全面建成小康社會后相對貧困治理長效機制的構建研究

王高萍　黃軍紅

[提 要]2020年后我國將徹底解決絕對貧困問題。絕對貧困的消除并不意味著沒有貧困問題，而是我國的貧困治理將邁向新的發(fā)展階段，即從絕對貧困走向相對貧困?；仡櫹鄬ω毨栴}的提出過程以及相對貧困內涵的界定，揭示我國貧困治理從絕對貧困轉向相對貧困的內在邏輯，最后提出構建解決相對貧困的實踐路徑。

[關鍵詞]2020年;脫貧攻堅;絕對貧困;相對貧困

[作者簡介]王高萍（1989—），女，中共吉安市委黨校講師，研究方向為黨史黨建;黃軍紅（1980—），男，中共吉安市委黨校講師，研究方向為黨史黨建。（江西吉安 343000）

貧困是一個永恒性的話題，會長期存在，而消除貧困則是每個時代的執(zhí)政者應有的民生擔當，更是整個人類神圣的共同使命。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，擁有世界上最多的人口，如果中國能歷史性地解決絕對貧困問題，那么對世界減貧的貢獻則不言而喻，必將促進世界減貧事業(yè)發(fā)展。中國共產黨從成立時起就把消除貧困、消滅剝削以及改善民生作為自身的重要使命。黨的十八大以來，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會是黨矢志奮斗的第一個百年目標，更是黨中央必須取得絕對勝利的戰(zhàn)斗。通過全黨和全國人民不懈地拼搏與努力，截至2019年，我國減貧7億多人，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。2020年后，我國貧困治理將邁入新的發(fā)展階段。

一、相對貧困問題的提出及其內涵界定

（一）相對貧困問題的提出

2016年，習近平總書記指出，“脫貧和高標準小康是兩碼事，我們不是一勞永逸，畢其功于一役;相對貧困、相對落后、相對差距將長期存在”[1]。2019年4月16日，習近平總書記在主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會時提出，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，只是消除了絕對貧困，緩解相對貧困將是長期任務。黨的十九屆四中全會明確提出：“要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制”[2]，這是首次在中央全會公報中正式提出相對貧困問題。2020年1月20日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，再次提出要抓緊研究建立解決相對貧困長效機制，鞏固脫貧攻堅成果[3]。可以看出，我國很早就深刻認識到絕對貧困的消除不是終點，并不會導致貧困治理的結束，恰恰相反，這可能僅是新的起點上的漫長開端，反貧困事業(yè)沒有完成時，只有進行時。2020年取得脫貧攻堅戰(zhàn)勝利后，相對貧困治理將提上議事日程，中國的反貧困戰(zhàn)略也將發(fā)生重大轉移，即由過去的消除絕對貧困轉向建立解決相對貧困的長效機制。

（二）相對貧困的內涵界定

人類的貧困治理主要歷經兩大階段，即絕對貧困和相對貧困時期。絕對貧困主要產生于工業(yè)化早期，指的是當人們的基本生活需要無法得到滿足的一種生存狀態(tài)，即物質生活資料極度匱乏，不通過國家救濟，生活將難以為繼。我國絕對貧困標準是2011年制定的2300元/年，對照國際赤貧標準1.9美元/天[4]?，F行農村的絕對貧困標準也僅比國際標準高一點，由此看出，我國采用的標準并不高，屬于低收入國家標準。而根據世界銀行的劃分，“低收入國家2018年的人均GDP為2024.659美元，中國的人均GDP已經達到將近1萬美元”[5]。這就預示著我國的收入水平已經接近高收入國家，但設定的絕對貧困標準卻只剛達到低收入國家的標準，兩者明顯的不匹配也要求理性看待貧困標準。當然，我國在設定貧困人口脫貧的標準，在采用2300元/年的標準之下，還要求達到“兩不愁三保障”的目標。設置多維度的標準，目的不僅要全面消除中國的絕對貧困，解決基本生存需求，更要實現中國人民真正意義上的小康。2020年絕對貧困消除后，相對貧困問題應運而生。相對貧困指的是“對特定參照群體而言，即同一時期不同地區(qū)或不同階層成員之間由于主觀認定的可維持生存水準的差別而產生的貧困，低于整個社會平均水平的貧困，通常是以一個國家或地區(qū)社會中位收入50﹪或60﹪作為相對貧困標準”[6]。與絕對貧困相比，相對貧困治理的難度更大。因為絕對貧困面向的是單一貧困戶，對象是基本恒定的，扶持、扶助貧困戶達到現行標準之上就實現了絕對貧困的治理;而相對貧困的對象處于動態(tài)變化之中，隨著經濟社會的發(fā)展，相對貧困者的范疇需要根據不同時期、不同區(qū)域和不同群體的收入來不斷進行調整，所以治理起來就會愈加復雜。當然，這也意味著解決相對貧困問題會是一項長期任務，是一場沒有時間限定的持久戰(zhàn)。

二、貧困治理轉向相對貧困的內在邏輯

（一）防止返貧、鞏固脫貧攻堅成果的必然要求

在決勝全面建成小康社會的沖刺階段，應時勢變化而提出相對貧困問題的戰(zhàn)略意義十分重大，建立解決相對貧困長效機制是防止部分困難群眾返貧的重要舉措，更是鞏固脫貧攻堅成果的客觀要求。

2020年是決戰(zhàn)脫貧攻堅、全面建成小康社會的收官之年，但是，收官之年并不意味著扶貧工作的永遠結束。從我國的扶貧歷程來看，從新中國成立時的小規(guī)模救濟式扶貧到現在的精準扶貧，我國扶貧事業(yè)走過了不同尋常的七十多年。特別是黨的十八大以來，習近平總書記在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時，就高屋建瓴地指出了“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，此后在十八洞村提出了精準扶貧思想。至此之后，中國自上而下地開展了強有力的脫貧攻堅行動。艱難困苦，玉汝于成。在中國共產黨的堅強領導下，到2020年我國現行標準下農村貧困人口將實現脫貧，貧困縣全部摘帽，絕對貧困將徹底消除。2020年全面建成小康社會后，不少人認為貧困問題將迎刃而解，或永遠消除了，甚至奮戰(zhàn)在一線的部分扶貧干部也認為扶貧工作即將結束，可以松口氣或者轉向其它工作，這就陷入了認識上的巨大誤區(qū)。正如習近平總書記在決戰(zhàn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上指出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點”[7]。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后中國只是消除了絕對貧困，取而代之的是相對貧困。相對貧困是不會消失的，隨著經濟社會的發(fā)展，只能實現一定程度上的緩解。貧困問題仍將是未來發(fā)展的主要問題之一。2020年后，我國的貧困治理轉向相對貧困，由過去的攻堅戰(zhàn)轉變?yōu)槿娉志脩?zhàn)，扶貧工作重心將在于構建解決相對貧困的長效機制。

（二）解決發(fā)展不平衡，實現共同富裕的現實選擇

習近平總書記指出，“如果貧困地區(qū)長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現我國社會主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會主義”[8]。社會主義的本質是解放生產力、發(fā)展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。2020年后，我國消除了絕對貧困，貧困群體解決了基本生存需求，中國人民特別是貧困群體，站在新的歷史起點上，擁有基本的人性尊嚴和發(fā)展權。雖然沒有了基本生存的顯性挑戰(zhàn)，但更高層次的發(fā)展需求仍在不斷增長，即人民對更高水平、更高質量的發(fā)展充滿著期待并提出了要求，比如要求更好的教育、更優(yōu)質的醫(yī)療、更完善的養(yǎng)老服務體系等。到2020年，中國解決的只是絕對貧困問題，但相對貧困總是存在的。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元結構，導致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，貧富差距不斷擴大，東西部發(fā)展差距明顯，這些客觀存在的因素使得部分社會群體的生活水平低于整個社會的平均生活水平。如果總有群體無法達到社會基本生活水準以上，那就不能真正體現中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，也無法達到共同富裕的既定目標。這就需要轉向相對貧困問題的研究，建立解決相對貧困的長效機制。

（三）貧困韌性和貧困遷移性的客觀要求

黨的十八大以來，特別是習近平總書記在十八洞村提出精準扶貧以來，脫貧攻堅是從中央到地方的一項政治任務。數年的拼搏奮斗，匯集全國之力，按照原定的規(guī)劃，我國剩余貧困人口也將擺脫絕對貧困，再無基本生存之憂。2020年后，如果沒有了大量資金、人力、技術等資源的輸入，貧困人口極可能返貧。所以，在脫貧攻堅過程中要激發(fā)貧困群眾的內生發(fā)展動力，要扶志和扶智。中國人受安貧樂道、貧而樂等傳統(tǒng)文化影響，在民族心理上能夠承受貧困的重壓，甚至把對貧困的態(tài)度作為衡量君子和小人的重要標準。在這樣的文化影響下，即便在極端落后生產力條件下，中國人對貧窮也能表現出超強的忍耐力與永不屈服的韌性，這種貧困韌性在過去落后的農耕文明中曾起到非常重要的作用，在極端貧窮下也依然保持著堅韌、向上的力量，確保了中華民族的綿延不絕和生生不息，但同時也帶來了很大負面心理效應。根據社會心理學的研究，“貧困的心理是會有記憶，也是能夠遺傳的，越是貧困的人，越具有貧困思維和貧困習慣，這種思維和習慣造成貧困者在接受外界信息的心智容量萎縮，使人的思維、行為、眼界受限”[9]。部分貧困者具有的安于貧困的心態(tài)會讓他們坐井觀天、接受現狀，面對廣闊的平臺，也是小心謹慎，不肯奮力拼搏，滿足于能吃飽穿暖的基本生存狀況，更高質量、更美好的生活不愿也不敢去追求，這種“窮人心態(tài)”限制了他們的想象力與追尋夢想的勇氣，而這種“窮人心態(tài)”還會從父輩遷移到家人和子女身上，使得全家都陷入了自怨自艾的貧窮怪圈。貧困者的貧困韌性和遷移性客觀上要求我國在貧困治理上應實現貧困的轉型，轉向相對貧困，致力于從根本上解決貧困者的“窮人心態(tài)”問題，這樣才能不斷適應未來的發(fā)展需要。

三、構建相對貧困治理長效機制的實踐路徑

全面建成小康社會后，貧困治理邁入新的發(fā)展階段，過去“運動式”的貧困治理模式主要依靠的是以政府為主體的強勢推動，這種治理模式對消除絕對貧困，改善物質生活水平，會起到積極的效果，但會難以持續(xù)并容易出現反彈。所以，相對貧困的治理需要樹立整體性思維和系統(tǒng)性思維，從體制機制的構建上下功夫，對制度進行精細化設計。

（一）科學劃定貧困對象，建立相對貧困人口識別的動態(tài)機制

科學界定貧困對象是解決相對貧困問題的前提。2020年后，我國從絕對貧困治理轉向相對貧困治理階段。過去全國按照統(tǒng)一標準確定絕對貧困人口數量，主要沿用農村貧困人口概念開展扶貧工作，扶貧的區(qū)域集中在農村地區(qū)。而相對貧困是以整個社會平均收入中位數為基底，解決的是發(fā)展的不平衡、不充分問題。顯然，相對貧困的工作對象將不局限于農村，必然要擴展到農村以外的城市群體，以低收入和困難群體代替農村貧困人口是未來開展減貧工作的基礎。設定相對貧困線，加強相對貧困人口的數據庫建設，實施動態(tài)監(jiān)測機制。設定相對貧困標準應與中國經濟發(fā)展的程度相匹配，并且處于動態(tài)調整過程中。在頂層設計上，我國不劃定全國統(tǒng)一的相對貧困線，在一定范圍內，各地區(qū)可根據自身實際設定合理的相對貧困標準，并從過去的單一的貧困識別標準轉向多維的貧困識別標準，精準識別相對貧困人口，比如從收入維度，經濟發(fā)達地區(qū)可按人均支配收入的1/3來劃定，而欠發(fā)達地區(qū)按1/4的比例設定。依托大數據平臺，動態(tài)調整低收入和困難群體范圍。

（二）堅持黨的領導，形成“政府—社會—市場”的多方治理體制

繼續(xù)強化黨的領導和政府的主導作用。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中，以政府為主導的扶貧事業(yè)充分發(fā)揮了我國集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，匯聚全國之力投入到脫貧攻堅戰(zhàn)，貧困人口從2012年年底的9899萬人減至2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，取得了舉世矚目的減貧成績。過去扶貧成績的取得，離不開黨的強大領導能力，沒有黨對脫貧攻堅工作全面而有力的領導，就不可能實現全面建成小康社會的既定目標。所以，面對2020年后相對貧困治理的挑戰(zhàn)，更需要充分發(fā)揮中國特色社會制度優(yōu)勢，不斷加強和改善黨的領導。采取市場化的運作機制。利用市場機制，深化供給側結構性改革，調整產業(yè)分布格局，使勞動密集型產業(yè)向相對貧困地區(qū)轉移，增加相對貧困人口參與市場的機會和空間。

引導社會化企業(yè)廣泛參與相對貧困治理。傳統(tǒng)的社會公益組織普遍采用“授人以魚”的方式幫助貧困者脫離貧困，這種方式的弊端是不可持續(xù)。根據穆罕默德·尤努斯的“社會商業(yè)模式”理論，主張引入社會企業(yè)來加強相對貧困的治理。社會企業(yè)主要的發(fā)展目標是解決相對貧困者的貧困問題，但與傳統(tǒng)公益組織不同，不是不計成本的奉獻，而是在收回成本的同時，將獲取的企業(yè)利潤又再次投入到貧困治理中去。

（三）擺脫貧困思維，培育相對貧困人口自我發(fā)展動能

2020年后，貧困治理的主要矛盾發(fā)生了變化，由過去的物質貧困更多的轉為精神上的貧困。相比物質的貧困，精神貧困的治理更為復雜和艱難，因為精神貧困更多投射在心理層面，主要是個體失靈和心理上的自甘墮落、不思進取，很容易陷入貧困的惡性循環(huán)。正面引導，營造以貧為恥的社會氛圍。絕對貧困治理時期，為確保取得脫貧攻堅戰(zhàn)的徹底勝利，大量的人力、物力、財力投入到貧困地區(qū)。一時之間，脫不脫貧是各級黨委政府的主體責任，一定程度上成了扶貧干部的事，而不少貧困戶似乎置之度外，反而覺得作為貧困戶能享受國家的各項扶貧優(yōu)惠政策，“等、靠、要”思想嚴重，不以貧為恥，喪失了致富的內生動力。鑒于此，應從心理機制上合理化引導，通過正確心理干預，讓貧困戶擺脫“窮人心態(tài)”，拓展“帶寬”和眼界，走出貧困陷阱。加強“禮義廉恥”文化的宣傳教育，重塑恥感基礎上的社會道德評價體系，積極發(fā)揮社會聲譽的作用，形成讓“等、靠、要”者無處遁形，勤勞致富、自力更生者受到社會廣泛贊譽的氛圍。激發(fā)相對貧困人口的工作潛能。針對困難群體的不同特點，分類組織一系列技能培訓，準確幫助其定位，找尋適合他們自身的工作機會，激發(fā)其發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（四）強化政策保障，構建完備的政策體系

持續(xù)加大投入，保證相關政策的穩(wěn)定性。2020年后，我國的貧困治理方向發(fā)生重大變化，需要重新理清工作思路，推動減貧戰(zhàn)略適時轉型。相對貧困治理階段，為降低返貧率和鞏固脫貧成果，在一定的緩沖期內，我國在貧困地區(qū)施行的各項精準扶貧政策應繼續(xù)不打折扣的予以落實，持續(xù)加大農村路、水、電、網等基礎設施投入力度，打造一支“不走的扶貧工作隊”，保持政策的平穩(wěn)性。調整收入分配格局，加大財稅體制改革。“后脫貧時代”的扶貧目標是縮小貧富差距，實現共同富裕。相對貧困治理時期一方面要千方百計把蛋糕做大，以增加分配的容量;另一方面，要合理分配蛋糕，以促進社會公平。健全初次分配和再分配機制，低收入和困難家庭享受普惠性政策，設定城市最低工資標準，讓相對貧困人口的收入同國民收入同步增長。同時，加大對中、高收入者的稅收調節(jié)力度，實施積極的財政政策，加強對相對貧困地區(qū)財政轉移支付力度，特別是加大在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的社會民生支出比重。健全社會保障體系，編織民生保障網。全面落實特殊困難群體兜底保障政策，采取低保、五保、新農保等多樣化的政策舉措對低收入和特困群體進行兜底保障，提高最低生活保障水平。針對不同致貧原因，實施及時的保障措施，并積極納入社會救助體系，擴大特惠政策的受益范圍，逐漸使特惠性的民生保障政策轉向普惠性政策，使得低收入和困難群體廣泛受益。大力發(fā)展產業(yè)，構建相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興有效鏈接機制。農村地區(qū)消除絕對貧困后，緩解相對貧困的策略需要從理念和實踐上自覺融入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雙向互動，實現相對貧困治理與鄉(xiāng)村振興的無縫隙銜接。有效利用實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大契機，大力發(fā)展長效扶貧產業(yè)，提高農民收入，進一步改善人民群眾生活水平，從而逐步緩解相對貧困。過去扶貧積累的經驗和做法也可直接運用到鄉(xiāng)村振興中，兩者相互促進，共同推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

[參考文獻]

[1]劉伯霞.脫貧攻堅戰(zhàn)略將轉向“解決相對貧困”[J].城鄉(xiāng)建設，2019，（23）.

[2]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-6.

[3]李克強主持召開國務院常務會議[N].人民日報，2020-1-21.

[4][5]李小云.全面建成小康社會后貧困治理進入新階段[J].中國黨政干部論壇，2020，（2）.

[6]劉伯霞.脫貧攻堅戰(zhàn)略將轉向“解決相對貧困”[J].城鄉(xiāng)建設，2019，（23）.

[7]習近平.在決戰(zhàn)脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上的講話[N].人民日報，2020-3-7.

[8]中共中央宣傳部.習近平新時代中國特色社會主義思想三十講[M].北京：學習出版社，2018.

[9]（美）塞德希爾·穆來納森，埃爾德·沙菲爾.稀缺：我們是如何陷入貧窮與忙綠的[N].杭州：浙江人民出版社，2014.

[責任編輯：劉 斌]