自然保護地體系下的風景名勝區整合策略初探

白瑞紅 梁 銳 潘衛濤

(1.太原西山生態文化旅游示范區管委會，山西 太原 030024； 2.西安建筑科技大學，陜西 西安 710055)

0 引言

建立統一的自然保護地體系是當前的迫切任務，但是我國現有保護地仍存在交叉重疊、邊界不清、多頭管理等問題，因此如何有效整合各類保護地是目前亟需研究解決的問題。風景名勝區是我國特有的保護地類型，也是現有體系中的主體內容，因而需要重點考慮如何將風景名勝區整合至自然保護地體系中。討論風景名勝區的角色定位以及具體整合策略，對解決自然保護地體系整合難題具有重要價值。

1 自然保護地體系中的風景名勝區

1.1 我國自然保護地體系現狀

我國尚未形成明確清晰的自然保護地體系，現狀主要包括自然保護區、風景名勝區、世界遺產、地質公園、森林公園、水利風景區等多種類型，已達1.18萬處，占國土面積18%以上[1]。其中風景名勝區1 051處，包含244處國家級和807處省級，總面積約為21.4萬km2，占國土總面積的2.23%[2]。

從現狀保護地類型可以看出，我國現行的自然保護地體系以土地或國土空間為依托，自然資源的類型化管理是劃定基礎。但現實中的國土空間表現為自然資源綜合體，各種自然資源在國土空間中通常是重疊分布的，與類型化拆分矛盾，致使該體系在長期的規劃和管理實踐中暴露出系統性不強、整體功能發揮不夠等問題[3]，具體表現為：1)缺乏針對 自然保護地體系整體的法律設計；2)保護地類別相互交叉重疊。其中風景名勝區與其他類別保護地的重疊尤為常見，約67%的國家級風景名勝區都與其他類別保護地有重合或交叉[4]；3)多頭管理，缺乏統一的監管體系。各類保護地的保護對象、保護強度、資源利用方式、規劃建設、主管部門等要求各不相同，現行體系過分強調自然資源管理的類型化和保護地的專業化，忽視了綜合性和整體性，導致各部門各自為政，管理職責不清[1]。

1.2 自然保護地體系改革

生態文明制度建設背景下，建立國家公園體制作為我國自然保護地體系改革的基礎工作，最早在2013年十八屆三中全會被提出，并在2015年開始在13省市11處國家公園體制試點區展開試點工作。2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《建立國家公園體制總體方案》，明確國家公園體制的基本目標、原則、內涵和基本建設路徑，并指出要進一步研究自然保護區、風景名勝區等在自然保護地體系中的功能定位。2017年10月黨的十九大報告提出“構建以國家公園為主體的自然保護地體系”。2018年國家機構改革方案將“監督管理各類自然保護地”的政府職能整合，組建國家林業和草原局(國家公園管理局)。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，提出“以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統”。其中，國家公園等級最高，側重于保護具有國家代表性的自然生態系統；自然保護區等級次之，側重于保護典型的自然生態系統、棲息地、特殊自然遺跡等；而自然公園作為補充內容，保護其他重要的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀。

1.3 風景名勝區定位的轉變

在現行自然保護地體系中，風景名勝區與自然保護區是最重要的法定主體，分別是國家自然和文化綜合資源、自然資源的突出代表，被認為是具有中國特色的國家公園[5,6]，但在總體面積、自然生態系統完整性方面卻與國家公園的要求有所偏差。作為自然和文化綜合資源結合緊密的保護地類型，風景名勝區以突出的文化景觀價值區別于其他保護地類型，在保護地體系中的功能定位已經開始由主體組成轉向為特色內容。

《意見》提出國家公園—自然保護區—各類自然公園的保護地分類系統，未提及體系的具體展開以及其中風景名勝區的定位。學者們針對此問題進行了廣泛探討，主要分成3種：

1)按照保護與利用程度的不同進行保護地類型劃分。唐芳林提出嚴格保護類、限制利用類、可持續利用類的劃分方案，并將自然類型的風景名勝區劃入限制利用類的景觀遺跡類[7]，彭建則將風景名勝區作為限制利用類的一個亞類[8]。鄧武功提出嚴格保護類、自然資源保護類、保護利用類的劃分方案，并將風景名勝區劃入保護利用類[9]。

2)將風景名勝區作為獨立的類型。李金路提出國家公園—風景名勝區—自然保護區和自然公園的三類劃分方案[6]。趙智聰、楊銳和周語夏等則按照國家公園—自然保護區—風景名勝區—其他各類自然公園的四類劃分方案展開研究[10,11]。

3)按照資源類型劃分。余振國提出國家形象代表類(綜合類)、重要自然生態系統保護類、野生物種及其棲息地保護類、地質遺跡保護類、自然景觀保護類、歷史文化遺產保護類、自然資源可持續利用類、工農業遺跡及生態修復保護類，并將風景名勝區劃入歷史文化遺址類[1]。總體認為應當保留風景名勝區的稱號，并將其整合至保護地體系中，最終建立以國家公園為主體、自然保護區為基礎、風景名勝區為特色、各類自然公園為補充的中國自然保護地體系[12]。

2 整合策略與方式

鑒于風景名勝區的重要性與獨特性，保護地體系整合風景名勝區以解決交叉重疊的問題成為重要任務。《意見》指出需要進行整合交叉重疊的自然保護地和歸并優化相鄰自然保護地，并提出整合的三個基本要求：保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變。

2.1 整合策略

從功能—結構關系的角度來分析自然保護地體系的構建，應該遵從整體性和完整性原則將各類自然保護地有機組合起來，以實現對重要生態系統的全面覆蓋，實現對自然資源的全面保護和合理利用。從系統結構維度來看，自然保護地體系大致可分為三級四類結構，三級指國家級、省級、市縣級，四類指國家公園、自然保護區、風景名勝區、其他自然公園。從系統功能維度來看，風景名勝區是該體系自然資源合理利用功能的主要承擔載體，對自然資源與文化資源進行了較好的結合，為人們提供更全面多樣的生態系統服務功能。

根據《意見》要求可以梳理出自然保護地的整合思路(見圖1)，風景名勝區的整合也應當遵從這樣的思路。在各類保護地中，風景名勝區的保護強度較高，僅次于自然保護區[4]，因此可以確定整合風景名勝區的基本策略：

1)優先考慮整合為國家公園；2)與自然保護區交叉部分整合為自然保護區；3)與其他類別保護地交叉重疊部分整合為風景名勝區。而在策略2)中，由于風景名勝區的文化資源特征，允許將部分交叉區域整合為風景名勝區，需要滿足兩個條件：a.處于自然保護區的試驗區，保護強度與風景名勝區核心景區相當；b.具有重要的文化價值，可整合為風景名勝區并作為其核心景區。

2.2 整合方式

當前自然保護地體系背景下，既有的單一風景名勝區邊界劃定方法如景源輻射法、地形線法、偏移法和協調法等，已經不能滿足當前風景名勝區發展的需求，因此迫切需要分析自然保護區與風景名勝區的空間關系(見表1)，以自然保護地總量控制為基本原則，控制和發展風景資源本底特征，按照近郊、中郊、遠郊不同的距離關系，得出三種整合方式(見圖2)。

表1 自然保護區與風景名勝區空間分區比較

3 晉祠—天龍山風景名勝區整合策略

3.1 研究區概況

晉祠—天龍山風景名勝區位于山西省太原市晉源區近郊，設立于1987年，設立面積約為180 km2，備案面積為113.29 km2，屬于省級風景名勝區。其位于太原市平原與西山交界，地形以低山淺丘為主，西高東低，高程范圍為800 m～1 856 m，主要涉及風峪溝和柳子溝流域，均屬于汾河的支流水系。

該風景名勝區區內自然和人文景觀資源豐富，部分區域是天然的高山林區，植被覆蓋率達90%以上，具有明顯的生態效益；同時其包含22處文物保護單位(6處國家級、9處市級、7處區級)及其他人文景觀資源，具有突出的文化價值，共同為太原市提供重要的生態系統服務功能。

3.2 相關自然保護地情況

晉祠—天龍山森林公園主要與天龍山自然保護區、天龍山森林公園存在交叉重疊情況：天龍山自然保護區全部包含于天龍山森林公園內，且森林公園約45 km2區域包含于風景名勝區內(見圖3)。而且，風景名勝區與自然保護區的緩沖區交叉部分分布有天龍山石窟、圣壽寺、關帝廟等人文景源以及白龍洞、跑馬坪等自然景源。

3.3 風景名勝區整合策略

考慮風峪溝、柳子溝流域單元完整性、景源的分布以及城鎮開發邊界等要素，初步劃定晉祠—天龍山風景名勝區邊界，在此基礎上再進行自然保護地體系的整合。

根據前文提出的策略進行整合：1)判斷晉祠—天龍山風景名勝區在面積、生態系統重要性代表性等方面不符合國家公園的標準；2)根據保護強度(自然保護區>風景名勝區>森林公園)進行整合，將重疊部分依次整合歸并；3)該風景名勝區位于城市近郊，采取第三種整合方式，即“風景名勝區>自然保護區”。由于具有重要文化價值的人文景源分布于重疊區域，且該區域位于自然保護區的緩沖區內，因此考慮將該部分區域整合為風景名勝區并作為核心景區考慮(見圖4)。

該建議方案系統梳理整合了區域內保護地體系，解決了三類保護地交叉重疊、邊界不清等問題，提供了“一個保護地、一套機構、一塊牌子”的現實基礎。

4 結語

風景名勝區是我國獨特的自然保護地類型，蘊含著豐富的自然資源和文化資源，具有重要的生態價值、文化價值和科學價值。基于風景名勝區的角色轉變，自然保護地體系整合工作應當避免“一刀切”將其歸為某一類保護地，而是充分考慮體系各部分的功能以及風景名勝區的獨特定位和價值，分類分級進行整合，以建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

注釋：所有圖表來自西安建筑科技大學項目團隊工作成果。