制度創(chuàng)新：增強(qiáng)老齡社會(huì)運(yùn)行彈性

潘英懷

澳門老齡化現(xiàn)狀：速度快基數(shù)大

人口老齡化的社會(huì)現(xiàn)象在世界各地都出現(xiàn)，是當(dāng)今世界各國或地區(qū)面臨的人口問題。其通俗概念在於人口生育率降低和人均壽命延長導(dǎo)致的總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長的動(dòng)態(tài)。國際上通常看法是，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個(gè)國家或地區(qū)的人口處於老齡化社會(huì)。如今，全球老齡化程度位最高的是日本，其65歲以上的老年人占全國國民總數(shù)的27%。截至2019年，澳門本地人口中，65歲以上的老年人口比例達(dá)14.6%，也被視為老齡化偏高的地區(qū)。從這一數(shù)字反映出，近年來我們的新生人口數(shù)量基本保持平穩(wěn)的狀態(tài)，但長者人數(shù)卻逐步上升，也就是新生代和年長代兩者的數(shù)量呈倒掛狀態(tài)，前者增速跟不上後者增速。

人口老齡化必然導(dǎo)致社會(huì)的就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障措施、發(fā)展規(guī)劃、人口政策都要作出相應(yīng)的部署。首先我們要明白解決人口老化所面臨的限制，比如一些恒常的措施：鼓勵(lì)生育、吸引年輕的移民等。但問題在於隨著時(shí)代的發(fā)展，人們的思想觀念已漸漸發(fā)生變化，新生一代未必覺得結(jié)婚生子是人生必經(jīng)之路。所以，如今“丁客族”（“雙薪水、無子女”的夫妻）或“少子化”已經(jīng)越來越普遍。今時(shí)今日，澳門亦有很多年輕的夫妻只生一個(gè)或者不生，他們往往需要考慮很多問題，如育兒成本、子女教育等等。故而，在人口老齡化的趨勢(shì)下，政府通過調(diào)整生育政策，推出鼓勵(lì)生育的措施來刺激人口增加的做法很難見到成效，因?yàn)樯且粋€(gè)自由選擇的問題。即便特區(qū)政府投入很大的資源，出臺(tái)了很多措施來鼓勵(lì)生育，但新生人口增幅並不明顯。以2019年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，去年新生嬰兒共5，979名，按年增加54名;出生率為8.9‰，較2018年下跌0.1%。我們應(yīng)該客觀地看到，依靠生育津貼等措施來鼓勵(lì)生育，對(duì)於人口趨勢(shì)性結(jié)構(gòu)的變化難以起到改善的作用，所以對(duì)人口老齡化而言也沒有很大的改善空間。

除了生育政策外，環(huán)顧周邊人口老齡化的國家或地區(qū)，尤其以新加坡為例，吸引人才移民亦被作為其應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要措施之一。毋庸置疑，新鮮血液的湧入緩解了新加坡較低的人口替代率，高素質(zhì)的人才更為新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。那麼，通過移民政策來解決澳門的人口結(jié)構(gòu)問題是否可行呢？其實(shí)未必，因?yàn)槲瞬乓泻芏嗯涮椎捏w系，涵蓋了人才吸引、留住和激勵(lì)等問題。大家都明白，澳門是一個(gè)微型經(jīng)濟(jì)體，產(chǎn)業(yè)比較單一，這本身就局限了人才發(fā)展。當(dāng)然，隨著粵港澳大灣區(qū)興起原先的局限性問題將逐步得到解決，新一屆政府以更加大的決心推進(jìn)琴澳合作，發(fā)展ABCDE區(qū)，利用中央的政策，打造特色金融市場(chǎng)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展，這些方面都可以在一定程度上吸引人才。但大家都知道，發(fā)展一個(gè)新的領(lǐng)域、形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，是需要一個(gè)時(shí)間過程的，這個(gè)時(shí)間可能是五年乃至十年的中長期過程才能顯現(xiàn)出長遠(yuǎn)的效應(yīng)。

醫(yī)保體系與社服體系，

共建長者醫(yī)養(yǎng)

人口老齡化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、老年社會(huì)福利設(shè)施建設(shè)等密切相連，所以大家探討人口老齡化帶來的影響以及其對(duì)策時(shí)，主要從醫(yī)療體系、社會(huì)服務(wù)需求、社會(huì)保障需求、社會(huì)就業(yè)與社會(huì)生產(chǎn)力的協(xié)調(diào)等幾個(gè)方面分析。首先是醫(yī)療體系方面，自往屆政府就已經(jīng)開始大力部署綜合醫(yī)療體建設(shè)，包括針對(duì)有認(rèn)知障礙、失智癥設(shè)立老人醫(yī)療中心，以及開始發(fā)展老人專科。其實(shí)可以看到政府這十餘年來已經(jīng)逐步出臺(tái)不同的措施來完善長者醫(yī)療服務(wù)體系。當(dāng)然，社會(huì)發(fā)展的步伐很快，同一時(shí)間，政府行為的步伐往往會(huì)滯後於經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。因此，當(dāng)我們面對(duì)快速發(fā)展的社會(huì)、面對(duì)不斷出現(xiàn)的新問題時(shí)，相關(guān)的措施未必足夠。這一規(guī)律即要求我們需要有前瞻性、預(yù)見性的眼光來應(yīng)對(duì)未來的趨勢(shì)。

在今年政府施政報(bào)告裏面，有關(guān)於衛(wèi)生領(lǐng)域仍繼續(xù)秉承“預(yù)防優(yōu)先，妥善醫(yī)療”的施政理念，有助全面落實(shí)長者十年行動(dòng)計(jì)劃和康復(fù)服務(wù)十年規(guī)劃的全部中期措施。衛(wèi)生範(fàn)疇提出預(yù)防為先，也就是說整個(gè)發(fā)展模式裏面，從以前透過臨床醫(yī)療來處理一些衛(wèi)生問題，到現(xiàn)在以社區(qū)服務(wù)為主。近年為推進(jìn)這一理念，社區(qū)衛(wèi)生中心的數(shù)量不斷增加，無論硬體配置還是服務(wù)人員數(shù)量都有投放了更多資源，覆蓋的受服務(wù)人數(shù)越來越廣，達(dá)到了很好的“預(yù)防”效果。報(bào)告亦提到，推動(dòng)和拓展樂齡義工服務(wù)、樂齡科技應(yīng)用、樂齡出行，提升民間機(jī)構(gòu)的照護(hù)水平，協(xié)助長者建立樂齡生活，以及在下環(huán)區(qū)籌設(shè)長者綜合服務(wù)中心;在筷子基籌設(shè)首間失智癥綜合服務(wù)中心等，這些資源大部分直接投入到社區(qū)當(dāng)中，以此分解醫(yī)院的壓力，同時(shí)為長者提供更加直接和更加便利的長者服務(wù)。

事實(shí)上，這些都是因應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化而推出的措施，甚至在大學(xué)裏也配套推出一些學(xué)科、研究院、醫(yī)學(xué)院等，比如城市大學(xué)設(shè)立創(chuàng)新社會(huì)工作系，建構(gòu)本澳唯一以“長者健康”和“長者智慧健康”為重點(diǎn)的學(xué)科設(shè)置。從社會(huì)全局來看，這些都是因應(yīng)大家對(duì)長者安老服務(wù)範(fàn)疇的認(rèn)知深化，以及社會(huì)發(fā)展需求而進(jìn)行的人力資源儲(chǔ)備。

解決老年社會(huì)問題，讓長者安享晚年，是老齡化社會(huì)的基本要求。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要社會(huì)力量對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的投入和支援，為長者提供多種形式的社會(huì)服務(wù)。今屆政府延續(xù)往屆政府的“長者服務(wù)十年行動(dòng)計(jì)劃”，圍繞長者的社會(huì)服務(wù)立足點(diǎn)亦著眼於“原居安老”。原居安老的願(yuàn)景是希望長者在不離開自己熟悉的居住環(huán)境下，能夠進(jìn)行舒心安全地養(yǎng)老，同時(shí)通過原居安老來延緩其進(jìn)入安老院舍的時(shí)間，縮短他在安老院舍生活的時(shí)長。這很重要，因?yàn)檫^去很多研究表明，當(dāng)長者被送到安老院舍的時(shí)候，他的機(jī)能更容易發(fā)生改變，出現(xiàn)情緒不穩(wěn)定、消極、低落等，而且院舍設(shè)立的目的是為了照顧一些健康欠佳、身體殘疾、認(rèn)知能力欠佳等自理能力比較弱的長者。根據(jù)早前發(fā)佈的《澳門養(yǎng)老狀況及政策研究報(bào)告》顯示，2013年12月入住安老院舍的長者共有1260名，長者人口的入住率為2.6%。隨著社會(huì)的需求增長，近幾年入住院舍的長者占長者總?cè)丝诘谋壤揪S持在5%以下。

除了一部分進(jìn)入院舍的長者外，還有大部分身體機(jī)能和自理能力都還比較好的長者，他們的養(yǎng)老由誰來照顧呢？這就有賴於社區(qū)資源來支援了，比如傳統(tǒng)的日間長者照顧中心、護(hù)理中心，於日間提供照顧及支援服務(wù)﹐協(xié)助他們保持最佳活動(dòng)能力、發(fā)展?jié)撃埽约案纳粕钯|(zhì)素，使他們能夠在熟悉的社區(qū)安老。這些措施一定程度上舒緩家團(tuán)對(duì)長者的照顧壓力，同時(shí)給長者在社區(qū)一些社交的活動(dòng)。

社區(qū)服務(wù)還有一個(gè)很重要功能就是對(duì)長者家居服務(wù)的補(bǔ)充。儘管一直以來我們都非常注重“原居安老”，但問題在於，當(dāng)我們推進(jìn)“原居安老”的時(shí)候，怎麼樣幫助這些長者能夠得到足夠的照顧呢？包括長者出行、陪診、衛(wèi)生清潔、復(fù)康活動(dòng)，這些都屬於家居服務(wù)支援，屬於長者的外展服務(wù)，要從長者照顧中心延伸到家庭裏。如今，長者的外展服務(wù)已經(jīng)越來越精細(xì)，需求量也必然更加龐大，比如一位長者需要沖涼服務(wù)，這種服務(wù)是常態(tài)化的，不可能一個(gè)星期只要三數(shù)次，這就倒逼社會(huì)要不斷擴(kuò)大針對(duì)長者的家居服務(wù)投入，包括人力資源等。

頂層設(shè)計(jì)加力，探索長期機(jī)制

過去的二十多年來，因應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化，澳門長者醫(yī)療保障體系及社會(huì)服務(wù)團(tuán)隊(duì)都不斷完善，但總體需求相對(duì)服務(wù)資源的增速更快，同時(shí)每一年都有更多的人口趨於老化的年齡，所以目前澳門針對(duì)長者的外展服務(wù)仍有比較大的缺口，需要不斷投入更多的資源去推進(jìn)，包括人才培養(yǎng)。現(xiàn)時(shí)面對(duì)新型冠狀病毒疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)秩序與格局都受到衝擊，澳門所面臨的壓力亦不容低估，與此同時(shí)，這也是一種機(jī)遇讓我們升級(jí)自己和完善自己，比如投入資源去培訓(xùn)相應(yīng)的人才，基於這一理念和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)甦，近幾個(gè)月特區(qū)政府為失業(yè)及在職人士提供“帶津培訓(xùn)”（技能提升及就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃）計(jì)劃，在疫情之下，希望相關(guān)的工作可以加快加強(qiáng)。

那麼在完善長者醫(yī)療衛(wèi)生體系和長者服務(wù)體系，還可以怎麼樣舒緩澳門人口老齡化呢？我認(rèn)為社會(huì)保障體系裏有一個(gè)很值得探索的方向是：放大個(gè)人的資本。我們研究一個(gè)社會(huì)的人口老齡化問題，其中有個(gè)很重要的元素就是本地人口的老年人口撫養(yǎng)比率，根據(jù)統(tǒng)計(jì)暨普查局資料顯示，目前澳門的這一比例為21%，即約5名成年人口支援1名老年人口。根據(jù)推測(cè)，未來甚至可能達(dá)到3名成年人口支援1名老年人口。在這樣的趨勢(shì)下，老年人本身能不能兼具一定的經(jīng)濟(jì)能力呢？顯然，如果他本人有更充裕的儲(chǔ)蓄金或退休金，那麼對(duì)其他人的依賴就會(huì)小很多。

從這個(gè)角度出發(fā)，只要我們放大他的資本，讓他能夠在社會(huì)比較自由地安排自己的養(yǎng)老生活，那未嘗不是一種可行的方案。放大個(gè)人的資本很大程度上需要發(fā)揮政府的職能，儘管現(xiàn)時(shí)有社會(huì)保障基金以及私人退休基金的制度，除此之外，我們能不能探索第三類的生財(cái)方法呢，目的在於為個(gè)人將來安老支出預(yù)備，擴(kuò)大他的養(yǎng)老資本。這方面政府可以與澳門致力發(fā)展的特色金融範(fàn)疇結(jié)合起來，最大限度把控風(fēng)險(xiǎn)，提前部署相關(guān)的措施，為未來應(yīng)對(duì)人口老齡化提供更充分的可操作空間。同時(shí)，養(yǎng)老是政府的必然責(zé)任，因?yàn)槿绻粋€(gè)長者沒有能力改善自己生活的情況下，最終還是需要依靠政府。如果沒有從頂層上設(shè)計(jì)一個(gè)長效機(jī)制，政府到頭來必然要投放更多的資源來應(yīng)對(duì)。

在老齡化趨勢(shì)下，希望不斷提高長者參與的角色，凸顯他們自我價(jià)值感的提高。如果從社會(huì)學(xué)上，這個(gè)轉(zhuǎn)移有助於社會(huì)這個(gè)齒輪運(yùn)作。比如，一間公司的管理層要退休了，他面對(duì)的接班人不是說明天退今天就能接手，是有一個(gè)傳承的，需要長者在另外一個(gè)角度去支援。今時(shí)今日，長者參與的角色還包括義工服務(wù)、退休再就業(yè)等，其實(shí)有不少長者在退休後仍非常熱心於做義工，因?yàn)樵谶@個(gè)過程裏，他們可以接觸新事物，結(jié)交新朋友。另一方面是長者再就業(yè)，對(duì)於長者再就業(yè)，有兩種態(tài)度，有部分人退休後可能未必樂意再出來工作，但有部分長者出於改善自己生活或者希望根據(jù)自己的興趣選擇工作，他們是很樂意出來工作的，現(xiàn)時(shí)也有一些長者仍然工作著，但相對(duì)香港和臺(tái)灣，澳門目前適合長者的工作其實(shí)還比較少。如何推動(dòng)適齡的長者發(fā)揮“老有所為”呢？我們可以舉個(gè)例子，歐洲各國都有比較豐富的文化產(chǎn)業(yè)，每年有很多遊客去古跡教堂。在這些國家，原來有一些人以前是歷史老師、教授，可以看到他們?cè)谕诵葆嵊泻芏嗳司驮诋?dāng)?shù)刈鳛橹v解員繼續(xù)工作，直接形成一個(gè)規(guī)模不小的行業(yè)團(tuán)體。對(duì)於他們自身而言，這既是他的興趣，也是他的專業(yè);對(duì)於遊客而言，他們得到的是一個(gè)更加資深的、更富有感情的“導(dǎo)遊”服務(wù)。這是一個(gè)例子，儘管當(dāng)前疫情對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)情況會(huì)帶來一定的衝擊，但大家都明白這是一個(gè)短期的情況，面向未來長遠(yuǎn)的發(fā)展，啟示我們可以不斷轉(zhuǎn)變思維，讓我們明白雖然老齡化不可避免，但長者未必完全就是社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

人口老齡化是一種社會(huì)現(xiàn)象，不是一個(gè)沉悶的話題也不是一個(gè)包袱問題。這些長者人群構(gòu)成的老齡化社會(huì)，就是我們所有人當(dāng)下以及未來須臾脫離不開的生存環(huán)境，他們及他們的生活，就是我們生活的一部分。有些年輕覺得我們?cè)谥гL者，但其實(shí)並非如此，澳門今天的繁榮都是上一輩打下來的基礎(chǔ)。因此大家需要有這種雙贏的認(rèn)識(shí)。不管各行各業(yè)，我們的長者其實(shí)都做了很多鋪墊，分享了很多經(jīng)驗(yàn)，這是年輕一代需要正視的問題，只有建立在這一認(rèn)識(shí)上，才會(huì)形成真正和諧共融的社會(huì)氛圍。