特點凸顯為社會問題與利益關聯性更密切，調適難度增大。通過矯正礦產資源開發發展進程中的偏差，協調礦產資源開發利用過程中經濟、社會發展間的關系，遵從綠色可持續發展的主旋律，從設計環節、參與環節到監管環節同步提高綠色礦業建設水平和開發利用水平，構建“企業自治-政府管制-多方共治”三者和諧共生的新型互動治理之路，見圖2。

表6 其他與礦產資源開發利用相關的衍生問題Table 6 Other derivative issues related to the development and utilization of mineral resources

圖2 礦產資源開發利用引發的社會問題的調適策略框架Fig.2 Adjustment strategy framework of social problems caused by the development and utilization of mineral resources

3.1 構建礦產資源開發生態環境成本核算體系

建立礦產資源開發成本核算體系，將礦產資源開發利用的社會、生態環境成本納入礦業成本。提供一條把礦產資源開發利用造成的生態環境損害這些外部成本“內部化”的途徑。將礦產資源開發的代際成本、資源成本和生態環境破壞成本以其他形式返還給礦區居民，和社會公眾共同分享收益。

3.2 推進礦業產業縱深發展

通過建立礦業可持續發展的長效機制，推進礦產資源開發地產業深化、升級，助力礦業產業與其他類型產業融合可持續發展，破解資源枯竭問題、擺脫“資源詛咒”效應。一是產業升級，包括礦產資源生產要素的優化組合、開采加工技術水平和礦企內部管理水平以及礦業產品質量的提高；二是產業延伸，向產業基礎和技術大體相同、具備地方特色突出優勢的產業領域拓展；三是扶植新興產業，在礦產資源開發利用過程中，找尋并形成新的優勢產業和支柱產業體系。

3.3 重構礦產資源開發利用收益分配機制

建立公平穩定的收益分配機制是維護公眾權益、國家能源安全和促進可持續發展的重要途徑。一是著力調整在礦產資源開發利用過程中中央、地方、礦業企業和礦區居民四者間的收益分配關系；二是在法律上明確規定礦產資源開發過程中補償的主客體、原則和規范；三是政府加大對礦產資源開發區域的財政轉移保障力度，為資源地接續產業發展、增加礦區居民收入、提高礦區居民生活質量水平的項目提供資金支持。

3.4 推進礦業企業履行社會倫理責任

通過建立礦產資源開發企業的倫理責任機制，促使礦業開發企業自覺承擔確保公眾安全健康、規范自身行為和生態環境保護等社會倫理責任，做到節約礦產資源、遵守商業道德、把控生產安全、規范員工社會行為、積極對礦區公益事業做貢獻等等。第一，強化礦業企業社會倫理責任意識，加強宣傳教育，使礦業開發企業主動履行社會責任；第二，落實礦業企業職業倫理責任，從“義務-角色-過失”三個角度明確企業的社會責任和義務，實現礦產資源開發利用帶來的經濟效益和社會效益的最佳平衡；第三，明確礦業企業的環境倫理責任，包括對自然負責，減少對環境的及社會的負面影響，認識環境利益的內在價值等。

3.5 建立健全資源地社會保障體系

從社會幫扶、社會保險、社會福利三個方面建立健全資源地社會保障體系，避免公眾因生活無保障而產生新的社會矛盾和不穩定因素。一是減少公眾享有社會幫扶條件的限制，使更多外來農民工群體享有社會幫扶保障；二是降低社會保險的繳費率，減輕外來務工人員負擔，同時要讓公眾的社會保障關系的順利接續；三是資源地社會福利保障的重點需放在滿足住房、醫療、教育等更為迫切的福利需求上。

3.6 提高礦產資源開發治理的公眾參與意識和能力

針對礦產資源開發利用引發的各種社會問題，通過構建礦產資源開發治理公眾參與體系，讓社會公眾參與到礦產資源開發治理中。一是建立社會公眾廣泛參與的組織機制，利益相關者可以通過社區組織、社會團體和網上對話平臺等組織形式，向礦業企業和政府表達自己的利益訴求；二是建立社會公眾參與的有效監督機制，通過立法調整和改革現有公眾參與體制，賦予公眾參與監督的“實權”；三是拓寬公眾參與渠道，基于公眾參與監督的法律保障；四是提高信息公開的透明度，克服現行機制下公眾對監管者的地位劣勢。