江蘇職業教育城鄉一體化：契機、障礙與突破路徑

陸彩蘭 姜明房

摘 要 職業教育城鄉一體化是職業教育現代化不可或缺的階段性內容。目前，江蘇職業教育城鄉一體化的契機主要體現在政策意圖、產業發展、個人價值實現需求等方面。然而，城鄉二元失衡引致的社會偏見、有限市場化誘致的教育資源單向配置、基層政府追求政績導致的短視效應、教育體制固化造成的農民工職業教育缺失，都給江蘇職業教育城鄉一體化帶來極大障礙。對此，應加快農村產教融合，改變傳統的社會偏見;構建城鄉要素雙向流動機制，扭轉教育資源的單向配置;重新定位角色，消除基層政府的短視效應;推行就地培訓機制，彌補農民工職業教育的缺失，從而促使江蘇職業教育盡快實現城鄉一體化。

關鍵詞 江蘇;職業教育城鄉一體化;契機;障礙;突破路徑

2018年，江蘇省人民政府出臺的《關于加快推進職業教育現代化的若干意見》提出，要在今后5年，著力發展質量高、貢獻度高、社會認可度高的現代職業教育，以支撐“強富美高”新江蘇建設。現階段，職業教育城鄉一體化是職業教育現代化不可或缺的階段性內容，是指基于統籌城鄉發展的角度，整合城鄉職業教育資源，以實現城鄉職業教育的優勢互補、雙向流動和協調發展的過程。

一、江蘇職業教育城鄉一體化的契機

新的時代賦予職業教育以新的使命。江蘇作為經濟強省和教育大省，其職業教育城鄉一體化發展在政策意圖、產業發展以及個人價值實現需求方面具有可以把握的契機。

（一）政策意圖的引領

農村職業教育是城鄉職業教育統籌發展的短板。實現職業教育城鄉一體化，必須考慮農民、農業和農村的訴求。對待城鄉職業教育應一視同仁，城鄉職業教育有著各自不同的職責分工和教育服務對象。其中，農業職業教育的重要職責是服務鄉村振興，為農業農村培養知識型、技能型、創新型實用人才，壯大農業后繼力量。近年來，為解決職業教育領域的城鄉二元矛盾，《江蘇省中長期農業農村人才發展規劃》《江蘇省關于推進農業農村人才振興的意見》等政策文件先后出臺，其意圖就是要強化和提升全省農民職業教育水平，實現鄉村人才振興[1]。2018年出臺的《江蘇省鄉村振興戰略實施規劃》提出，要組織實施農民繼續教育工程，更加突顯了農村職業教育的重要性。

在這些政策的引領下，江蘇各地紛紛制定激勵農村職業教育的策略和措施，并在經費支持、項目扶持、資格管理、人才激勵等方面為農村職業教育提供良好的實質保障和動力機制[2]。在經費支持上，給予涉農非全日制中職學生全部免學費補助，如南京市積極支持青年大學生成為新型職業農民，對120名畢業后連續務農滿3年的青年提供學費補助達270萬元;在項目扶持上，對于中職以上學歷的職業農民，既鼓勵其優先申報涉農項目，還優先考慮將其創辦的經濟實體評為示范性合作社或家庭農場;在資格管理上，將中職以上學歷的農民直接認定為新型職業農民，如鎮江將該類農民優先聘請為非公益性農技推廣人員，并擔任省市農業項目指導員，又如吳中區將15名中職涉農學員評定為助理農藝師;在人才激勵上，制訂現代農業領軍人才培養計劃，如揚州市將高職畢業生優先納入“英才培育計劃”，而鎮江市則設定“金山英才計劃”，將該類人才優先推薦為農村新型職業農民標兵、創業致富帶頭人等。

（二）產業發展的帶動

近年來，江蘇城鄉產業發展的總體規模持續擴大，產業轉型升級步伐明顯加快，對城鄉職業教育起到了明顯的正面作用。

一方面，產業發展帶動了城鄉職業教育規模和專業類型的變化。2018年江蘇GDP達9.25萬億元，排名全國第二;第三產業占GDP比重高于50%[3]，明顯超過第二產業，產業結構穩定形成了“三二一”格局。同時，新材料、新能源、節能環保、醫藥、軟件等新興產業發展迅速，現代農業的地位持續上升，生態、綠色、觀光、可持續發展的農業理念深入人心;大數據、云計算、人工智能、物聯網等新興技術不斷涌現，并逐漸向各行各業滲透。在產業發展迅猛的形勢下，企業對高素質高技能勞動者的需求總量和類型也在持續增長，這無疑要求城鄉職業教育不斷調整專業數量和類型，并進行辦學模式的創新，以適應江蘇城鄉產業的發展。

另一方面，產業發展的地區特色推動城鄉職業教育的個性化發展。蘇南地區城鄉經濟差距整體較小，產業集群度、轉型升級和創新的積極性都比較高，在全省產業發展中處于領先地位，對各類人才的需求量居于全省首位，因而對城鄉職業教育的推動力最強，而且由于蘇南地區經濟比較發達，對城鄉職業教育的投資力度也很大，這使得城鄉居民都能夠獲得優質的教育培訓機會，促使城市職業教育與農村職業教育對接，從而為蘇南農村產業輸送急需的人才。蘇中地區城鄉產業目前趨向于融合，并逐漸形成較明顯的產業特色，對各類人才的吸納水平呈現上升趨勢，比如，特色農業常常需要在農技人員指導下引進新品種、新技術等，對傳統名、特、優產品進行嫁接，使新產品品質或功能升級，以便占領市場取得較高效益。這就需要農村職業教育能夠相應培養出大量專業型農技人才。與蘇南、蘇中地區相比，蘇北地區城鄉產業整體較落后，新型工業化、城鎮化是其目前的工作主線，對各類人才的吸納水平處于初步上升階段，但相對于以往，其產業發展仍然帶動了城鄉職業教育水平的提升。

（三）個人價值實現需求的推動

根據馬斯洛的需求理論，人的需求是多元的且呈現階段性上升趨勢。從基本層次的生理、安全需要，到較高層次社交、尊重需要，直至最高層次的自我價值實現需要，實際上是人的需求逐漸覺醒的過程。個人價值需求要成為現實，必須擁有認識和改造世界的機會，而在勞動過程中施展職業才能則是實現個人價值的機會和途徑。對于職業教育來說，其教育質量的優劣決定了人的專業才能高低，并進而影響勞動者個人價值的實現。同時，職業教育質量的優劣還能夠盡快喚醒個人價值實現需求，當個人價值實現需求被喚醒時，人們更加希望通過職業教育來獲得更多的專業技能，并通過努力工作來滿足個人價值實現需求。過去，人們對職業教育充滿了偏見，認為職業教育不會帶來高收益，職教畢業生沒有遠大前途。然而，隨著時代的變化和城鄉居民受教育程度的提高，人們開始意識到，擁有高學歷高技能的人才是當今社會最受歡迎的，應當獲取高的勞動報酬。

目前，江蘇職業教育對象以15～22歲的青少年為主，這部分群體對自我價值實現的需求最為旺盛。而且現階段江蘇已經在全國率先實施學制改革，通過中高職“3+3”、中職與本科“3+4”、高職與本科“3+2”以及高職與本科“4+0”等銜接模式[4]，逐步打破職業教育的“天花板”，打通“中職—高職—應用型本科”的上升渠道，使得人們對職業教育充滿了信心，從而助推個人價值需求的愿望得以實現。可見，個人價值實現需求在很大程度上直接推動了城鄉職業教育的一體化發展。

二、江蘇職業教育城鄉一體化的障礙

從目前來看，江蘇職業教育發展的政策、產業和人才需求等外在條件總體趨好，但在推動職業教育城鄉一體化方面仍然存在以下亟待解決的障礙。

（一）城鄉二元失衡引致的社會偏見

城鄉二元分割是一個世紀性難題，人們對“三農”產生的社會偏見也由來已久。傳統觀念認為，農村社會攤子大、問題多、經濟發展落后，農民無錢無權無勢、文化水平低，農業領域一窮二白、沒有前途。要實現國家繁榮富強，城市工商業才是最靠譜的，由此產生“城市優先發展”的觀念，并進一步認為“城市職業教育應當優先發展”，從而導致職業教育在城鄉之間表現出較大的發展反差：城市職業教育蓬勃發展、農村職業教育日益萎縮。與此同時，受“鯉魚跳農門”和“務農沒前途”等思想的影響，大多數家庭不愿子女接受涉農職業教育，而選擇非農職業教育，即使因為入學成績不理想而無奈選擇涉農專業，臨近畢業也要設法進入非農行業，從而造成職業院校涉農專業和農村領域就業雙雙受冷，農村勞動力離農脫農的現象非常嚴重[5]。另外，現有農村弱勢群體缺乏終身教育理念，對農村職業培訓態度不積極，在很大程度上阻礙了農村勞動力素質的提升。

筆者調研發現，近10年來，江蘇農林職業院校數量銳減，招生專業脫農現象明顯。目前高職農林專科院校僅剩江蘇農牧科技職業學院、江蘇農林職業技術學院、蘇州農業職業技術學院、徐州生物工程職業技術學院和南通科技職業學院（原名為南通農業職業技術學院）5所。這些院校雖然仍在繼續培養部分專業農技人才，但招生規模銳減。而中專層次的學校出于生存壓力，絕大多數都已經改頭換面，不再以“農”字來命名學校，而且專業設置非農化特征突出，只有個別學校仍然保留現代農藝、畜禽、植保等少量涉農專業。唯有江蘇省農業委員會直屬的江蘇省農業廣播電視學校，直接表明面向農村開展遠距離中專教育及培訓。這使得“誰來種地”“誰來振興鄉村”的問題更為嚴峻。可見，城鄉二元分割及差距導致社會偏見的存在，進而對職業教育城鄉一體化造成極大障礙。

（二）有限市場化誘致的教育資源單向配置

有限市場化是對十一屆三中全會以來城鄉關系政策的描述，即對于城鄉發展實行計劃和市場雙軌制。一方面，在農村打破“政社合一”的體制，建立起家庭聯產承包責任制，允許各類生產要素如勞動力、資金等在城鄉之間的相對自由流動，具有一定的市場化性質;另一方面，堅持統購統銷和戶籍控制政策，強化國家對集體土地征用的壟斷權，對土地、戶籍、人口生育、社保和征糧等部分資源進行計劃管理。這種城鄉關系政策不具有徹底的市場化性質，而是“有限的”市場化。由于城鄉、工農要素報酬的差異懸殊，“有限市場化”政策引致了各類優質資源紛紛向城市單向配置，使得城市職業教育在軟硬件資源的擁有量方面占有明顯的比較優勢，從而能夠吸引更多的優質資源。與此相對照，農村職業教育在軟硬件設施、經費投入、師資力量和入學生源等方面的擁有量卻明顯不足，常常因為走入窘境而不得不向非農方向轉型[6]。

江蘇許多地區紛紛將農村職業教育資源用于城市和非農職業教育，導致涉農專業資源日漸捉襟見肘。最為典型的莫過于直接將涉農教育資源并入非農職業教育，如揚州環境資源職業技術學院的前身為江蘇省農業學校，現已與揚州市職業大學合并，其師資也大部分向非農教育方向轉型。而江蘇農林職業院校數量的銳減和涉農專業的轉型也表明，農村職業教育資源嚴重不足是不爭的事實，這使得農村職業教育更加蕭條，城鄉職業教育整體的非農化傾向十分突出，造成職業教育發展的偏向型和單一化，對職業教育城鄉一體化極為不利。

（三）基層政府追求政績導致的短視效應

職業教育屬于典型的準公共產品，政府承擔主要的供給責任。由于農村職業教育自身“造血”功能不足和資源受限，往往難以和城市職業教育享受同等“市民待遇”。所以，發展農村職業教育，改變城鄉職業教育二元分割的格局，亟需政府發揮強大的作用。基層政府位于行政體制的末端，面臨的各方壓力較大，其對政績的追求通常以GDP為指標，容易在職業教育城鄉一體化中產生“短視效應”。一方面，基層政府與一般利益主體一樣，也是理性經濟行為主體，具有自身利益訴求，必然會對比投入與產出，并以此判斷其投入行為能否長期進行。農村職業教育主要面向三農服務，投入大、周期長、資金回收慢，難以產生立竿見影的效益。同時，鑒于農村職業教育的外溢效應和勞動力轉移產生的教育成果流失，使得政府認為其資源投入與教育收益所得不成正比。此外，農村職業教育發展還受到地方經濟發展水平和政府財力的巨大限制，基層政府必然會動用行政權力將有限資源配置到具有明顯經濟效應的城市職業教育中去。另一方面，基層政府的主要領導如果發生職位變動和更替，不同領導的政策思路可能會對職業教育的制度和具體措施產生影響，繼而出現“一屆領導一屆政策”現象，使得基層政府對職業教育的支持缺乏連續性和長期穩定性，在有些情況下甚至引發基層政府對職業教育支持停滯的情況。基層政府的這些“短視效應”往往造成城市職業教育的相對擴張和農村職業教育的不斷萎縮。

（四）教育體制固化造成的農民工職業教育缺失

從城鄉職業教育的分工來看，城市職業教育主要面向城市和非農群體，而農村職業教育對象則是農村和農業領域的相關群體。隨著工業化和城鎮化的推進，農村勞動力源源不斷流向城市和非農行業，形成了大量的農民工群體，這就要求城鄉職業教育按照形勢變化適時調整受教育對象的范圍。長期以來，江蘇教育體制一直固守“分級辦學、屬地管理”原則，對農民工職業教育造成了極大困擾。農民工既是農又是工，大部分是農村戶籍，身份比較尷尬，職業技能不高，且目前教育部門仍然以戶籍為屬地管理的主要依據，因此農民工只有回到農村才能接受到職業教育。事實上，離鄉又離土的農民工若是回到戶籍所在地參加教育培訓，對他們來說成本則太高了。特別在當前，新生代農民工已成為農民工群體的主力軍，他們當中有許多人從小就出生在城市，其駐城務工的目的是希望融入城市，成為城市一員而享有城市職業教育的收益。不僅如此，農民工從事的非農工作性質也意味其應該參加非農的城市職業教育。但是，受到用工季節性強、農民工就業流動性大等因素的影響，很多企業擔心培訓成果外溢，對農民工職業培訓普遍缺乏動力，這導致農民工就業技能缺失[7]，只能接受低層次的工資崗位。總的來說，農民工職業教育的缺失縮小了職業教育的實際覆蓋范圍，使得城鄉職業教育之間形成了空白地帶，阻礙了城鄉職業教育的銜接，最終無法實現職業教育城鄉一體化。

三、江蘇職業教育城鄉一體化的突破路徑

（一）加快農村產教融合，改變傳統的社會偏見

改變世俗偏見的最有效方式，就是讓農村職業教育對農村產業產生較大影響，并盡快實現農村產教融合。盡管產教融合最初以城市為重要載體，然而，僅僅關注城市產教融合并不能促使職業教育城鄉一體化，只有重視鄉村振興戰略下的農村產教融合，才能全面實現職業教育和產業的雙贏，讓農村和城市一樣共享改革成果。

一方面，要加強職業教育與現代農業的深度融合。隨著生態農業、休閑農業、設施農業和功能農業等的出現，現代農業逐步形成為三產高度合一的、多種產業形態融合的新型農業。作為農業大省，目前江蘇擁有國家級園區17個、省級園區112個（包括21個漁業專業園區），市級及以下園區有200多個，至2019年已有6家產業園入圍國家現代農業產業園[8]，這些產業園優勢突出、特色鮮明，成為全省現代農業產業園建設的樣板[9]。職業教育應順應現代農業的發展需求，主動對接“三農”，創建“雙層面”的校內與校外產教融合發展機制。在校內，打造教學與農業產業“雙元一體化”基地，以滿足專業發展和教學實習的需要;在職業院校與現代農業產業之間，通過政府搭建平臺，構建校內外“集團化辦學”模式，實施辦學、育人、就業、技術研發等方面合作。同時，探索資金、技術、人才等現代要素在校企之間的相互融合。在資金方面，以互利互惠為前提，通過股份制合作，引入多元化投資機制，構建政府、現代農業經營主體、職業院校之間的利益共同體，達到資金融合;在技術融合方面，職業院校可以將現代農業作為依托載體，進行農業技術的研發、試制，并將研制成果進行試點應用和產品培育，使產教融合更具有實際價值;在人才融合方面，實施雙師互駐制度。通過建立“學校技師工作站”和“農業企業教師工作站”[10]，吸收優秀的農業技術人員長期參與職業教育，將實用技術技能傳授給學生，并與教師進行技術研發合作。同時，職業院校定期選派教師進入農業部門工作，提升實踐能力并幫助解決農業經營主體的實際困難。

另一方面，推動職業教育與小農戶的適應性融合。在江蘇，小農戶是土地承包經營的主體，數量多、經營規模極小，其家庭成員的非農流動性強，而且隨著城鎮化的發展，目前很多小農戶家庭成員已經出現了“新農民”和“新市民”的分化趨勢。盡管江蘇近期提出了“至2022年，每年培訓小農戶12萬人以上”的目標[11]，但其培訓的小農戶缺乏針對性。對此，農村職業教育應根據小農戶分化的特點，及時調整辦學思路，既要為那些專門務農者提供農業技術應用和經營管理知識的培訓，將職業教育辦在田間地頭，組織農業科技專家進行現場教學，使務農者成為懂技術、善管理、會經營的新型職業農民;還應為即將成為“新市民”的小農戶家庭成員謀未來，并依托政府的支持，主動聯系非農培訓經驗豐富的城市職業教育機構，采取合作教學方式進行非農崗位職前培訓，以構建城鄉職業教育體系協同育人的新模式。

（二）構建城鄉要素雙向流動機制，扭轉教育資源的單向配置

所謂城鄉職業教育要素雙向流動，就是讓資金、師資、生源、技術和信息等要素資源在城鄉職業教育之間無障礙流動。由于實現職業教育城鄉一體化的重點在于補全農村職業教育這個短板，因此，要利用城鄉要素雙向流動機制，堅持“留得住、引進來”原則，既留住農村本土資源，更要吸引城市教育資源向農村配置。當然，要素資源流向的背后是對利益和個人價值的追逐。對于農民來說，長期的困頓需要實現改變，城鄉差距的存在使得城市具有很強的吸引力，因此迫切希望進入城市改變現狀，這是完全符合市場規律和個人需要的[12]。隨著工業化和城鎮化的不斷推進，江蘇多數地區農村青壯年勞動力已大量轉移至城市，造成農田撂荒、宅基地閑置、空心村與老人村等現象比比皆是。與此同時，較高的城市化水平也帶來了如交通阻塞、住房緊張、物價上漲、子女受教育困難等一系列社會問題，極大阻礙了城市的可持續發展。面對這些城市問題，相當一部分城市居民開始萌生下鄉就業創業的想法。若及時引入城鄉要素雙向流動機制，則能夠促使城市資源自由流向農村地區，扭轉城鄉教育資源的單向配置與農村職業教育優質資源不足的矛盾。

一是要加快農村薪酬制度改革，激勵勞動力向農村流動。勞動力自由流動是促使城鄉要素雙向流動的首要前提，既有利于農村產業的發展，也為農村職業教育帶來了更強的師資力量和更多的生源。基于此，應逐步消除人口雙向流動的戶籍壁壘，提高農村就業者的工資薪酬、住房補貼、社會保障等待遇，并適當高于城市就業者的平均水平，使之能夠留住農村本土優秀人才。同時，鼓勵熱愛農村的城鎮勞動者向農村流動，特別是吸引受教育程度較高的勞動者到農村從事現代農業，成為符合“三農”發展的新型職業農民，進而使其所承載的資本、知識、技術、信息等要素協同向農村流動。

二是深化農村宅基地使用權改革，提升職教人才入鄉居住的機會。農村宅基地使用權平等交易是促進城鄉要素雙向流動的基礎性環節。要通過農村宅基地使用權改革，讓入鄉的城市職教人才能夠在政府公共資源交易平臺購買到合適的農村宅基地使用權，只有使其安心在農村扎根，才能推動農村職業教育事業的發展。

三是引入多元化籌資機制，壯大農村職業教育的資金實力。職業教育所具有的準公共產品特性，決定了它不能僅由政府來承擔投資的重任，而是可以引入市場力量，允許金融資本、民間資本進駐農村職業教育領域。政府要以多元化辦學體制改革為突破口， 以具體項目為紐帶，綜合運用政策、稅收等杠桿來撬動金融信貸和民間資本共同參與農村職業教育發展。

（三）重新定位角色，消除基層政府的短視效應

過去，我國政府對地方官員政績的考核標準一直采用的是經濟指標，對城鄉職業教育的具體事務干預太多，導致基層政府的短期逐利現象非常突出。從政府發揮的職能來看，應該以促進民生改善、社會進步、國家富強和人民幸福為主要目標，做好宏觀調控方面的服務。政府進行宏觀調控可以采取立法以及財政、稅收、產業等政策來完成。政府在城鄉職業教育發展中應該積極轉變職能，合理定位，扮演好立法者、調控者、服務員和監管者的角色。一方面，從立法角度明確農村職業教育的主體地位和重要職責，制定適合本地發展的職業教育長遠規劃，改變城鄉職業教育不平等待遇，規避基層政府在職業教育投資過程中的非理性行為;另一方面，發揮財稅政策的作用，創造良好的農村生態環境，吸引資金、人才、技術、信息等各項資源流向“三農”領域，既為農村職業教育發展解決了軟硬件設施和師資保障問題，也優化了新型農業經營主體培育的條件，從而推動農村產教融合，促進鄉村振興戰略順利實施。

（四）推行就地培訓機制，彌補農民工職業教育的缺失

教育培訓是提高勞動者技能的有效手段。2009年，江蘇省教育廳曾號召全省鄉鎮成人教育及職業教育機構做好返鄉農民工的職業教育和技能培訓工作。然而，對于大量進城農民工來說，經濟資本薄弱、文化資本欠缺、社會資本赤貧決定其求職需求與用工需求無法匹配，而職業教育的缺失更加大了進城農民工就業結構轉變的難度，阻礙其職業身份轉換，限制了農民工階層向上流動的空間。江蘇企業尤其是蘇南企業經常出現“民工荒”困擾，根源主要是未接受職業教育與培訓的農民工無法滿足企業對熟練技術工人的需求。其實，“民工荒”并非農民工“數量荒”，而是“教育荒”和“技術技能荒”。所以，現階段的重點工作應是基于農民工的流動特點，采取就地培訓的方式，解決其職業教育缺失問題。一是按照受教育程度、就業傾向和技能高低，將農民工分成不同層次和類別，精心設計培訓內容，教學活動中實踐為主、理論為輔。二是以農民工所在企業為職業培訓場所，就地取材，實施“干中學”“學中干”培訓，以適應農民工的學習特點，使之更容易獲得職業技能。三是根據農民工現有條件，并靈活運用信息化技術，實現集中培訓與就地培訓、長期與短期培訓、學歷教育與非學歷教育、線上教育與線下教育等相結合的多種形式，增加農民工職業教育的可能性和可行性，使其真正得到實惠。

參 考 文 獻

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[4]光明日報調研組.40年首創多個“全國第一”，江蘇職業教育是如何領跑全國的？[EB/OL].（2018-09-09）[2019-08-17].https：//www.sohu.com/a/252781944_214420.

[5]張旭剛.鄉村振興戰略下農村職業教育產教生態系統的失衡與平衡——基于教育生態學的視角[J].職業技術教育，2019（10）：53-59.

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