底土資源立法研究

張景舜，孟 磊

(中國地質大學(北京)經濟管理學院，北京 100083)

資源環境的開發問題復雜化隱蔽化是我國資源利用過程中的重點問題。隨著自然資源開發利用的高速擴張，資源空間的管理制度亦須進一步的明晰。明確底土資源的概念、范圍有助于減少資源利用管理漏洞，提高資源利用率和環境保護效率，底土資源概念是實現國家資源統一管理理念的重要一環。

1 底土資源的基本概念與范圍

底土資源是一個國家領陸和領海的地下資源部分，是地下物質、能量、結構與空間的總稱。底土資源概念實際上是把礦產資源與其周圍的環境因素(物質、能量、空間等)統一起來，形成區別于地表土地資源的地下“大資源”概念[1]。底土是國家不可分割的一部分，包含于領土內。

底土資源既包括底土中可以有效利用的或者已經資源開發利用而形成的空間孔隙，也包括底土中包含的已探明儲量或者未探明儲量的自然資源，如礦產資源、水資源、熱能資源等。在底土空間中的各類底土資源活動主要是勘探查明地下存在的多種資源，具體可以分為科研活動和經濟開發活動。科研活動具體有資源勘探、歷史考古等活動；經濟開發活動包括城市中的交通運輸開發活動、公用事業管線的鋪設,以及在探明的稀有或有利用價值的礦產資源區進行的挖掘活動等。

從地球信息科學角度，底土空間不同于日常生活的地表空間和飛行空域乃至大氣圈更外部的地球外部圈層。目前人類對于地下鉆探的最大深度為蘇聯科拉學院在帕欽加地區鉆了一個深井，最終深度為12 260 m。地殼平均厚度為17 km。人類活動所能及的范圍小于自然地殼結構深度。底土資源利用范圍歸屬于地球內部圈層。

底土生態環境的保護隨著經濟生活水平的提高，工業化和城鎮化不斷提高也變得更加重要，底土環境中的資源問題也在復雜化、多樣化，對底土空間資源的活動規制間隙也不利于對非法破壞和開發活動進行有效規范。底土資源保護立法也需要隨著生產生活的發展不斷完善。從區域內的底土空間角度解決保護立法與開發立法銜接不順的問題。立法規范利用底土空間資源將更有利于底土保護與經濟開發有效結合。

圖1 底土資源和表土資源Fig.1 Subsoil and topsoil resources

2 底土資源立法的歷史經驗和國外經驗

2.1 晚清末期礦產資源立法

在古代底土資源的利用與社會生產密不可分，從青銅器到銅器再到鐵器，伴隨著生產方式和效率的不斷提升，底土資源規制方式也在不斷發展。晚清時期封建制度接近結束，底土資源法律在國外法律移植過程中得到了發展，底土資源規制從片面化的奏章到形成一步相對系統化的法律。

《大清礦務章程》是近代以來第一部系統性較為完整的底土資源法律，并且移植了部分國外資源法律，在內容上對資源以及外商投資進行了細致的規定。章程分正章和附章兩部分，在正章中的地權規范部分，第十三條對底土資源進行了定義[2]。其把土地分為兩層，即地面層和地腹層。地面層為所有人即業主日常使用深度，用途為耕地或建筑用地不包含礦務。地腹層為地面層以下部分，深度不限。除此之外，章程第一次作出了底土資源國家所有的規定，并規定了礦藏開采后利潤分配以及賦稅。

2.2 國外經驗：美國底土資源立法

英美法對于具有共同所有和公共使用性質的物沒有建立起公法上的物權制度，他們將信托理論運用于公共管理領域，從而建立起類似大陸法系公法物權理論的公共信托理論，這一理論成為國家管理、使用自然資源的重要理論基礎[3]。美國的底土資源所有制度基于公共信托理論將底土資源規定為信托人的財產，此處的信托人為全體公民，而國家為受信托人，國家以全民授權的方式來管理底土資源，與大陸法系國家中法律規定底土資源歸國家所有是兩種不同的理念。

學界以土地所有制體系、特許權體系、要求權體系對各個國家的公民財產權利和礦產資源權益等方面進行歸納[4]。土地所有制體系和特許權體系的區別在于底土權和表土權是否統一，土地所有制法律體系中的底土權和表土權統一為土地所有權；特許權法律體系中以許可經營的方式將底土權和表土權分離，強調國家所有權；要求權法律體系源于古典所有權制度，以王爵制保護貴族階級權利和無主物權制鼓勵資源勘探開發為內容。

美國礦產資源及其開發立法的法律機制，以礦業立法為重心，采取了私權(采礦權)配置和運行的主導機制，在大陸法系語境之下則可以表述為以私權的取得、變動為中心的運行機制。從法律機制特點來說，美國礦產資源開發法律制度是一種兼有私法規范和管理規范在內的綜合調整機制，但該機制設計遵循私法優位主義[5]。美國底土資源立法在資源權利保護上重視資源權益的取得和變動的同時以行政手段提供對社會公共利益的保障，實現社會效益和資源權益的有效調節。

2.3 國外經驗：澳大利亞底土資源立法

澳大利亞同為英美法系國家，其礦產品出口占其年出口額的大約三分之一，礦產資源分布集中，澳大利亞對底土資源的管理是通過礦產資源管理實現的，將礦產資源權分為探礦權、采礦權和評價權。礦業權的實現方式主要為許可勘探、權利宣告、資源開采和資源出租等方式。昆士蘭州為澳大利亞重要的礦產資源生產地，礦產開采量為澳大利亞第一，該州通過礦產資源法在信息服務、稅收優惠等方面鼓勵礦業投資，在制定資源勘探規劃的基礎上設立投資計劃基金資助私人勘探，提供對偏遠地區相關活動的政策傾斜措施[6]。昆士蘭州政府制定的資源生產安全類法對礦山社區原住民的土地利益和安全保障作出了尤為重要的規定，要求礦產開采方與社區進行必要的磋商溝通，保證對社區社會保障措施的投入。

2.4 國外經驗：俄羅斯底土資源立法

俄羅斯于1995年頒布《俄羅斯底土法》來管理底土資源權，將底土空間中的所有可利用資源納入底土范圍進行管理，包含了資源權益從探明到開采再到生態恢復管理的完整過程，同時在法律法規上與其他相關的自然資源法律互補，對地質勘探工作、底土保護保障提供了法律依據。俄羅斯的底土資源管理不同于英美法律國家的礦產資源權益制度，將礦產資源管理擴大到涵蓋全部底土資源范圍和種類的資源空間管理。俄羅斯的底土國家所有制度下，底土與底土內資源具有整體性，底土空間內資源在被開采后，許可使用權人才能對開采到的資源進行權益轉讓，而底土許可使用權是不可轉讓的。正因如此，俄羅斯沒有礦產資源法，其對礦產資源管理的方式是通過各大范圍的底土空間資源管理來實現。

表1 底土資源立法經驗總結Table 1 Summary of subsoil resources legislative experiences

3 我國現行底土立法分析與評價

我國的底土資源權《憲法》中規定除集體所有的資源外的礦藏等自然資源，都屬于國家所有,即全民所有中體現。底土資源使用權的取得在《礦產資源法》中規定探礦權和采礦權的取得必須依法分別申請、經批準取得。底土水資源的保護分別通過《水資源法》《水污染防治法》對陸地內底土水資源和水環境進行保護，嚴格控制開采地下水，飲用水優先的原則。而在《礦產資源實施細則》中規定對地下水資源的勘查，適用《礦產資源法》和本細則；地下水資源的開發、利用、保護和管理，適用《水法》和有關行政法規。海洋底土資源利用方面包括《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《鋪設海底電纜管道管理規定》等，海洋底土中范圍內的海岸帶底土和海島底土又因特殊的地理位置不同于陸地底土，其底土規范上存在空白[6]。從空間權角度，我國《物權法》第136條中規定建設用地使用權可以地上和地下分別設立，但是對底土空間權益未作出具體規定。

2019年8月經審議表決通過的《資源稅法》在應稅資源規定上統一了稅目，對目前探明礦種基本覆蓋，我國資源稅收法律進一步完善，征稅范圍進一步拓展。目前對廣域自然資源的立法征收以及征繳計量方法的明確體現了不斷深化的自然資源保護和節約利用，是未來底土空間資源規劃改革的重要進程。

《中華人民共和國自然保護區條例》規定禁止在自然保護區內進行開采活動。而在自然資源保護區內法律使用過程中，由于條例法律位階低于礦產資源法和水資源法，在資源法中沒有明確規定的情況下對于審批通過的資源開采利用區和保護區重疊時無法進行有效保護[7]。

所有權角度上，大陸法系國家立法以國家所有為基礎通過物權制度對空間資源進行規制，不同于英美法系的公共信托理論。國家所有權體現在產權和主權在底土空間資源所有權上。底土空間資源所有權屬于國家所有權的一部分，其同樣具有公權和私權二元性；如城市底土空間中構成地基的空間結構、生態保護區的地下生態基礎等自然資源在公共公益用途上具有公權屬性，在市場化公共權益資源時其交易效益卻低于保護效益。

礦業權實際上是底土空間資源權利的一部分，將空間權具象為礦產資源權。但是礦業權僅僅體現在礦產資源的范圍內，而實際利用過程中底土空間資源權中其他空間資源的權益并行使用。造成目前無法對底土空間綜合利用形成完善的制度保障的局面。礦產資源的勘探利用在短期內創造了可觀的經濟價值，而從長期發展角度來看，涵蓋全面的底土空間權利制度可以解決原有資源損耗和監管缺位。

我國實際行使底土資源權或所有權的主體在不同的地區、不同的礦藏所在地可能不盡相同，有可能是多個政府部門。以權益金、使用費等多種方式對底土資源活動進行規制很難明確責任主體，底土資源管理面臨有償使用稅費在設置上的理論依據不清晰、稅費標準不合理、計征方式不完善、所規制的產權體系與實際補償對象不一致等問題[8]。在資源稅法制定過程中對應稅資源進行立法征稅解決了費用項目不統一，交易成本高等問題。

4 構建我國底土立法的建議

4.1 明確底土資源的法律概念

立法明確底土資源概念將為底土資源所有權和底土資源使用權提供法律依據。我國現行立法從資源種類和保護方式進行規制，存在一定的局限性，明確底土空間資源概念是國家資源戰略的重要組成部分，有利于底土資源利用管理的法律建設，底土資源法律制度建設在國家安全法治建設體系中處于重要地位。底土資源概念涉及環境生態安全、土地土壤安全、資源安全保障的方方面面，牽一發而動全身。立法明確底土資源概念是我國大資源統一管理理念的必要實踐。

底土資源確權是立法明確底土資源概念的基礎環節。解析底土資源權利人保護和救濟方式、理順底土資源監管主體和執法主體的法律邏輯關系依賴于底土資源確權。我國對地表權和地下權沒有統一定義[9]，明確底土資源法律概念應當通過立法將底土資源使用權明確為特定空間資源權。縱向空間利用中的空間權與物權具有相似性[10]，現行立法單單從底土內各類資源角度對排他性支配活動進行規制會限縮空間權人對權利的支配，例如上文中提到的水資源勘探活動需要通過《礦產資源法》進行規制，而水資源利用行為活動則通過《水法》進行規制，以及自然保護區與礦區重疊的情況。 通過立法將底土資源權具體明確為空間使用權，從用益物權角度上有助于實現對權益客體統一規范，化解資源價值矛盾。

4.2 構建底土資源規劃和儲量管理制度

構建底土資源規劃制度是底土資源利用的前提和基礎。將底土資源規劃納入國土空間規劃中是國家空間發展指南、可持續發展空間藍圖的一部分,各類底土開發保護活動皆需要在底土資源規劃下進行。底土資源規劃制度可以通過與現行的土地利用總體規劃和城市規劃制度聯系并制定具體細則。在制度完善上從規劃上評估相關空間區域的環境承載力，確保生態保護紅線區內底土資源保護功能性、質量性、優先性。底土資源規劃制度將有助于推進我國空間規劃體系架構的形成，從空間規劃體系內國土空間和國際空間的聯系，再到國土空間中土地規劃、城市規劃、底土空間規劃并行統籌，最終形成完善有效的可持續發展規劃體系。

底土資源規劃的目標包含對底土資源儲量的有效管理。在對底土資源前期儲量數據的獲取和真實性驗證中，逐步向全流程化監管過渡，而非僅僅包含專家評審階段一刀切。專家評審制度作為底土空間儲量管理的一部分，無法對開采全流程負責，資源利用單一儲量評估不足以保證底土空間資源安全。底土資源利用重中之重的生產階段，對日產率和儲量利用率等數據指標以及比率變化過程電子化、公開化、數字化監督進行立法規范能夠行之有效的對底土空源進行質量監控。通過底土資源儲量評估結果市場公示、行政考核評價、多部門聯合執法等機制防范違法行為，保障底土資源區儲量安全。底土資源儲量管理可以利用區塊鏈技術建立防偽溯源和信息披露制度提高后置儲量問題處理速度和處理質量、優化行政執法效能。

4.3 完善底土資源生態補償制度

城鎮化規模不斷擴大，城市未來發展過程中土地流轉面積更大、方式更多，底土資源開發后生態恢復也需要更豐富的措施提供保障和路徑。空間內土地用途屬性的變更對底土資源保護和開發制度也提出了新的要求。

建立底土空間資源生態補償制度需以立法明確階梯式標準和補償主客體。底土空間勘探資源開采高成本和高風險性于一般交易品不同造成了底土資源受益方與底土資源保護方權益不均衡。我國的資源權益制度目前以行政監管為主，底土空間所涵蓋的資源權益補償方式不全面。立法分類統一區域生態補償標準，將生態補償費區別于救濟賠償、環境排污費等。同時通過建立第三方評估程序和規范第三方服務主體，促進底土資源生態補償標準實施。底土資源利用生態補償涉及到的農用地、工業地、城市住宅用地變更、集體經營性建設用地之間變更過程中的表土權和底土資源權銜接和交易流轉尤為重要。例如，底土生態修復工程和開采區土地復墾工程需要制定相關底土工程恢復率指標和標準，制定控制底土生態功能性恢復總體治理規范要求，包含信息規范、主體條件、設施配置等方面。

5 結 語

底土資源是我國底土空間管理中的重中之重，對于目前底土資源域活動的有效規制，可以借鑒國外有益的經驗，同時結合我國具體國情，在各地細分的空間環境下，在底土空間不同的資源分布下，既從私權屬性角度規范要素分配，理順底土資源公權私權關系，又能兼具底土空間開發社會保障措施。

本文通過對底土資源的基本概念、底土資源的國內外立法和研究現狀進行分析，將關于底土資源在底土權益、法律規范、制度措施等幾個方面分析底土資源在現行立法中的局限性，提出立法明確底土資源概念、構建底土資源規劃和儲量管理制度、完善底土資源生態補償制度的可行性措施。