《學前教育法草案》“痛點”待解

胥大偉

6月2日，上海市公辦托幼機構開園。攝影/本刊記者 殷立勤

多年來，學前教育發展的不平衡、不充分，使得“入園難”“入園貴”矛盾凸顯。學前教育法則被寄予厚望，通過立法對學前教育的深層次難題、關鍵性體制機制問題做出明確規定，被給予厚望。

《學前教育法草案（征求意見稿）》（下簡稱草案征求意見稿）近日出爐并在小范圍征求意見。但受訪的多名業內人士認為，目前的草案中，政府的主體義務、普惠園的制度設計和落地問題、財政性學前教育經費的分擔比例等核心議題不夠明晰，許多現實“痛點”問題并未被碰觸。

政府無法“包下來”的“公益事業”

多位受訪學者認為，學前教育的立法，應明確政府的責任，而政府責任的界定取決于學前教育的定位、定性。

此次草案征求意見稿中，明確學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業，國家實行三年學前教育制度，并將學前教育納入基本公共服務范疇。

如果學前教育被看作是由政府通過公共選擇的方式來供給的一種社會福利，那么，按常理說就應當通過公共財政資助的方式來予以舉辦，即“公辦園”的形式。然而以地方政府的財力而言，很難有能力把學前教育全部“包下來”。

以西安為例，1500多所幼兒園中，民辦園占比6成多，幼兒園數量卻仍不能滿足社會需求，加之民辦幼兒園收費高，盈利低，導致一些“無證園”悄然滋生。媒體調查發現，按照區域人口總量，西安市長安區韋曲鎮需配備40所幼兒園，但全鎮僅有4所公辦幼兒園。政府對辦園編制執行只出不進原則，因此很多有辦園條件的投資人難以取得辦園資格，先經營再申照的無證幼兒園大量存在，給監管帶來了難度。

在此次草案征求意見稿中，對公辦、民辦兩套投入體制，并未做出突破，財政性學前教育經費的分擔比例也并未明確。

2008年，中國教育科學研究院研究員儲朝暉在參與制定學前教育相關規劃綱要時曾做過測算，幼兒教育經費應占整個教育經費的9%，而2010年底，中國學前教育的投入僅占全國教育經費總投入的1.3%，這不僅低于發達國家10%的比例標準，也落后于非洲國家3.8%的比例標準。

隨著綜合國力的增強，2019年全國教育經費總投入為50175億元，其中國家財政性教育經費為40049億元，學前教育經費投入約占總經費的8%，約占財政性教育支出比重的5%。

學者建議財政性學前教育投入結構與性質需進一步優化。21世紀教育研究院副理事長熊丙奇認為，想要更好地保障學前教育的發展，財政性教育支出占比達到10%或更為合理。儲朝暉也持相似意見，他以北京為例，2018年，北京市學前教育經費占財政教育經費的比例達到10%，“依然僅能夠維持學前教育正常運行”。

長期以來，中國學前教育財政性教育支出占比并不高，財政分擔比例較為模糊，而且地區間也存在差異。熊丙奇認為，學前教育財政性投入比例，與財政收入高低無關，對于GDP總額偏低的地區，若無法保障學前教育的發展，則需要加大中央財政統籌力度。

普惠園制度設計待突破

在首都師范大學教育學院副教授蔡海龍看來，學前教育并非是政府承擔全部責任的純公益事業，現階段很難明確劃分中央和地方所承擔的學前教育發展責任。相比之下，義務教育作為公共性很強的社會事業，中央與地方的財政投入責任及分擔比例劃分明確。此外，由于地方財政的承受能力不一，因此想要具體確定中央和地方的分擔比例可能并不太合適。

現實的情況是，公辦園的孩子往往能夠享受政府的生均經費撥款，而民辦園的孩子則很難享受到。例如，西安第一保育院一年的預算支出達3000多萬元，這類年度財政撥款上千萬甚至數千萬元的公辦園在全國并非個例。山東青島市多家民辦幼兒園園長告訴《中國新聞周刊》，青島市的公辦園每年支出均在800萬元～1000萬元，是民辦園的兩三倍。

福建省政協委員謝燕川在一份建議中指出，投入一所公辦園的年財政撥款，若用于支持普惠民辦園，可增加6～15倍的學位。然而，在此次草案中，公辦園與民辦園在辦學經費上的差距“鴻溝”仍在。

目前，純公辦園的機制和純市場化民辦園的機制都不太現實，普惠園被看作是解決學前教育服務供給所采取的“折中”辦法。通過給予民辦園一定的補貼或優惠政策，使其以較為經濟的成本來提供達標的學前教育服務。這實際上是一種公私合作模式。

2018年11月發布的《學前教育深化改革規范發展的若干意見》明確，到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%。隨后，各地相繼明確了80%的普惠園指標任務，但補貼標準卻讓很多民辦園無法接受。

在此次草案征求意見稿中，對于幼兒園的投入與保障，尤其是普惠性幼兒園的經費問題作了如此規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當科學核定本行政區域內普惠性幼兒園的辦園成本，合理確定家庭分擔比例，其余部分納入財政預算。省、自治區、直轄市人民政府制定公辦幼兒園生均財政撥款標準或者生均公用經費標準，以及普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準，建立健全普惠性幼兒園的經費保障機制。”

但在實際中，不少地方民辦園被要求限價普惠，而所獲補貼既無法與公辦園相比，又無法抵消成本壓力，補貼也時有拖欠現象。

近日，青島民辦幼兒園運營者李甜決定對手中的兩家正要轉成普惠園的幼兒園進行“急剎車”，原因是政府允諾的條件并未兌現。李甜給《中國新聞周刊》算了一筆賬：每個幼兒園孩子的月保費（保育教育費）是1980元，轉成普惠園后，月保費降至1080元，但政府對每個孩子每月只補貼300元。此外，幼兒園每年的房租成本在100萬元左右，人工薪酬等固定支出每月達到二十多萬元。轉普惠園之后，幼兒園成本壓力大，運轉困難。

草案征求意見稿在普惠園如何定義、普惠性如何保障、如何在制度層面實現普惠性、普惠性幼兒園的舉辦、管理等諸多方面仍不夠明晰。普惠園的制度設計和落地問題，是草案亟待突破的關鍵點。

別讓投資者做“捐獻者”

對于地方而言，若將民辦園全部回購辦成公辦園，財政面臨巨大壓力，政府希望以購買服務的方式委托民辦園，把民辦園學費降到公辦園的收費標準，差價由政府來補償。

然而，湖南省株洲一家民辦幼兒園園長周紅告訴《中國新聞周刊》，她拒絕了政府委托舉辦公辦園的邀請。在她看來，舉辦公辦園收費低，政府只提供房租和園位補貼，成本壓力之下，根本無法經營下去。

對于地方而言，民辦園轉普惠園，經費保障是一大難題。據當地媒體報道，株洲市荷塘區目前區內普惠性幼兒園園位已達到11000多個，按照相關文件要求，荷塘區還需新增1000多個普惠園園位。普惠園每個月最高收費600元，一家現行收費1200元每月的民辦園轉為普惠園后，政府每年對每名幼兒的補貼需6000元。光是這一項，區財政每年需支出600多萬元。

一位不愿具名的幼教法律專門律師告訴《中國新聞周刊》，一些地方政府為提高普惠園比例，采用停止民辦幼兒園申辦、不給民辦園辦理辦學許可證、不通過年審、強迫辦成普惠園等行為，都是缺乏法律依據的。

草案征求意見稿規定“小區配套園”必須辦成公辦幼兒園或者委托辦成普惠性民辦幼兒園，不得用于舉辦營利性民辦幼兒園，卻沒有對“小區配套園”作出明確定義，回避了關鍵的產權問題。

青島一家“小區配套園”園長劉芳正在為產權發愁。此前，她從開發商手中買下了一所小區配套園的產權。2018年11月，劉芳接到通知需要辦成普惠園，此后，這所幼兒園的產權一直無法完成過戶。

前述幼教法律專門律師告訴《中國新聞周刊》，是否屬于小區配套園，產權應當是一個重要的區分標志，很有必要在未來的學前教育立法中予以明確規定。這樣不僅能保證政府在治理、管理小區配套園時更有針對性和效率，也有利于保護產權人行使使用權。

草案征求意見稿對學前教育進行了逐利限制和資本限制，“公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園不得被兼并收購、受托經營、加盟連鎖、協議控制等方式控制，股份有限公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。”

然而現實中，大多數民辦園投資者都有收益回報的訴求。青島多位幼兒園投資者告訴《中國新聞周刊》，他們想要辦營利園，然而相關通道迅速關閉后，他們只有選擇辦普惠園，否則就沒有辦園資格。

山東海鯤教育發展研究中心在針對學前教育法草案的意見中指出，“購買或承租了社區配套幼兒園的民辦園投資者，實際上由一個合法的投資教育產業、取得投資回報的投資人，變成了不能取得投資回報的教育產業捐獻者”。

多位幼兒園經營者表示，此次學前教育法草案在一些細枝末節方面規定詳細，但攸關民辦園生死的關鍵性問題卻并沒有涉及。就目前情況來看，這版學前教育法草案仍需各方廣泛提供意見以達成共識。

（應受訪者要求，李甜、劉芳、周紅為化名）