推進西部大開發形成新格局的行動指南

楊旭民

西部地區是我國發展的巨大戰略回旋余地，也是全面建成小康社會、實現現代化的重點和難點。統籌做好西部大開發工作，可以拓展我國經濟發展空間，可以增強防范各類風險的能力，可以支撐全國經濟穩中向好的形勢。把西部這盤棋走活了，西部地區經濟升級了，我國實現經濟轉型升級、邁向高質量發展的基礎將更加扎實。

5月17日，中共中央、國務院發布《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，這是黨中央、國務院從全局出發，順應中國特色社會主義進入新時代、區域協調發展進入新階段的新要求，統籌國內國際兩個大局作出的重大決策部署。

《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）共分七個部分，三十六條，10291字，是新時代繼續做好西部大開發工作，加快形成西部大開發新格局，推動西部地區高質量發展的指導性文件。

2000年，國家正式實施西部大開發戰略。隨著西部大開發戰略一步步推進，西部地區基礎設施、生態環境條件不斷改善，各族人民的生活水平不斷提升，向西、向南、向北開放程度越來越高，為新時代推進西部大開發形成新格局打下堅實基礎。

從《若干意見》到《指導意見》

西部大開發二十年，先后批復實施了四個西部大開發五年規（計）劃，并先后印發實施了《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》（國發〔2000〕33號）、《國務院關于進一步推進西部大開發的若干意見》（國發〔2004〕6號）、《中共中央國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》（中發〔2010〕11號，簡稱《若干意見》）等文件和一系列相關政策，為西部大開發提供了重要指導和支持。

《若干意見》是黨中央在順利實施西部大開發戰略十周年，深入推進后十年西部大開發的關鍵時期作出的重大戰略部署。

西部大開發第一個十年，重點是調整結構，搞好基礎設施、生態環境、科技教育等基礎建設，建立和完善市場體制，培育特色產業增長點，使西部地區投資環境初步改善，生態和環境惡化得到初步遏制，經濟運行步入良性循環，增長速度達到全國平均增長水平。

事實證明，西部大開發戰略決策，使西部地區迎來經濟社會發展最快的時期。西部地區GDP總量占全國比重從2000年的17.1%提高到2009年的18.5%，平均增長11.9%，高于全國平均水平;人均GDP相當于全國平均水平從59.5%提高到63.7%。

數字是枯燥的，事實更有說服力。西部大開發第一個十年，國家累計新開工西部大開發重點項目102項，投資總規模1.7萬億元。

2000年2月，國務院批準啟動西氣東輸工程，成為拉開西部大開發序幕的標志性建設工程。

在西部大開發標志性工程中，西電東送投資最大，工程量最大。從2001年到2010年，西電東送項目的總投資在5265億以上（不包括三峽電站），這在我國電力建設史上是前所未有的。

不過，最具有標志性意義的西部大開發工程，當屬青藏鐵路的建設。青藏鐵路東起青海西寧，南至西藏拉薩，全長1956千米，被譽為“離天最近的鐵路”和“世界上最高的鐵路”。2006年7月1日正式通車運營的青藏鐵路推動西藏進入鐵路時代，密切了西藏與祖國內地的時空聯系，對于青藏兩省區加快經濟社會發展、改善各族群眾生活，對于增進民族團結和鞏固祖國邊防，促進青海與西藏經濟社會又快又好發展，產生了廣泛而深遠的影響。

2010年6月黨中央出臺《若干意見》，是為了保持西部大開發政策的穩定性、連續性，并根據新情況，完善政策措施，加大扶持力度。在充分肯定西部大開發十年的巨大成就的同時，《若干意見》也清醒認識到西部大開發的長期性、艱巨性，提出后十年要把保障和改善民生放在更加重要的位置，下大力氣解決好城鄉居民的就業、收入、社會保障等切身利益問題，努力提高基本公共服務水平，使各族群眾在西部大開發中得到更多的好處。同時指出，新一輪西部大開發的立足點要放在增強西部地區自我發展能力上，堅持把發展作為解決問題的根本途徑，堅持把改革開放作為促進發展的動力源泉。

《若干意見》提出西部大開發新十年的發展目標，即到2020年，西部地區基礎設施更加完善，現代產業體系基本形成，建成國家重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業基地和戰略性新興產業基地，綜合經濟實力進一步增強;生態環境惡化趨勢得到遏制，基本公共服務能力與東部地區差距明顯縮小;人民生活水平和質量大幅提升，基本實現全面建設小康社會奮斗目標。

2010年到2019年，是西部大開發又一個非常重要的十年。特別是黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，西部地區經濟社會發展取得重大歷史性成就，為決勝全面建成小康社會奠定了比較堅實的基礎。

但是，當西部大開發走過第二個十年，我們又不得不承認，西部發展不平衡不充分問題依然突出，鞏固脫貧攻堅任務依然艱巨，與東部地區發展差距依然較大，維護民族團結、社會穩定、國家安全任務依然繁重，仍然是全面建成小康社會、實現社會主義現代化的短板和薄弱環節。

黨中央清醒認識到，新時代繼續做好西部大開發工作，對于增強防范化解各類風險能力，促進區域協調發展，決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，具有重要現實意義和深遠歷史意義。在此背景下，按照黨中央、國務院有關部署，國家發改委以西部大開發即將進入第三個十年為契機，于2018年上半年開始牽頭研究起草新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見。

《指導意見》從開始起草到審議通過，再到正式發布，經歷了兩年多的時間。在此期間，發展改革委充分征求了中央和國家機關30多個部門、西部各省（區、市）和新疆生產建設兵團的意見，對《指導意見》進行了反復修改。

2018年8月，在一次國家發改委就西部大開發進展情況召開的專題新聞發布會上，時任國家發改委西部司巡視員、現任區域開放司司長肖渭明表示，《指導意見》初步考慮通過強化六方面舉措，即加強分類指導、決勝全面建成小康社會、全面深化改革、擴大深度開放、促進創新驅動以及建設美麗西部，推動西部地區的協調發展。

肖渭明認為，《指導意見》對深入推進西部大開發工作做出新部署、提出新要求，充分表明了黨中央、國務院對西部大開發事業的高度重視。“西部地區是我國發展的巨大戰略回旋余地，也是全面建成小康社會、實現現代化的重點和難點。統籌做好西部大開發工作，可以拓展我國經濟發展空間，可以增強防范各類風險的能力，可以支撐全國經濟穩中向好的形勢。把西部這盤棋走活了，西部地區經濟升級了，我國實現經濟轉型升級、邁向高質量發展的基礎將更加扎實。”

2020，第一個目標可否實現？

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《指導意見》。《指導意見》提出的總體要求包含兩個奮斗目標，第一個目標是確保到2020年西部地區生態環境、營商環境、開放環境、創新環境明顯改善，與全國一道全面建成小康社會。

今年5月17日，《指導意見》正式發布時，距離第一個目標僅剩半年多的時間，還能否確保實現？

“毛烏素沙地即將從陜西版圖‘消失！”近日，這條來自陜西省林業廳的消息刷爆網絡。據介紹，進入新世紀以來，陜西林業堅持以增綠為治黃之本，持續實施生態空間治理工程，全省860萬畝流動沙地得到固定或半固定，毛烏素沙地即將從陜西版圖“消失”，黃土高原腹芯地帶自然保護地群基本形成，森林覆蓋率達到36.8%，年均入黃泥沙量由8.3億噸減少到2.68億噸。

從陜北向南，越過關中，橫亙在中國版圖中央的大秦嶺，生態保護同樣交出不錯的答卷。氣象部門數據顯示，2019年秦嶺植被覆蓋較2007年-2014年的整體狀況明顯改善，其中東北部部分地區改善幅度達到30%以上，西部邊界地區也有接近20%的改善，表明近五年來秦嶺的植被覆蓋在較高歷史均值基礎上有了進一步提高。

再看營商環境。近日，某機構發布《后疫情時代中國城市營商環境指數評價報告》（2020），排在營商環境指數前十位的城市是：上海、北京、深圳、廣州、杭州、武漢、南京、天津、成都、蘇州。這意味著，成都憑借良好的營商環境闖入全國前十，也是西部惟一入選的城市。其實，除了成都，重慶、西安等西部城市的營商環境在全國也處于中上游位置。這些城市不僅市場環境、創新環境、生活環境越來越好，政務服務環境、監管執法與法治保障環境也出現明顯改善，由此獲得市場主體較高的滿意度。

隨著“一帶一路”倡議一天一天變成現實，西部地區從過去的開放末端變成了開放前沿，大開放的條件已經具備。

2019年8月，國務院新設6個自由貿易試驗區，其中包括中國（廣西）自由貿易試驗區和中國（云南）自由貿易試驗區。這樣，繼重慶、四川、陜西之后，西部地區的自貿試驗區陣容擴大到5個。值得一提的是，廣西自由貿易試驗區的設立，是繼西部陸海新通道建設上升為國家戰略后，廣西迎來的又一重大發展機遇，也更加凸顯了具有沿海、沿邊、沿江優勢的廣西的特殊使命和特殊任務。

同樣，隨著“絲綢之路經濟帶”核心區建設深入推進，新疆區位優勢、資源優勢也不斷顯現，從過去的內陸“口袋底”變成國家向西開放的前沿，從末端變成中樞，正在逐步發揮絲綢之路經濟帶樞紐站作用、我國向西開放重要門戶和戰略高地作用、先行先試改革試驗區作用。

2019年9月7日，中國西部科技創新港在陜西西咸新區揚帆起航，成為陜西省和西安交通大學落實“一帶一路”、創新驅動及西部大開發三大國家戰略的重要平臺。

而在前不久，重慶市科技局與四川省科技廳簽訂《進一步深化川渝科技創新合作 增強協同創新發展能力 共建具有全國影響力的科技創新中心框架協議》以及三個子協議。雙方將通過深化科技創新合作，共同打造具有全國影響力的科技創新中心，進一步提升成渝地區在全國科技創新大局中的戰略地位，加快建設西部高質量發展重要增長極。

顯然，西部地區生態環境、營商環境、開放環境、創新環境的明顯改善，足以確保西部地區在2020年與全國一道全面建成小康社會。

用十五年時間推進西部形成新格局

《指導意見》總體要求提出的第二個奮斗目標是：到2035年，西部地區基本實現社會主義現代化，基本公共服務、基礎設施通達程度、人民生活水平與東部地區大體相當，努力實現不同類型地區互補發展、東西雙向開放協同并進、民族邊疆地區繁榮安全穩固、人與自然和諧共生。

《指導意見》明確，強化舉措抓重點、補短板、強弱項，形成大保護、大開放、高質量發展的新格局，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，促進西部地區經濟發展與人口、資源、環境相協調，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續發展。這其中包含了三個關鍵詞，即大保護、大開放和高質量發展。

抓好大保護，就是要從中華民族長遠利益考慮，把生態環境保護放到重要位置，堅持走生態優先、綠色發展的新路子。西部地區的生態保護對于保障我國生態安全具有不可替代的地位，是美麗中國建設中不可或缺的重要組成部分。

新一輪的西部大開發，應在筑牢國家生態安全屏障的基礎上，按照綠色發展的要求，促進西部地區比較優勢向產業優勢和經濟優勢的轉變，加快形成綠色發展的模式。尤其是通過“生態+旅游”“農業+ 旅游”“牧業+旅游”“文化+旅游”等產業融合發展模式，積極探索生態產品價值市場化實現機制。

抓好大開放，重點是要發揮共建“一帶一路”的引領帶動作用， 將“一帶一路”建成和平之路、繁榮之路、開放之路、創新之路、文明之路，加快建設內外通道和區域性樞紐，完善基礎設施網絡，提高對外開放和外向型經濟發展水平。

西部地區在“一帶一路”倡議中發揮著聯外接內的獨特區位優勢，是加強中國與“一帶一路”參與國溝通的重要通道和紐帶，尤其是在與中亞和南亞相關國家和地區聯系中，西部地區發揮了橋頭堡的重要作用。“一帶一路”的中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴、孟中印緬國際經濟合作走廊都涵蓋西部地區，西部地區依托其廣袤的邊界線，已經成為我國當前推進內陸沿邊對外開放的重點，并將與沿海開放共同構建起新時代全方位開放新格局。

推進新時代西部大開發形成新格局，要更加注重推動高質量發展，貫徹落實新發展理念，深化供給側結構性改革，促進西部地區經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。西部地區經濟經過長期發展，已經初步解決了物質層面的匱乏短缺問題，下一步要在供給側積極推進結構性改革，著力提高高質量產品的供給能力，以更好滿足人民高水平、多樣化的需求，實現新時代下高質量的供需平衡。

推動經濟高質量發展，也是化解西部地區發展不平衡不充分的重大舉措。盡管西部地區在過去的二十年間一直領先全國經濟增速，但在我國經濟進入新常態后，西部地區的經濟增速也在不斷回落。最近幾年，西部地區個別省份的經濟增速甚至出現“斷崖式”下滑，少數省份經濟增速滑出合理區間，西部地區發展不平衡不充分問題再次凸顯。要解決西部地區發展不平衡不充分問題，就需要加快質量變革、效率變革、動力變革，保持西部地區持續穩定的經濟增長，構建東中西統籌、南北方協調的區域發展新格局。

《指導意見》強調拓展區際互動合作，其中特別注重重慶、四川、陜西在西部大開發中的引領作用，不僅支持重慶、四川、陜西發揮綜合優勢，打造內陸開放高地和開發開放樞紐，而且要求加強西北地區與西南地區合作互動，促進成渝、關中平原城市群協同發展，打造引領西部地區開放開發的核心引擎。

隨著交通等基礎設施建設持續飛速發展，重慶、成都、西安三個西部特大城市已經形成空中一小時經濟圈，陸上高速公路和鐵路客運專線實現三小時經濟圈也指日可待。大西北與大西南聯手，實現成渝、關中平原城市群協同發展，共同打造中國經濟第四增長極，對加快形成西部大開發新格局，推動西部地區高質量發展，無疑具有重要的意義。