黨政機構(gòu)改革與行政主體理論的完善

□ 鄭州 魏厚玲

黨政機構(gòu)的合署辦公改革，對行政主體理論提出了較大的挑戰(zhàn)。自建國以來，我國黨政機構(gòu)改革與行政主體理論一直備受關(guān)注，行政主體理論也隨著黨政機構(gòu)改革步伐不斷完善。但是理論界對黨政合署辦公、合并機制論述大多限制在公共管理學(xué)、政治學(xué)及行政學(xué)領(lǐng)域，如在法理學(xué)與憲法層面的概括討論，行政法學(xué)界對行政主體論述存在較為突出的理論缺位現(xiàn)象。基于此，以黨政機構(gòu)改革為切入點，面對黨和國家機構(gòu)改革給行政主體帶來的挑戰(zhàn)，對行政主體理論進行完善分析具有非常重要的意義。

一、行政主體一般理論概述

在我國行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體主要指享有國家行政職權(quán)，可以自身名義行使行政職權(quán)，且獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果（包括有利后果、不利后果）的社會組織。在我國，行政主體是具有獨立法律人格的具體表現(xiàn)，包括國家行政機關(guān)及部分法律法規(guī)授予權(quán)力的組織。上述組織只有在以自身名義（在法定職權(quán)范圍內(nèi)的相對獨立）行使行政職權(quán)時才可以成為行政主體，如作為行政訴訟被告、國家賠償義務(wù)機關(guān)、行政復(fù)議被申請人獨立承擔(dān)法律后果等。

二、黨政機構(gòu)改革對行政主體理論界定

2018年03月21日，我國中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》），涉及了黨、政、軍、民、學(xué)多個方面，打破了以往政府機構(gòu)“單打獨斗”的慣有模式，統(tǒng)籌了黨內(nèi)機構(gòu)、政府機構(gòu)聯(lián)動改革，推進了職責(zé)相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公。而在機構(gòu)合并、合署辦公、職能優(yōu)化、組建新設(shè)、機構(gòu)轉(zhuǎn)型等黨政機構(gòu)改革趨勢下，行政主體理論發(fā)生了一定變化。以職能優(yōu)化為例，由于黨政機構(gòu)職能的合并與承繼，以往經(jīng)法定程序制定的規(guī)范性文件、規(guī)章雖然在新的機關(guān)尚未對同一事項制定新的法律規(guī)范前仍然可以發(fā)揮良好效果。但是由于新、舊職能部門間不存在隸屬關(guān)系，亟待制定新的法律規(guī)范，并由以往制定機關(guān)或上級行政機關(guān)將以往行政主體法律規(guī)范廢止。如交通運輸部自2008年成立后，以往由建設(shè)部指導(dǎo)的城市客運（包括出租車行業(yè)管理）職責(zé)被整合劃入交通運輸部，但直到2014年9月交通運輸部才以部門規(guī)章的形式出臺《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，隨后在2016年3月由建設(shè)部和公安部聯(lián)合制定的《城市出租汽車管理辦法》被住建部、公安部聯(lián)合廢止。

三、黨政機構(gòu)改革對行政主體理論的挑戰(zhàn)

1.黨規(guī)與國法銜接難度大。黨政機構(gòu)改革前行政主體主要是依據(jù)國法履行行政職能，而改革后黨政融合主體包含了黨的機構(gòu)、國家機構(gòu)兩種成分，兩者在行使職權(quán)時所適用法律具有較大差異。特別是在行政復(fù)議、行政訴訟階段黨規(guī)、國法銜接難度較大，彰顯了行政主體理論弊端。

2.黨政職責(zé)同構(gòu)風(fēng)險多。黨組織不僅承擔(dān)著指揮、協(xié)調(diào)政府部門工作職責(zé)，而且需要對政府部門相關(guān)工作負責(zé)，而相鄰黨政機構(gòu)間存在促進與配合、監(jiān)督與被監(jiān)督兩種關(guān)系。特別是在黨政機構(gòu)合署辦公改革后，相鄰機關(guān)間聯(lián)系更加緊密，缺乏明確的職權(quán)職責(zé)界限，弱化了黨政間監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，增加了職權(quán)濫用風(fēng)險。

3.相對人權(quán)利救濟難度大。在黨政機構(gòu)改革前，行政主體理論強調(diào)黨工作機關(guān)非“行政主體”，即訴訟主體理論，這一理論是行政復(fù)議、行政訴訟的主要指導(dǎo)。但是在黨政機構(gòu)改革后，合并設(shè)立促使黨的工作機關(guān)代替國家行政機關(guān)成為行政主體，這種情況下，以往行政主體理論就不適用于現(xiàn)行行政復(fù)議、行政訴訟工作，阻礙了大量與公民權(quán)益相關(guān)救濟工作順利進行。

四、黨政機構(gòu)改革與行政主體理論的完善

1.構(gòu)建黨規(guī)與國法銜接機制。黨政機構(gòu)改革，在整合原來分散于不同部門職能的基礎(chǔ)上，新設(shè)立一個全新的部門，全新部門結(jié)合了“職能優(yōu)化”和“機構(gòu)合并”兩種模式的特征。即以某一個或者多個部門為基礎(chǔ)，整合吸收其他部門職能，此時其他部門適用法律規(guī)范也可以在新成立部門中繼續(xù)適用。相應(yīng)行政主體法律規(guī)范調(diào)整范圍與新的行政主體相一致。以新設(shè)立的應(yīng)急管理部為例，黨政機構(gòu)改革后組建新設(shè)的應(yīng)急管理部主要是借鑒俄羅斯聯(lián)邦緊急情況部的模式，將十三個部門的全部、或者部分職責(zé)進行了整合，為國務(wù)院組成部門。由于其是在以往國務(wù)院直屬機構(gòu)——國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（簡稱安監(jiān)總局）的基礎(chǔ)上，吸收應(yīng)急管理、消防管理、防汛抗旱指揮等其他十二個部門部分職責(zé)組建而來，實際職責(zé)超出以往安監(jiān)總局。因此，在全部承繼以上安全生產(chǎn)領(lǐng)域全部職責(zé)的基礎(chǔ)上，應(yīng)急管理部也成為《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國消防法》等法律規(guī)范的適用主體。但是，由于上述法律規(guī)范規(guī)定主管部門為新建前國務(wù)院水行政主管部門、國務(wù)院公安部門等，與機構(gòu)改革后職能存在較大差異，因此應(yīng)對相關(guān)法律規(guī)范進行修改完善。

考慮到黨政機構(gòu)改革后合署辦公需要，為了規(guī)范處理黨規(guī)、國法間關(guān)系，可以從規(guī)范主義視角出發(fā)，綜合考慮黨規(guī)與國法在穩(wěn)定性、公布程序、實施方案、制定程序、表現(xiàn)方式、體系構(gòu)成、制定主體、適用范圍等方面差異，構(gòu)建完善的黨規(guī)與國法協(xié)調(diào)溝通機制及備案審查制度，以便抑制黨規(guī)與國法運行階段出現(xiàn)的越界行為，規(guī)范黨規(guī)、國法運行機制。在這個基礎(chǔ)上，從功能主義視角入手，進一步明確黨規(guī)在管黨、治黨方面及國法在治國、理政方面的責(zé)任，對黨政組織間分工協(xié)作關(guān)系進行規(guī)范化處理。同時考慮到前者應(yīng)用對象為全體黨員，而后者應(yīng)用對象為全體公民，為了避免將黨規(guī)直接作為行政主體理論依據(jù)導(dǎo)致體制、制度方面出現(xiàn)雙重障礙，可以依據(jù)職權(quán)法定、程序法定、組織法定的原則，采用混合法的方式，將與國家治理內(nèi)容有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律體系，形成與黨政機構(gòu)改革相適應(yīng)的行政主體理論體系及追責(zé)問責(zé)制度，從根本上實現(xiàn)行政主體領(lǐng)域協(xié)同運行。

2.塑造權(quán)責(zé)關(guān)系清晰的治理主體法。黨政機構(gòu)改革后的行政主體理論涉及了多元主體同時參與，與以往單向度分配權(quán)責(zé)法律制度具有較大差異。因此，為了促使行政主體理論與改革后的黨政機構(gòu)運行模式相適應(yīng)，應(yīng)立足新公共治理視域，塑造一種權(quán)責(zé)關(guān)系明確的治理主體法。治理主體法從本質(zhì)上而言是一種組織互動階段各主體形成的伙伴關(guān)系，其具有依靠主體的規(guī)劃關(guān)系、依靠競爭的合同關(guān)系、依靠信任的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等不同表現(xiàn)形式，可適用于多種黨政機構(gòu)監(jiān)督與被監(jiān)督情境。

考慮到黨政機構(gòu)改革后黨政機構(gòu)合署辦公主要執(zhí)行新公共治理中混合組織模式，為了實現(xiàn)分工理性，內(nèi)部機構(gòu)以往職能劃分模式仍然適用。基于此，為了明確相鄰機構(gòu)間監(jiān)督、被監(jiān)督權(quán)限，可以根據(jù)實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，初步認(rèn)定相鄰組織行為內(nèi)容事項性質(zhì)，如國家職權(quán)事項、內(nèi)部事項等。并明確國家機關(guān)在行使職權(quán)方面的名義權(quán)。此時，一旦相關(guān)人員或內(nèi)部機關(guān)違背監(jiān)督權(quán)，則屬于違法行使職權(quán)，需要啟動對應(yīng)的追責(zé)問責(zé)制度。

3.完善相對人救濟制度。黨政機構(gòu)改革背景下黨政機關(guān)之間的合并，打破了以往多年來強調(diào)的“黨政分設(shè)”慣例，在市縣兩級也將會成為常態(tài)。考慮到目前的改革大多是將職能相近的行政機關(guān)并到黨委部門（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部除外，中共中央直屬機關(guān)序列的中央農(nóng)辦并入到國務(wù)院系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部），合并之后的行政機關(guān)在事實上不復(fù)存在。但是為了行政管理的便利，合并后的黨委部門仍然加掛部分行政機關(guān)的名稱，并由一名黨委部門的副職領(lǐng)導(dǎo)在名義上兼任掛牌機構(gòu)負責(zé)人。基于此，為了保證行政復(fù)議、行政訴訟階段與公民權(quán)益相關(guān)救濟工作順利進行，應(yīng)以行政機關(guān)的名義，避免直接以黨內(nèi)機構(gòu)的名義對外行使行政權(quán)。若黨內(nèi)機構(gòu)以自身名義進行行政權(quán)行使，則可以借鑒現(xiàn)行《行政訴訟法》第二條第二款規(guī)定，即“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”將黨內(nèi)機構(gòu)看做授權(quán)組織納入到行政訴訟中，以便充分保障行政相對人的救濟權(quán)，避免后續(xù)黨政合并模式全面鋪開后一些部門以黨內(nèi)機構(gòu)名義行使職權(quán)并規(guī)避法律責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生。

從本質(zhì)上而言，行政相對人尋求救濟主要對接的是國家職權(quán)事項，即行政應(yīng)訴名義不隨行使權(quán)力的機構(gòu)名稱變化，始終為國家機關(guān)，行政裁決依據(jù)也始終為黨規(guī)、國法融合后法律相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。如在公務(wù)員招錄訴訟案件階段，雖然省保密局、省委保密辦處于同一辦事部門，但兩者所承擔(dān)職責(zé)、對外身份均有所差異。前者主要承擔(dān)行政職責(zé)，可作為行政訴訟的適格被告。同時考慮到我國地方政府機構(gòu)及黨政府工作機關(guān)上、下級間存在雙重管轄關(guān)系，在黨政府合署辦公模式中，黨政協(xié)同治理主體不再隸屬于同級人民政府，促使復(fù)議機關(guān)成為獨立且唯一的上級機關(guān)。如將國家公務(wù)員局并入中央組織部之后，最高復(fù)議機關(guān)為國家公務(wù)員局。基于此，為保證行政相對人合法權(quán)益，可以明確國家公務(wù)員局在職能部門中的法律地位。即在最高復(fù)議機關(guān)——國家公務(wù)員局復(fù)議決定基礎(chǔ)上，允許行政相對人提出行政訴訟。

綜上所述，在黨政機構(gòu)改革逐步推進背景下，涉及的相關(guān)行政主體也在陸續(xù)組建、整合，但與改革相關(guān)的配套行政主體理論仍然存在一定缺陷。基于此，黨政機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)依據(jù)黨政機構(gòu)改革中合署辦公、機構(gòu)合并轉(zhuǎn)型、組建新設(shè)、職能優(yōu)化趨勢，對黨政機構(gòu)改革背景下行政主體理論進行完善優(yōu)化，保證黨政機構(gòu)改革背景下行政主體管理有效運行。