我國礦產資源儲量管理現狀、問題及建議

陳 敏，孟 剛，苗 琦，王天元，曲俊利，葛維寧

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

礦產資源儲量管理是礦產資源管理的重要組成部分，對政府掌握礦產資源家底、保障國家資源安全、維護礦產資源國家所有者權益、保護和合理利用礦產資源等具有重要意義。

1 我國礦產資源儲量管理內容及現狀

我國礦產資源儲量管理始于1953年中共中央政治局會議決定成立埋藏量檢定委員會，負責審查和批準各種礦物原料的儲量，掌握全國礦產資源的平衡工作。1954年，我國成立了全國礦產儲量委員會，隨后建立了我國第一個儲量管理制度，即礦產資源儲量審批制度，規(guī)定由儲委負責審查和批準用于礦山建設設計依據的儲量報告。隨著社會的發(fā)展，儲量審批制度先后演變?yōu)樵u審認定和現在的評審備案制度。在儲量審批制度不斷演變的同時，我國儲量管理也在不斷的豐富和發(fā)展，過程中建立了礦產資源登記統(tǒng)計、礦山儲量動態(tài)管理、礦產勘查資源儲量成果信息發(fā)布等制度，逐步形成了以評審備案、登記統(tǒng)計為核心的儲量管理制度體系(圖1)。

礦產資源儲量評審備案主要是對擬進入國家賬戶的礦產資源儲量數據進行入口把關[1]和行政確認的行為，包括了評審和備案兩個環(huán)節(jié)。其中，儲量評審是由礦產資源儲量評審機構對申報的礦產資源儲量和報送礦產資源儲量報告等材料等進行技術把關[2]；儲量備案是由管理機關對報送備案的評審意見書等材料進行合規(guī)性審查，對評審通過的資源儲量進行確認的行為。

圖1 我國礦產資源儲量管理制度體系Fig.1 The current mineral resources reserves management system in China

礦產資源登記統(tǒng)計是對我國礦產資源儲量數據進行管理、存儲和統(tǒng)計的行政行為，包括儲量登記和礦產資源統(tǒng)計。其中，儲量登記是指管理機關按查明、占用、壓覆、殘留四種狀態(tài)對評審備案后的資源儲量數據進行登記入庫的行為；礦產資源統(tǒng)計是指管理機關按年度對礦產資源儲量情況進行統(tǒng)計的行為，通過儲量登記的底數疊加礦山資源儲量年度變化情況完成。礦山儲量動態(tài)管理是政府為準確掌握礦山資源儲量變化情況、促進企業(yè)合理利用和有效保護資源儲量，而對礦山企業(yè)調整、報銷礦山資源儲量和編制、報送礦山儲量年報等行為進行管理和監(jiān)督的行為，是礦產資源統(tǒng)計中礦山資源儲量年度變化數據的直接來源。礦產勘查資源儲量成果信息發(fā)布制度是政府對評審備案的資源儲量成果信息向公眾發(fā)布的管理制度。

經歷60多年的發(fā)展，我國現行儲量管理制度體系基本符合現階段中國發(fā)展實際，但面對黨中央、國務院關于加快生態(tài)文明體制改革、“放管服”、建設服務型政府等新形勢新要求，現實工作中仍存在不少問題。

2 存在的主要問題

2.1 政府與市場管理邊界不清晰，儲量管理定位模糊

儲量管理制度建立之初，其目就是為了掌握全國礦產資源家底情況，并為保障國家投資安全、保護與合理利用等行政管理提供支撐，其服務對象為政府管理。但是現行儲量管理不僅評審備案用于申請采礦權或取水許可證的儲量報告，還評審備案用于上市融資、礦業(yè)權轉讓等市場行為的儲量報告;不僅模糊了儲量管理工作定位，而且讓政府部門過多地承擔了市場主體的責任，加重了行政管理工作負擔[3]，降低了政府管理效能。

2.2 內部管理銜接不足，政府服務效率受影響

一是評審備案與儲量登記管理銜接不足。首先，申請人正式提交儲量登記申請前，應將填寫的儲量登記書報請下級儲量登記管理機關進行初審的環(huán)節(jié)，不僅增加了企業(yè)負擔、占用了行政管理成本，而且拖延了儲量登記完成時間，制約了儲量登記數據的有效性[4]。其次，大部分情形下的儲量登記申請被要求在申請人提交礦業(yè)權登記或壓覆審批申請的同時提交，而那時評審備案可能已完成很長時間[5]，拉大了評審備案完成與儲量登記完成的間隔時間。這些都將導致經評審備案的資源儲量數據無法及時登記入庫和許多數據無法納入當年礦產資源統(tǒng)計，制約了國家對礦產資源家底實際情況的及時掌握。二是礦山儲量年報編制與礦產資源統(tǒng)計管理銜接不足。根據規(guī)定，礦產資源統(tǒng)計須以經審查的礦山儲量年報為依據，而礦山企業(yè)應在下一年1月底前將礦山儲量年報報送礦產資源管理部門。但實際工作中，由于礦山儲量年報內容要求復雜、審查流程慢等原因，大部分礦山企業(yè)未能按期報送礦山儲量年報[6]。許多礦山企業(yè)年初報送的資源儲量年度變化數據，只是測算數據，很大概率與礦山儲量年報數據不一致，影響了礦產資源統(tǒng)計數據的準確性。

2.3 固體礦產儲量數據管理要求缺失，礦產資源家底情況掌握不全面

我國儲量管理關于資源儲量中“儲量”數據的管理工作較為薄弱，造成了當前固體礦產資源儲量數據庫中的儲量數據特別少。原因主要有兩個：一是自然資源主管部門基于資源管理的角度出發(fā)，只有關于提交基礎儲量的要求，但并沒有要提交儲量的要求，如在采礦證延續(xù)、變更以及礦山儲量年報編制或核實報告編制中均未要求已生產礦山企業(yè)提交儲量數據;二是我國礦業(yè)資本市場運行規(guī)則仍不成熟，銀行、證監(jiān)會等礦產資源儲量報告的用戶在礦山企業(yè)進行貸款、上市融資時不重視其名下礦山儲量數據情況[7]。由于這些管理要求的缺失，礦山企業(yè)沒有向政府報送儲量數據的動力和義務，而政府也因此對礦產資源家底情況掌握不全面。

2.4 監(jiān)督管理不到位，儲量報告質量有下滑

一是現行管理對報送交評審備案原始資料真實性審查不足，存在原始資料審查把關不到位的問題。雖有申請人及報告編制單位的真實性承諾，但原始資料一旦失實，將直接影響評審備案和其他相關礦政管理的結果；二是評審備案事中事后監(jiān)督管理缺失，缺少對完成評審的儲量報告質量和評審工作質量等進行監(jiān)督檢查的有效措施，不利于管理機關對儲量報告質量及評審工作質量情況的掌握；三是由于礦山儲量年報審查的專家勞務費多由礦山企業(yè)支付等原因，年報審查工作常流于形式，現實中也是存在礦山儲量年報質量差、數據真實性難以保證的普遍問題[6]；四是現行制度中缺少能夠有效制約申請人(含礦業(yè)權人)、報告編制單位在儲量報告及礦山儲量年報編制工作中弄虛作假行為的監(jiān)督懲罰措施，距離形成申請人等不敢造假的局面還有很大差距。另外，由于地質勘查工作質量監(jiān)督管理機制尚未完善[8]等原因，實際工作中面臨著儲量報告質量下滑的現實問題。

2.5 信息化建設相對滯后，管理效能提升受阻礙

當前儲量管理工作中各級儲量管理機關經常使用的數據庫主要有儲量空間數據庫、儲量登記數據庫和礦產資源統(tǒng)計數據庫，這幾個數據庫均建于2005年之前，當時設計的是單機運行。十多年過去了，目前這幾個數據庫仍處于獨立運行狀態(tài)，不僅沒有實現部省市縣數據互聯(lián)互通，而且同一級管理部門的這幾個數據庫也都是獨立運行的，彼此不聯(lián)通、數據無法自動快速共享，實際工作中存在不同數據庫之間同一指標數據互相矛盾的情況，給行政管理造成了諸多不便，阻礙了我國儲量管理工作效率的進一步提升。

3 政策建議

3.1 理清政府與市場管理邊界，夯實礦產資源家底

為正確處理政府與市場的關系，更好發(fā)揮政府作用，建議明確儲量管理回歸到為政府管理提供服務的定位，其核心目標是掌握礦產資源家底，并可以在此基礎上為礦產資源規(guī)劃、形勢分析、礦業(yè)權登記等政府行政管理提供支撐，是我國礦政管理的基礎和核心[7]。基于儲量管理定位，建議明確評審備案的情形包括：勘查階段探明可供開采礦體、礦山建設設計、資源儲量發(fā)生重大變化、建設項目壓覆重要礦產資源、停辦或關閉礦山，以及其他行政管理工作需要的情形。對于上市融資、礦業(yè)權轉讓等市場行為的情形，不再強制要求進行評審備案，交由市場管理，使市場在資源配置中起決定性作用，激發(fā)市場活力。其他行政管理工作需要評審備案的，應向儲量管理部門出具相關函件，儲量管理部門依據函件提供相應支撐。同時，為進一步夯實礦產資源家底，建議經評審備案的資源儲量均須進行登記，確保最新評審備案的資源儲量成果信息能夠及時錄入數據庫和納入礦產資源統(tǒng)計。

3.2 完善內部管理，提升政府服務水平

一是整合評審備案與儲量登記。首先，建議取消儲量登記需要下級管理機關審核的環(huán)節(jié)，減輕企業(yè)和行政管理負擔，提升行政管理效率和服務水平。其次，基于評審備案的資源儲量均須進行登記，建議取消備案環(huán)節(jié)，將評審備案與儲量登記整合為評審登記。整合后的流程為：申請人向管理機關提交申請和儲量登記書初稿；管理機關委托評審機構組織儲量評審，評審通過后，評審機構向管理機關報送以儲量登記書內容為附件的評審意見書[9]和其核對后的儲量登記書；管理機關根據評審意見書對儲量登記書進行核準，無誤后將審定蓋章的儲量登記書反饋申請人，并將儲量登記書內容導入數據庫。這將大幅縮減企業(yè)完成儲量登記的時間，同時在第一時間將行政確認的資源儲量數據登記入庫，為政府及時和實時掌握資源家底情況提供了便利。二是改變礦山儲量年報報送方式，有效銜接礦山儲量年報編制與礦產資源統(tǒng)計管理。建議簡化礦山儲量年報內容要求，并取消礦山儲量年報需要審查的要求，改由企業(yè)直接報送礦山儲量年報和資源儲量年度變化信息的方式，將有效縮短管理機關收齊資源儲量年度變化信息的時間，更好地滿足礦產資源統(tǒng)計工作時限的需求，進一步促進政府管理效能的提升。

3.3 強化固體礦產儲量數據管理要求，提高礦產資源家底數據掌握程度

一是基于采礦權人有義務向政府報告礦山實際儲量情況，建議自然資源主管部門明確提出礦山企業(yè)在辦理采礦證延續(xù)、變更手續(xù)和編制儲量年報時，應如實提交儲量數據，否則按有關規(guī)定予以處罰。二是建議銀行、證券機構提高對以礦產資源開發(fā)項目進行籌融資的要求，如要求礦山企業(yè)提交礦山的儲量數據后方可予以批貸或通過上市申請等。三是明確將儲量數據納入礦產資源統(tǒng)計，隨礦山儲量年報和礦山資源儲量變化情況一起報送，方便政府了解和掌握全國開采礦山的儲量數據情況，改變現有資源儲量數據庫中基本沒有儲量數據的現狀，提高礦產資源家底數據掌握程度。

3.4 加強監(jiān)督管理，完善儲量報告質量保障機制

為健全完善儲量報告質量保障機制，建議全面加強監(jiān)督管理，強化信用約束，嚴肅對失信行為的懲戒和處罰。一是加強對報送評審登記原始資料真實性的審查。通過向分析化驗和報告編制等單位去函求證、查閱資金往來情況、對工程實施和報告編制等參與人員進行質詢等方式，審查工程部署、資金投入、選礦實驗等工作的真實性，從源頭保障儲量報告的真實性，倒逼市場主體提高儲量報告質量。二是加強評審備案事中事后監(jiān)督管理。建議管理機關組織專家對完成評審登記的儲量報告質量按一定的比例進行抽查，以此促進儲量報告質量的提高和加強對評審工作的監(jiān)督指導。三是建議加強對礦山儲量年報編制的監(jiān)管，組織專家對礦山儲量年報數據真實性及編制質量進行抽查，同時明確由財政經費對抽查工作予以保障。四是加強誠信體系建設，建立健全信用約束機制，對在評審備案、儲量年報編制、礦產資源統(tǒng)計等工作中弄虛作假的礦業(yè)權人、報告編制、地質勘查等單位及其主要負責人信息進行公開通報和地質礦產行業(yè)準入限制，并積極采取措施對失信者進行聯(lián)合懲戒[10]，促進形成相關企業(yè)、人員不敢失信造假的社會氛圍。

3.5 加快信息化建設，提升政府管理效能

為進一步增強礦產資源儲量管理的服務能力和水平，建議進一步加強信息化建設，對現有儲量空間數據庫、儲量登記數據庫、礦產資源統(tǒng)計數據庫進行集成、優(yōu)化和升級，建立互聯(lián)互通的儲量管理信息平臺，同時增強數據自洽檢查、查詢分析、成果展示應用等功能，逐步實現部省市縣數據實時共享和同步更新，不斷提升儲量管理部門的現代化管理能力，更好地為壓覆重要礦產資源查詢、轄區(qū)內礦產資源家底統(tǒng)計等提供服務，進一步提升行政管理效能。

4 結 語

礦產資源儲量管理是我國礦產資源管理的重要內容和關鍵環(huán)節(jié)，是礦產資源規(guī)劃、戰(zhàn)略分析、礦業(yè)權登記等管理的基礎，是合理利用與保護礦產資源的核心，對掌握礦產資源家底、維護國家所有者權益發(fā)揮著不可替代的作用。本文在梳理總結我國儲量管理主要內容和現狀的基礎上，系統(tǒng)分析了現行管理中存在的主要問題，并針對問題提出了理清政府與市場管理邊界，夯實礦產資源家底；完善內部管理，提升政府服務水平；強化固體礦產儲量數據管理要求，提高礦產資源家底數據掌握程度；加強監(jiān)督管理，完善儲量報告質量保障機制；加快信息化建設，提升政府管理效能等意見建議，以期為為完善我國礦產資源儲量管理提供參考方案。